Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., decyzją z 14 listopada 2022 r. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza W. z 2 września 2022 r., którą odmówiono A.B. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad mężem.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że strona wystąpiła o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem, który orzeczeniem Obwodowej Komisji Lekarskiej ds. Inwalidztwa i Zatrudnienia nr [...] w S. został zaliczony do pierwszej grupy inwalidów z ogólnego stanu zdrowia. W orzeczeniu wskazano, że inwalidztwo istnieje od urodzenia.
Kolegium stwierdziło jednak, że pomimo posiadania przez męża wnioskodawczyni orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności w rozumieniu ustawy, zakres sprawowanej nad nim opieki nie wyklucza możliwości podjęcia przez wnioskodawczynię zatrudnienia, choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy, co z kolei oznacza, że kwestionowaną decyzję należy utrzymać w mocy.
Zdaniem organu odwoławczego, analiza ustalonego w sprawie stanu faktycznego prowadzi do wniosku, że w przedmiotowej sprawie zakres sprawowanej przez stronę opieki nad mężem nie wskazuje na wystąpienie przesłanki określonej w art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, a mianowicie konieczności rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w celu sprawowania tej opieki. W tym zakresie organ wskazał na przeprowadzony w sprawie wywiad środowiskowy oraz oświadczenia wnioskodawczyni. Wynika z nich, że podopieczna ma [...] lat i prowadzi wspólne gospodarstwo z mężem, który ma lat 54. Podczas wywiadu środowiskowego ustalono, że podopieczny jest osobą niewidomą od urodzenia. Jest po przebytym wypadku komunikacyjnym ma poważne problemy zdrowotne, korzysta codziennie z pasa ortopedycznego bez którego poruszanie byłoby niemożliwe (złamanie kości miednicy po wypadku), zażywa leki przeciwbólowe, ma nadciśnienie i chory kręgosłup.
Wnioskodawczyni pilnuje dawkowania leków, pomaga mężowi przy ubieraniu, który nie może dźwigać. W oświadczeniu z 2 czerwca 2022 r. A.B. wskazała, że mąż doznał złamania kości miednicy, zażywa duże ilości leków, ma stan zapalny jelit i żołądka, który to stan jest przewlekły i utrudnia codzienne funkcjonowanie, bez leków przeciwbólowych nie jest możliwe żeby mąż wstał samodzielnie, nie może przygotować sobie posiłku, zadbać o higienę. Wszystkie czynności dnia codziennego wykonuje żona podopiecznego.
W oświadczeniu z 10 sierpnia 2022 r. strona wskazała, że gospodarstwo rolne męża pozostaje w dzierżawie u osoby obcej (umowa ustna). Nie uzyskują zwrotu podatku akcyzowego zawartego w cenie oleju napędowego lecz podopieczny pobiera dopłaty bezpośrednie, nie wykonując przy tym pacy w gospodarstwie.
W kwestionariuszu wywiadu z 10 sierpnia 2022 r. A. B. podała, że choć podopiecznemu "dolega kręgosłup, dwie kości złamane miednicy, żołądek, jelita, kończyna dolna", to jednak podopieczny samodzielnie porusza się, nie jest pampersowany, samodzielnie wykonuje czynności fizjologiczne, korzysta z pasa ortopedycznego. Wnioskodawczyni pomaga mężowi przygotowując posiłki oraz dawkując leki. Do dodatkowych czynności wykonywanych przez podopieczną zalicza się umawianie wizyt lekarzy, zakupy leków w aptekach, żywności. Wnioskodawczyni wskazała, że sprawuje opiekę całodobową i nie ma innych osób, które mogłyby sprawować opiekę nad mężem.
Oceniając powyższy materiał dowodowy Kolegium wskazało, że świadczenie pielęgnacyjne może zostać przyznane wyłącznie w takim przypadku, gdy osoba wymagająca opieki ze względu na stan zdrowia nie ma możliwości samodzielnego wykonywania, w szczególności takich czynności jak: utrzymanie higieny osobistej, ubieranie się, wstawanie - z łóżka, czy z krzesła, a w cięższych przypadkach przewracanie z boku na bok w łóżku w celu zapobieżenia powstania odleżyn, przemieszczanie się w mieszkaniu, korzystanie z toalety, spożywanie posiłków i przyjmowanie napojów. Gdy osoba niepełnosprawna nie może tego rodzaju czynności wykonać samodzielnie wówczas konieczna jest pielęgnacja osoby niepełnosprawnej, a więc stała obecność i opieka opiekuna i konieczna jest rezygnacja przez niego z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.
Natomiast konieczność wykonywania czynności pielęgnacyjnych w zakresie odpowiadającej jedynie pomocy, doraźnego wsparcia osoby podopiecznej zamiast wykonywania w zamian osoby niepełnosprawnej czynności opiekuńczych nie wskazuje na konieczność sprawowania opieki stałej, absorbującej na tyle aby można było stwierdzić, że wnioskodawczyni nie może podjąć z powodu tej opieki jakiegokolwiek zatrudnienia lub innej działalności zarobkowej.
W przedmiotowej sprawie podopieczny samodzielnie je, samodzielnie porusza się, samodzielnie załatwia potrzeby fizjologiczne. Z akt sprawy nie wynika aby był osobą niekomunikatywną, leżącą, wymagającą wykonywania przy nim nagłych i niezbędnych zabiegów pielęgnacyjnych. Czynności wykonywane przez wnioskodawczynię takie jak dbanie o porządek, zakupy, ogólna pomoc przy np. ubieraniu, smarowaniu kręgosłupa, nóg mogą być wykonywane w każdym czasie i są związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego osoby niepełnosprawnej oraz dbaniem o jej stan zdrowia. Dbanie o porządek nie świadczy jednak o spełnieniu przesłanki nie podejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną.
Ponadto powyższe czynności wykonywane przez wnioskodawczynię są czynnościami wykonywanymi w każdym gospodarstwie domowym, oraz w każdym związku małżeńskim również przez osoby pracujące. Czynności te nie kolidują z wykonywaniem pracy przez osoby pozostające w zatrudnieniu lub wykonujące inną pracę zarobkową.
W tych okolicznościach organ stwierdził, że brak jest bezpośredniego związku między koniecznością stałej, całodobowej opieki wnioskodawczyni nad jej mężem a tym, że wnioskodawczyni nie podejmuje zatrudnienia nawet w niepełnym wymiarze czasu pracy lub innej pracy zarobkowej. Zatem, sprawowana opieka nie wypełnia dyspozycji art. 17 ust. 1 ustawy.
W skardze A. B. zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:
- - art. 17 ust. 1 pkt. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie nie występuje związek przyczynowy pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia skarżącej a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem, nieprawidłowe określenie obowiązków opiekuna osoby niepełnosprawnej;
- - art. 17 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit.a, poprzez niewłaściwą wykładnię i błędne uznanie, że skarżącej nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- - art. 17b ust. 1 u.ś.r., poprzez niewłaściwą kwalifikację stanu faktycznego skarżącej jako domownika bądź małżonka rolnika, a w efekcie uznanie, że fakt posiadania gospodarstwa rolnego przez męża skarżącej ma przesądzające znaczenie dla oceny wniosku o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Wskazując na powyższe wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją decyzji organu pierwszej instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania.
W obszernym uzasadnieniu skarżąca wyjaśniła, że nie podziela stanowiska organu, iż w przedmiotowej sprawie nie występuje związek przyczynowo - skutkowy między niepodejmowaniem przez nią zatrudnienia, a opieką sprawowaną nad niepełnosprawnym mężem. Wyjaśniła, że nie podejmuje zatrudnienia z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad chorym mężem, pozostaje w ciągłej dyspozycji, prowadzi wspólne gospodarstwo domowe. Niepełnosprawny mąż oddał gospodarstwo rolne w dzierżawę, zatem zaprzestał prowadzenia gospodarstwa rolnego. Niedopuszczalne są twierdzenia organów administracji publicznej, które kwalifikują czynności wykonywanej przez skarżącą z związane z utrzymaniem nieruchomości i obejściem wokół domu jako prowadzenie gospodarstwa rolnego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, argumentując jak dotychczas.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje
Skarga jest zasadna.
Tytułem wstępu należy wyjaśnić, że zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z 14 marca 2023 r. sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 - ustawa covidowa). W związku ze zmianą art. 15 zzs4 tej ustawy wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1090), która weszła w życie 3 lipca 2021 r., w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu.
Zgodnie zaś z art. 15 zzs4 ust. 3 wskazanej ustawy covidowej przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.
Jednocześnie należy wskazać, że na tle powołanego przepisu w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, iż "prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19 (...). Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). (...) Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego" (zob. uchwała NSA z 30 listopada 2020 r., II OPS 6/19)
W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy jest konieczne, co znajduje potwierdzenie w zarządzeniu o rozprawie zdalnej z 18 lutego 2023 r., jednakże rozprawy tej, wymaganej przez ustawę, nie można przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim, przekazem obrazu i dźwięku z uwagi na fakt, że skarżący nie potwierdził możliwości technicznych w zakresie uczestniczenia w tej rozprawie, mimo wezwania, co skutkowało skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie wskazanego przepisu, o czym strony zostały zawiadomione drodze zarządzenia z 14 marca 2023 r. Nie ulega przy tym wątpliwości, że wymagany przywołaną wyżej uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego standard ochrony praw stron i uczestników w niniejszej sprawie został zachowany, skoro wskazanym powyżej zarządzeniem strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, względnie uzupełnienia dotychczasowej argumentacji.
Przechodząc zatem do kontroli legalności zaskarżonej decyzji należy wyjaśnić, że stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), w zw. z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.
Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 - p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji (postanowienia) następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania (lit. b) lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).
Natomiast w myśl art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.
Mając powyższe na uwadze sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji stwierdził, że zostały one wydane z naruszeniem przepisów obowiązującego prawa w stopniu istotnie rzutującym na wynik sprawy, co uzasadniało wyeliminowanie ich z obrotu prawnego.
Podstawę materialnoprawną prawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615 ze zm.).
Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1) matce albo ojcu,
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
- 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a).
Świadczenie pielęgnacyjne, przewidziane w art. 17 ust. 1 u.ś.r. przysługuje zatem osobie, która sprawuje opiekę nad osobą tego wymagającą, która spełnia jedną z przesłanek wskazanych w tym przepisie. Mianowicie przepis ten stanowi, że opieka ma być sprawowana nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest występowanie związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy brakiem aktywności zawodowej skarżącej, a sprawowaną przez nią opieką nad mężem, jako jednej z przesłanek z art. 17 ust. 1 u.ś.r. uprawniających do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
W niniejszej sprawie Kolegium ustaliło, że mąż skarżącej posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności w rozumieniu ustawy, jednak zakres sprawowanej nad nim opieki nie wyklucza możliwości podjęcia przez wnioskodawczynię zatrudnienia choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy, co z kolei oznacza, że kwestionowaną decyzję należy utrzymać w mocy.
Zdaniem organu odwoławczego, analiza ustalonego w sprawie stanu faktycznego prowadzi do wniosku, że w przedmiotowej sprawie zakres sprawowanej przez odwołującą opieki nad mężem nie wskazuje na wystąpienie przesłanki określonej w art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, a mianowicie konieczności rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w celu sprawowania tej opieki. W tym zakresie organ wskazał na ustalone w sprawie okoliczności faktyczne, szerzej opisane w stanie faktycznym uzasadnienia, odmawiając skarżącej przyznania wnioskowanego świadczenia, powołując się na fakt, że zakres i charakter sprawowanej opieki nad mężem nie uniemożliwia skarżącej podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Inaczej mówiąc opieka ta nie stanowi przeszkody dla podjęcia przez stronę pracy.
Zdaniem sądu w analizowanej sprawie występuje istotna okoliczność, która nie została dostatecznie wyjaśniona przez orzekające w sprawie organy.
Z akt sprawy wynika, że decyzją z 29 października 2021 r. przyznano skarżącej specjalny zasiłek opiekuńczy z tytułu opieki nad mężem na okres od 1 listopada 2021 r. do 31 października 2022 r. W okresie, na który przyznano skarżącej wymienione świadczenie wystąpiła ona z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.
Przypomnieć zatem należy, że specjalny zasiłek opiekuńczy w myśl art. 16a u.ś.r. przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom, jeżeli:
- 1) nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub
- 2) rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej - w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Podobnie jak w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego również odnośnie do specjalnego zasiłku opiekuńczego wskazuje się, że z punktu widzenia celu specjalnego zasiłku opiekuńczego nie jest istotne, czy nastąpiła rezygnacja z zatrudnienia, czy rezygnacja z podjęcia zatrudnienia. Istotne jest to, czy zarówno w jednym, jak i w drugim przypadku istnieje bezpośredni związek ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną osobą. W świetle art. 16a ust. 1 u.ś.r. okoliczność, że dana osoba rezygnuje z zatrudnienia albo nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej nie stanowi więc sama w sobie wystarczającej przesłanki nabycia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Koniecznym jest bowiem, aby rezygnacja z zatrudnienia lub jego podjęcia była powiązana z celem, jakim jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.
Rezygnacja z zatrudnienia musi być powiązana z celem, jakim jest sprawowanie opieki nad osobą niepełnosprawną. Niezbędne jest zatem istnienie związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia, a koniecznością sprawowania opieki. Aby można było przyznać stronie specjalny zasiłek opiekuńczy, w rezultacie kluczowe znaczenie ma zbadanie okoliczności i powodów tej rezygnacji. Nadto należy ustalić, że zachodzi wyraźny i bezpośredni związek czasowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad osobą najbliższą.
Tak więc zarówno w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego, jak i specjalnego zasiłku opiekuńczego, tożsamą podstawową przesłanką jego przyznania jest to, że dana osoba rezygnuje z zatrudnienia albo nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą bliską.
Skoro zatem w efekcie złożenia wniosku o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego organ przyjął istnienie związku przyczynowo-skutkowego między rezygnacją przez skarżącą z zatrudnienia, a podjęciem opieki nad niepełnosprawnym mężem, trudno zrozumieć stanowisko organu o braku takiego związku obecnie, to jest w sytuacji gdy skarżąca wnosi o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, a zakres sprawowanej opieki i stan zdrowia męża nie uległ zmianie w stosunku do momentu ubiegania się o specjalny zasiłek opiekuńczy. Poczynione przez Kolegium ustalenia w tym zakresie, pozostają w jawnej sprzeczności z wcześniej poczynionymi ustaleniami organu pomocowego w sprawie o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego. Organ odwoławczy nie wskazał przy tym jakie okoliczności stanu faktycznego dotyczące np. stanu zdrowia męża, zakresu sprawowanej opieki, sytuacji zawodowej skarżącego uległy zmianie i jaki miały wpływ na podjęcie rozstrzygnięcia w zakresie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Okoliczności takie nie wynikają także z akt sprawy. Niewielki odstęp czasu pomiędzy wydaniem decyzji o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego, a złożeniem wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego powoduje konieczność wyjaśnienia ewentualnych rozbieżności w ustaleniach faktycznych poczynionych przez organy w kolejnych postępowaniach.
Powyższe jest bardzo istotne, gdyż zarówno w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego, jak i specjalnego zasiłku opiekuńczego, przyznanie świadczenia jest uwarunkowane spełnieniem takiej samej przesłanki, tj. rezygnacji z zatrudnienia lub jego podjęcia. Organ w ogóle nie wyjaśnił wskazanej rozbieżności, co do zmiany okoliczności uzasadniającej zmianę stanowiska w kontekście spełnienia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub jego podjęcia, wynikającej z przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego i nieprzyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Konkludując, organ pomocowy w tamtym postępowaniu (poza kryterium dochodowym) kierował się tymi samymi przesłankami, co obecnie, jednak w niniejszym postępowaniu Kolegium doszło do skrajnie odmiennych wniosków, mimo że decyzja w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego posiada datę 29 października 2021 r., a wniosek o ustalenie przedmiotowego świadczenia został złożony 23 czerwca 2022 r. W tej sytuacji organ powinien przynajmniej wyjaśnić rozbieżności w ustaleniach faktycznych poczynionych w obu prowadzonych postępowaniach oraz dokonać ponownej oceny zaistnienia przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie całokształtu materiału dowodowego, zgromadzonego w sprawie.
Wskazać przy tym należy, iż sąd aprobuje stanowisko NSA wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 października 2021 r., I OSK 643/21, że "jakkolwiek ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego (art. 16a u.ś.r.) i prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (art. 17 u.ś.r.) to dwie odrębne sprawy administracyjne, to jednak nie można pominąć zbieżności uregulowań ww. świadczeń, których celem jest wsparcie finansowe (rekompensata) Państwa wobec osób, które - z uwagi na potrzebę sprawowania stałej opieki nad członkiem rodziny, niezdolnym do samodzielnego funkcjonowania z uwagi na niepełnosprawność - nie pozostają w zatrudnieniu lub nie wykonują innej pracy zarobkowej. Przepis art. 16a ust. 1 u.ś.r. również uzależnia prawo do zasiłku od spełnienia przesłanki w postaci związku przyczynowego pomiędzy nieaktywnością zawodową opiekuna a sprawowaną przez tę osobę opieką nad niepełnosprawnym.
Jest to przesłanka tożsama z przesłanką wymienioną w art. 17 ust. 1 u.ś.r. Skoro zatem organ (...) wydał uprzednio decyzję przyznającą prawo do zasiłku określonego w art. 16a ust. 1 u.ś.r., oznaczało to, że tym samym uznał przesłankę związku przyczynowego za spełnioną. W tych warunkach, przyjęcie różnych ustaleń odnoszących się do tych samych elementów stanu faktycznego (choć w odrębnych postępowaniach, dotyczących różnych świadczeń), stanowi naruszenie art. 8 k.p.a., zwłaszcza wobec braku uzasadnienia takich różnic przez organy pomocowe". Podobne stanowisko zajął WSA w Poznaniu w wyroku z 19 listopada 2021 r., IV SA/Po 744/21 oraz tutejszy sąd w wyrokach z 8 czerwca 2022 r., II SA/Łd 200/22 oraz II SA/Łd 212/22.
Powyższe rozważania odnoszą się także do wskazywanych przez organ pierwszej instancji "wątpliwości" związanych z oświadczeniem skarżącej co do zaprzestania pracy w gospodarstwie rolnym. Jak bowiem wynika z treści art. 17b u.ś.r. przepis ten stanowi podstawę do przyznania rolnikom, ich małżonkom lub domownikom, specjalnego zasiłku opiekuńczego oraz świadczenia pielęgnacyjnego, określając przy tym przesłanki uprawniające rolników do wzmiankowanych świadczeń opiekuńczych.
Odnosząc się natomiast do wniosku skarżącej o uchylenie decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy i przyznanie w to miejsce świadczenia pielęgnacyjnego wskazać należy, iż godnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego.
Zgodnie z art. 27 ust. 5 pkt 2 i 3 u.ś.r. w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Wykładnia zarówno językowa jak i funkcjonalna tego przepisu, prowadzi do wniosku, że osoba uprawniona pobierająca jedno ze świadczeń może zdecydować, które z nich będzie pobierać. Efekty wykładni przedstawione na podstawie tego przepisu znajdują uzasadnienie aksjologiczne w materii konstytucyjnej, szczególnie zawartej w art. 2 Konstytucji RP wyrażającej przede wszystkim zasadę demokratycznego państwa prawnego, ale przede wszystkim (na gruncie niniejszej sprawy) zasady sprawiedliwości społecznej. Nie może być uznane za sprawiedliwe rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, w którym pozbawia się stronę postępowania świadczenia korzystniejszego dla niej wobec możliwości dokonania wyboru, który daje sam ustawodawca w art. 27 ust. 5 u.ś.r.
Zatem skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie, powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać. Uzyskiwanie jednego ze świadczeń nie może stać na przeszkodzie uzyskaniu świadczenia korzystniejszego. Ustawodawca zobowiązuje osobę sprawującą opiekę nad osobą niepełnosprawną do wyboru świadczenia, a zatem organy administracji publicznej zobowiązane są do poszukiwania rozwiązań proceduralnych umożliwiających zastosowanie normy z art. 27 ust. 5 u.ś.r. W realiach niniejszej sprawy jeśli strona skorzystała z prawa wyboru organ pomocowy mógł jednocześnie uchylić decyzję przyznającą specjalny zasiłek opiekuńczy i przyznać świadczenie pielęgnacyjne, jeśli wnioskodawczyni spełniała ustawowe kryteria jego przyznania.
Wobec powyższego sąd przyjął, organy obu instancji dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, w zw. z art. 80 k.p.a., a w konsekwencji art. 107 § 3, poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a mianowicie dlaczego w kontrolowanej sprawie skarżąca nie spełnia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub jego podjęcia, skoro wcześniej ten organy uznały, że przesłanka ta była spełniona, przyznając specjalny zasiłek pielęgnacyjny. W tej sytuacji organ powinien wyjaśnić rozbieżności w ustaleniach faktycznych poczynionych w obu prowadzonych postępowaniach oraz dokonać ponownej oceny zaistnienia przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie całokształtu materiału dowodowego, zgromadzonego w sprawie.
W konsekwencji sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), w zw. z art.135 p.p.s.a., uchylił decyzje organów obu instancji.
Orzeczenie o kosztach postępowania zostało wydane w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., w związku w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).