Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., po rozpatrzeniu odwołania A. S. utrzymało mocy decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] nr [...].
Jak wynika z akt sprawy decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta B., po rozpatrzeniu wniosku A. S., odmówił przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego, z powodu niespełnienia ustawowego warunku do jego przyznania, tj. zrezygnowania z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym ojcem S. S. W odwołaniu od tej decyzji A. S. stwierdziła, że ze względu na trudną sytuację materialną, sama wystąpiła do zakładu pracy z prośbą o zwolnienie jej na dogodnych warunkach, tj. możliwości uzyskania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Wskazała, że rodzice mają najniższe emerytury, a choroba ojca pochłania dużo pieniędzy. Jego stan obecnie jest bardzo ciężki. Matka z kolei jest schorowaną 75-letnią osobą, której stan zdrowia także uległ pogorszeniu.
Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
Uzasadniając rozstrzygnięcie organ przytoczył brzmienie art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) – dalej w skrócie "u.ś.r." i wyjaśnił, że ustawa ta została znowelizowana na mocy ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 1548). Zgodnie z art. 11 ust. 3 ustawy nowelizującej, wydane na podstawie przepisów dotychczasowych decyzje o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasły z mocy prawa po upływie terminu, o którym mowa w ust. 1, tj. z dniem 30 czerwca 2013 r. Niezależnie zatem, czy osoba ubiegająca się o specjalny zasiłek opiekuńczy pobierała świadczenie pielęgnacyjne, dla uzyskania specjalnego zasiłku opiekuńczego musi spełnić wymogi określone przepisami obecnie obowiązującymi.
Dalej Kolegium wskazało, że S. S., w związku z opieką nad którym odwołująca ubiega się o przedmiotowe świadczenie, orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] marca 2004 r. został uznany za trwale całkowicie niezdolnego do pracy i niezdolnego do samodzielnej egzystencji, co w świetle art. 3 pkt 21 lit. b u.ś.r. oznacza, że legitymuje się znacznym stopniem niepełnosprawności. Nadto orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w B. z dnia [...] lutego 2012 r. został on zaliczony do znacznego stopnia niepełnosprawności, ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 8 lipca 2011 r.
E. S. (żona S. S.) legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w B. z dnia [...] lipca 2011 r. o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności wydanym na stałe, umiarkowany stopień niepełnosprawności datuje się od 30 czerwca 2011 r.
Z poczynionych przez organ I instancji ustaleń wynika, że A. S. nie pracuje, prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z rodzicami. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. strona miała przyznane prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na ojca S. S. na okres od 1 czerwca 2011 r. - bezterminowo, która wygasła z mocy prawa z dniem 30 czerwca 2013 r. Przed uzyskaniem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od 9 lutego 2010 r. posiadała status osoby bezrobotnej i w okresie od 17 lutego 2010 r. do 16 sierpnia 2010 r. otrzymywała zasiłek dla bezrobotnych. Ponownie zarejestrowana została w PUP jako osoba bezrobotna od dnia 12 lipca 2013 r. Ostatnio była zatrudniona w A Sp. z o.o. w okresie od 1 października 2007 r. do 30 stycznia 2010 r. w wymiarze pełnego etatu. Stosunek pracy ustał w wyniku rozwiązania za wypowiedzeniem przez pracodawcę na mocy art. 30 § 1 pkt 2 Kodeksu pracy. Wyliczony przez organ I instancji miesięczny dochód rodziny w przeliczeniu na osobę wyniósł 537,04 zł i – zdaniem Kolegium - nie przekracza ustawowego kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 5 ust. 2 ustawy, tj. kwoty 623,00 zł.
Następnie organ odwoławczy wskazał, że specjalny zasiłek opiekuńczy jest nowym świadczeniem rodzinnym, wprowadzonym do ustawy od 1 stycznia 2013 r. W odróżnieniu od świadczenia pielęgnacyjnego (uregulowanego w art. 17 ustawy), warunkiem przyznania przedmiotowego świadczenia jest rezygnacja z zatrudnienia lub wykonywania innej pracy zarobkowej, podczas gdy przesłanką do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest to, aby osoba nie podejmowała pracy lub zrezygnowała z zatrudnienia bądź wykonywania innej pracy zarobkowej. Niewątpliwie nie sposób zatem przyjąć, aby zawarte w art. 16a ustawy pojęcie "rezygnacja z zatrudnienia" obejmowało również swym zakresem okoliczność "niepodejmowania zatrudnienia". Przepis art. 3 pkt 22 ustawy zawiera enumeratywne wyliczenie zakresu pojęciowego "zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", co oznacza, że w tym przypadku nie jest możliwe zastosowanie wykładni rozszerzającej. Nie obejmuje on osób bezrobotnych, dlatego też nie można uznać, iż osoba bezrobotna rezygnuje z zatrudnienia.
Przy rozstrzyganiu świadczenia, o którym mowa w zaskarżonej decyzji, tj. specjalnego zasiłku opiekuńczego, istotną kwestią jest analiza pojęcia "rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, i to przede wszystkim w dwóch aspektach: formy rezygnacji z zatrudnienia oraz związku czasowego między rezygnacją z zatrudnienia, a podjęciem opieki.
W przypadku A. S. brak jest spełnienia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Jej ostatni, stosunek pracy został rozwiązany z dniem 30 stycznia 2010 r. w wyniku wypowiedzenia przez pracodawcę. Od 9 lutego 2010 r. była zarejestrowana jako bezrobotna w Powiatowym Urzędzie Pracy i w okresie od 17 lutego 2010 r. do 16 sierpnia 2010 r. otrzymywała zasiłek dla bezrobotnych. Ponownie zarejestrowana jest w PUP jako osoba bezrobotna od dnia 12 lipca 2013 r. Przyznając skarżącej w dniu [...] sierpnia 2011 r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad jej ojcem, organ administracyjny uznał spełnienie wymaganego ustawowego kryterium w postaci niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności. Jednak według aktualnego stanu prawnego, wynikającego z art. 16a ust. 1 u.ś.r., do uzyskania specjalnego zasiłku opiekuńczego wymagane jest spełnienie przesłanki w postaci rezygnacji z zatrudnienia, której A. S. nie spełnia.
Jednocześnie Kolegium zaznaczyło, że A. S. nie jest jedyną osobą bliską dla S. S. zobowiązaną mu do udzielania pomocy stosownie do ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529). Ma on poza córką A. jeszcze dwie córki: T. i M. - obie mieszkające w B. Ponadto obowiązki córek nie wyprzedzają obowiązku żony S. S., wywodzonego z treści art. 23 i 27 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi A. S. reprezentowana przez pełnomocnika będącego adwokatem zarzuciła naruszenie:
- 1. przepisów prawa materialnego tj. art. 16a ust 1 u.ś.r., poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na uznaniu, iż niezbędną przesłanką do przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności, w określonym prawem trybie tj. wyłącznie z inicjatywy pracownika (wypowiedzenie umowy o pracę przez pracownika), w sytuacji gdy na gruncie art. 16a ust. 1 u.ś.r., wskazać należy, że nie uzależnia on spełniania przesłanki rezygnacji z zatrudnienia od ustania tegoż zatrudnienia w określonym prawie trybie a istotny pozostaje motyw, przyczyna i cel dla którego zatrudnienie ustaje;
- 2. przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
- a) art. 7 i art. 77 K.p.a., poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego w stopniu wystarczającym dla rozstrzygnięcia sprawy, a mianowicie zaniechanie dokonania ustaleń w zakresie okoliczności faktycznych towarzyszących rezygnacji skarżącej z zatrudnienia, w szczególności rzeczywistej przyczyny wypowiedzenia umowy oraz istnienia związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy wypowiedzeniem umowy o pracę a sprawowaniem przez skarżącą opieki nad osobą niezdolną do samodzielnej egzystencji, co w konsekwencji doprowadziło do wydania decyzji naruszającej interes obywateli i słuszny interes skarżącej;
- b) art. 107 § 3 K.p.a., poprzez niewyjaśnienie przyczyn, dla których organ odmówił wiarygodności i mocy dowodowej oświadczeniu złożonemu przez odwołującą, w którym wyjaśniła faktyczne przyczyny wypowiedzenia umowy o pracę, oraz dowolnym uznaniu na podstawie świadectwa pracy, w którym określony jest wyłącznie prawny tryb wypowiedzenia umowy pracę, a nie przyczyny ustania zatrudnienia, w konsekwencji błędne przyjęcie, iż przyczyny wypowiedzenia umowy o pracę nie miały związku z koniecznością sprawowania przez skarżącą bezpośredniej opieki nad osobą niezdolną do samodzielnej egzystencji tj. ojcem S. S.;
- 3) art. 107 § 3 K.p.a., poprzez niewyjaśnienie przyczyn, dla których organ uznał za dokument urzędowy świadectwo pracy, któremu nadał większą moc dowodową, niż składanym oświadczeniom w toku postępowania w sytuacji, gdy dokument ten stanowi dokument prywatny stwierdzający jedynie prawny tryb rozwiązania umowy o pracę a nie okoliczności, przyczyny i cel jej rozwiązania.
Wobec podniesionych zarzutów strona wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Odpowiadając na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, argumentując jak w motywach zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a.", sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
W rozpoznawanej sprawie przedmiotem rozważań sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. orzekającą o odmowie przyznania skarżącej A. S. specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu opieki nad ojcem legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Podstawę materialnoprawną zaskarżonego orzeczenia stanowił art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (j.t. Dz. U. z 2006 r. nr 139, poz. 992 ze zm.) – dalej w skrócie "u.ś.r.". Przepis ten został wprowadzony do ustawy o świadczeniach rodzinnych ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 1548) i zaczął obowiązywać w porządku prawnym od dnia 1 stycznia 2013 roku. Na mocy tego przepisu do systemu świadczeń rodzinnych zostało wprowadzone nowe świadczenie tzw. specjalny zasiłek opiekuńczy, którego przyznanie obwarowane jest spełnieniem szeregu przesłanek określonych w powołanym przepisie.
W przedmiotowej sprawie istota sporu sprowadza się do niespełnienia przez skarżącą – zdaniem organów odmawiających przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego – przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wynikającej z art. 16a ust. 1 u.ś.r. Przepis ten stanowi, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 roku – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
W tej sprawie organy obu instancji przyjęły, że skarżąca jest bierna zawodowo. Jej ostatni, stosunek pracy został rozwiązany z dniem 30 stycznia 2010 r. w wyniku wypowiedzenia przez pracodawcę. Od dnia 9 lutego 2010 r. storna była zarejestrowana jako bezrobotna w Powiatowym Urzędzie Pracy i w okresie od 17 lutego 2010 r. do 16 sierpnia 2010 r. otrzymywała zasiłek dla bezrobotnych. Ponownie zarejestrowała się w PUP jako bezrobotna od dnia 12 lipca 2013 r. W takim wypadku nie jest możliwe – w ocenie organów – wypełnienie przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej ze względu na niepełnosprawność ojca, o której mowa w art. 16a ust. 1 u.ś.r. Brak jest bowiem przesłanek do przyjęcia istnienia związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z pracy przez wnioskodawczynię, a zaistniałą koniecznością opieki nad trwale niepełnosprawnym ojcem. W realiach rozpoznawanej sprawy organom obu instancji umknął niewątpliwie fakt, że skarżąca mocą decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] sierpnia 2011 r. miała przyznane świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad ojcem S. S. na okres od 1 czerwca 2011 r. do bezterminowo.
Idąc zatem tokiem rozumowania organów administracyjnych, skarżąca aby obecnie spełnić przesłanki do otrzymania specjalnego zasiłku opiekuńczego powinna podjąć zatrudnienie, a następnie z niego zrezygnować, w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym ojcem.
W ocenie sądu prezentowana przez organy orzekające wykładnia art. 16a ust. 1 ustawy nie zasługuje na akceptację. Mianowicie, organy dokonując wykładni wspomnianego przepisu przyjęły, że w przypadku specjalnego zasiłku opiekuńczego (inaczej niż w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego – art. 17 ust. 1 u.ś.r.), świadczenie to przysługuje wyłącznie tym osobom uprawnionym, które podjęły się i sprawują faktyczną opiekę nad osobami niepełnosprawnymi na skutek li tylko rezygnacji z wykonywanej uprzednio pracy. Taka interpretacja przepisu jest nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z zasadą równości wszystkie podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną w stopniu równym mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących, czy też faworyzujących. Dokonana przez organy wykładnia art. 16a ust. 1 u.ś.r. prowadzi natomiast do zróżnicowania sytuacji prawnej osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi, w stosunku do których niepełnosprawność powstała w okolicznościach wskazanych w art. 17 ust. 1b u.ś.r. (czyli beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego) od sytuacji prawnej osób sprawujących opiekę nad "pozostałymi niepełnosprawnymi", ale także – co istotne w rozpoznawanej sprawie – zastosowana przez organy wykładnia różnicuje w sposób całkowicie niezrozumiały potencjalnych beneficjentów specjalnego zasiłku opiekuńczego na tych, którzy podejmują się sprawowania opieki na skutek rezygnacji z pracy oraz na tych, którzy tak samo jak poprzedni podejmują się i sprawują stałą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, jednakże nie pozostając w zatrudnieniu powstrzymują się od podejmowania określonej pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania tej opieki (tzn. rezygnują z podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej).
Przyjmuje się, że specjalny zasiłek opiekuńczy jest niejako wynagradzaniem (rekompensatą) przez Państwo osób opiekujących się niepełnosprawnymi członkami rodziny, gdyż w innym wypadku to Państwo musiałoby się wywiązać z obowiązku opieki nad swoim obywatelem (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim, sygn. akt II SA/Go 550/13, dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Sam fakt niepozostawania w zatrudnieniu, spowodowanym koniecznością opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny musi być decydujący dla ustalenia prawa do omawianego świadczenia, bez względu na przyczynę niepozostawania w zatrudnieniu (rezygnację z zatrudnienia lub rezygnację z podjęcia zatrudnienia).
W ocenie sądu byłoby fikcją wymaganie od osób niepracujących – bowiem sprawujących faktycznie opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny – podjęcia przez te osoby pracy, po to, by następnie z niej zrezygnować w celu spełnienia przesłanki otrzymania świadczenia, którego celem jest w istocie nie forma podjęcia bądź rezygnacji z zatrudnienia, lecz rekompensata Państwa za sprawowanie faktycznej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny powodująca w konsekwencji niemożność wykonywania jakiejkolwiek pracy zarobkowej przez opiekuna.
Oznacza to, że pojęcie "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", którym ustawodawca posłużył się w art. 16a ust. 1 ustawy, należy interpretować szeroko, mając przede wszystkim na uwadze cel powyższego uregulowania, a więc przyznanie rekompensaty pieniężnej tym spośród członków społeczeństwa, którzy podejmując się opieki nad swymi najbliższymi, niezdolnymi do samodzielnej egzystencji, rezygnują z własnej aktywności zawodowej.
Reasumując, w ocenie sądu nie sposób jest przyjąć za zgodne z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, że w przypadku dwóch osób, tak samo sprawujących stałą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, jednej z nich przysługiwać będzie prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdyż w celu tej opieki osoba ta dokonała rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, natomiast drugiej prawo to nie będzie przysługiwać, gdyż osoba ta – pomimo sprawowania faktycznej opieki i spowodowanej tym obiektywnej niemożności podjęcia zatrudnienia – nie wypełnia przesłanki "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". Zaprezentowany w niniejszej sprawie pogląd znajduje swoje potwierdzenie w orzecznictwie (por. np. wyroki WSA w Łodzi z dnia 26 września 2013 roku, II SA/Łd 514/13 oraz z dnia 15 października 2013 roku, II SA/Łd 815/13; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 26 września 2013 roku, III SA/Gd 592/13; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 9 października 2013 roku, IV SA/Po 645/13 oraz inne, wszystkie dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl).
Końcowo wskazać należy, iż ustawodawca wśród wskazanych w art. 16a ust. 8 ustawy szeregu okoliczności, stanowiących przesłanki negatywne uzyskania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego nie wskazał statusu bezrobotnego osoby ubiegającej się o taki zasiłek. Gdyby zatem ustawodawcy zależało na pozbawieniu osób bezrobotnych zarejestrowanych w urzędach pracy i posiadających status osoby bezrobotnej możliwości ubiegania się o to świadczenie to z pewnością by to uczynił w tym przepisie.
Biorąc powyższe pod uwagę sąd uznał, że organy dokonały błędnej wykładni art. 16a ust. 1 u.ś.r.
W tym stanie rzeczy, sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zarówno zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. O kosztach postępowania należnych stronie skarżącej od organu sąd rozstrzygnął w trybie art. 205 § 2 p.p.s.a.
Rozpoznając sprawę ponownie organy administracji publicznej winny dokonać oceny określonych w art. 16a ust. 1 u.ś.r. przesłanek warunkujących przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego mając na uwadze przedstawioną powyżej wykładnię tego przepisu, którą to wykładnią są związane z mocy art. 153 p.p.s.a. m.m.