Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodziz 29 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 120/22

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z dnia 2 grudnia 2021 r., znak: KO.441.386.2021 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim, po rozpatrzeniu odwołania W.M., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), powoływanej dalej jako: "k.p.a.", utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy G. z dnia 12 października 2021 r., nr 5211.000351.SP.10.2021, wydaną na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm.), powoływanej dalej także w skrócie jako: "u.ś.r.", odmawiającą W.M. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. wnioskowanego na matkę – A. M. W wyniku oceny materiału dowodowego organ I instancji uznał, że W. M. nie spełnia przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z powodu braku związku przyczynowego pomiędzy sprawowaniem opieki nad matką, a rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.

Zdaniem organu nie wystąpiła rezygnacja z zatrudnienia z powodu choroby matki, wprost przeciwnie, wykonywanie pracy nie kolidowało z opieką nad matką. Obecnie również stan zdrowia matki pozwala skarżącemu na aktywność zawodową, tym bardziej że wiele czynności matka wykonuje sama, a ponadto pozostali członkowie rodziny zamieszkujący w domu mogą w razie potrzeby, również pomagać w opiece. Pomoc W.M. w dużej mierze sprowadza się do zwykłych czynności dnia codziennego, jak pranie, sprzątanie, robienie zakupów, które mogą być wykonywane poza godzinami pracy. Zakres sprawowanej opieki w stosunku do matki nie jest na tyle absorbujący, aby nie mógł on podjąć zatrudnienia chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy.

Od powyższej decyzji W. M., reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, wniósł odwołanie, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 17 ust. 1b oraz art. 17 ust. 1 u.ś.r. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i rozstrzygniecie sprawy co do istoty poprzez ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim, po rozpoznaniu powyższego odwołania, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Kolegium, po przywołaniu treści, art. 3 pkt 21 lit. a, art. 17 ust. 1, ust. 1a i ust. 1b u.ś.r., w pierwszej kolejności stwierdziło, że z zaskarżonej decyzji nie wynika, aby powodem odmowy przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia była okoliczność, że niepełnosprawność jego matki nie powstała w żadnym z terminów wskazanych w art. 17 ust. 1b u.ś.r.

Następnie Kolegium wyjaśniło, że z akt sprawy wynika, że A.M. – wdowa, ur. [...] r., matka skarżącego, orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w R. z dnia [...] marca 2010 r. Nr [...] została zaliczona do osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym na stałe, nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 8 marca 2010 r. W rozpatrywanej sprawie spełnione są zatem dwie z trzech określonych w art. 17 ust. 1 u.ś.r. przesłanek pozytywnych przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, tj. legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności osoby wymagającej opieki i pozostawanie skarżącego i jego matki w grupie osób związanych obowiązkiem alimentacyjnym. W okolicznościach sprawy brak jest natomiast bezpośredniego związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy brakiem aktywności zawodowej skarżącego, a sprawowaną opieką nad matką.

Następnie organ wyjaśnił, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest udzielenie materialnego wsparcia osobom, które rezygnują z aktywności zawodowej, by opiekować się osobą niepełnosprawną. Świadczenie pielęgnacyjne ma zatem zastąpić dochód wynikający ze świadczenia pracy, której nie może podjąć osoba, która zajmuje się osobą niepełnosprawną. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest więc częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną. Aby można było mówić o opiece, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., musi ona być "stała" lub "długoterminowa". Określenia te jednoznacznie wskazują, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie.

W związku z tym wymaga się, aby brak podejmowania zatrudnienia lub rezygnacja z zatrudnienia przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 i ust. 1a u.ś.r. pozostawały w bezpośrednim związku przyczynowo-skutkowym z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Wskazany związek winien polegać na tym, że potencjalny świadczeniobiorca nie podejmuje zatrudnienia, ponieważ musi się opiekować niepełnosprawnym. Świadczenie pielęgnacyjne nie jest bowiem przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, która wynika z prawnego i moralnego obowiązku dziecka względem rodzica, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności osobistego sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia. Nie może być ono traktowane jako zastępcze źródło dochodu. Opieka sprawowana nad osobą niepełnosprawną nie może być fikcyjna i stanowić rozwiązania problemu ze znalezieniem zatrudnienia zgodnego z oczekiwaniami osoby zarejestrowanej jako poszukującej pracy.

Z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 18 sierpnia 2021 r. oraz oświadczenia strony wynika, że A.M. mieszka i gospodaruje wspólnie z synem W.M. W domu zamieszkuje również wnuczek z rodziną, tj. żoną i dwójką dzieci. Córka A.M. zamieszkuje w G. i odwiedza matkę raz w miesiącu. A.M. jest osobą schorowaną po czterech operacjach, leczy się kardiologicznie, porusza się przy pomocy balkonika, sama dozuje sobie leki przepisane przez lekarza. W. M. przygotowuje posiłki, robi zakupy, realizuje recepty, sprząta mieszkanie, pierze, pomaga matce w wejściu do wanny. Wychodzi z domu na krótko, aby załatwić różne sprawy. A.M. potwierdza sprawowanie opieki przez syna, lecz nie potrafi określić, ile czasu jej poświęca.

W ocenie Kolegium, zakres sprawowanej przez skarżącego opieki nad matką nie stanowi stałej opieki i nie wyklucza całkowicie podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Opieka świadczona przez skarżącego jest co prawda opieką świadczoną codziennie, ale tylko przez część doby i polega na pomocy w czynnościach dnia codziennego. Nie można uznać, aby czynności opiekuńcze nad niepełnosprawną matką zajmowały taką ilości czasu w ciągu dnia, aby skarżący zmuszony był do rezygnacji z aktywności zawodowej. Matka skarżącego nie jest osobą leżącą, całkowicie niesamodzielną, a zakres sprawowanej przez skarżącego opieki w dużej mierze sprowadza się do prowadzenia gospodarstwa domowego (sprzątanie, pranie, przygotowywanie posiłków, robienie zakupów, realizacja recept) – są to typowe czynności dnia codziennego, które są wykonywane przez osoby, które na co dzień pracują zawodowo i wykonują je przed rozpoczęciem pracy i po jej zakończeniu.

Część z tych czynności nie jest wykonywana każdego dnia. Natomiast czynności związane z opieką nad matką polegające na pomocy przy czynnościach higienicznych, czy pomocy przy wchodzeniu do wanny nie są czynnościami oznaczającymi stałą lub długotrwałą opiekę innej osoby w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. uniemożliwiającą podjęcie zatrudnienia.

Organ jednocześnie wskazał, że przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest formą wynagrodzenia przez Państwo osoby, na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem osoby niepełnosprawnej, w zamian za rezygnację albo niepodejmowanie zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad tą osobą niepełnosprawną. Musi więc istnieć związek przyczynowy między rezygnacją przez opiekuna z zatrudnienia (niepodejmowania przez niego pracy), a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny wskazanym w przepisie art. 17 u.ś.r.

W ocenie Kolegium, w przedmiotowej sprawie takiego związku przyczynowego nie ma, ponieważ aktywność skarżącego ustała z przyczyn leżących po stronie pracodawcy. Ponadto skarżący nawet po ustaniu pracy nadal pracował na umowę zlecenia godząc pracę z opieką nad matką. Jak podał w oświadczeniu z dnia 18 sierpnia 2021 r., pracował przeważnie jako ogrodnik. Był zmuszony zwolnić się z pracy, ponieważ jego pracodawczyni przegrała przetargi na wykonywanie prac. Mogła go zatrudnić jedynie na ¼ etatu za wynagrodzeniem ok. 600 zł, a bilet miesięczny kosztuje 196 zł. Dowodzi to, że rezygnacja z kontynuacji zatrudnienia podyktowana została jego nieopłacalnością, a nie koniecznością podjęcia opieki nad niepełnosprawną matką.

Organ II instancji stwierdził jednocześnie, że nie bez znaczenia jest również, że w tym samym budynku mieszka syn skarżącego z rodziną, którzy mogliby wspomóc skarżącego w opiece nad matką. Ponadto A.M. ma jeszcze córkę (zam. w G.), która odwiedza matkę sporadycznie ze względu na nawał pracy w gospodarstwie i brak prawa jazdy. Kolegium podkreśliło, że obowiązek alimentacyjny, wynikający wprost z treści art. 129 § 1 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, ciąży w równym stopniu na wszystkich dzieciach. Przy czym sprawowanie opieki nad rodzicem nie musi być wykonywane przez wszystkie dzieci bezpośrednio i polegać na osobistym świadczeniu. Dopuszczalna jest każda postać świadczeń alimentacyjnych, w tym poprzez wypłatę niezbędnych środków lub pokrycie koniecznych wydatków.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, W.M., reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, zaskarżył w całości decyzję organu II instancji, zarzucając naruszenie

A. prawa materialnego, przez błędną wykładnie, które miało wpływ na wynik sprawy:

1. 1. art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1 u.ś.r. i niezasadne uznanie, że skarżący nie jest uprawniony do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż zakres opieki jakiej wymaga podopieczna nie wyklucza podjęcia przez niego zatrudnienia;
2. 2. art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1 u.ś.r. i niezasadne uznanie, że skarżący nie jest uprawniony do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż nie ma związku między rezygnacją przez niego z zatrudnienia, a sprawowaną opieką nad niepełnosprawną matką;

B. przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy przez błędną wykładnię, tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 77, art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego i uznanie, wbrew treści orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wydanego przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w R. z dnia [...].03.2010 r, że niepełnosprawna A.M. pomimo stwierdzonej niezdolności do samodzielnej egzystencji nie wymaga stałej opieki syna, która nie musi rezygnować z zatrudnienia.

Pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej w całości decyzji i ustalenie na rzecz W.M. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 15 lipca 2021 r. na czas nieokreślony oraz o zwrot kosztów przedmiotowego postępowania w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że organ dokonał błędnej, ale przed wszystkim dowolnej oceny zebranego materiału w kwestii czasookresu opieki, której wymaga niepełnosprawny podopieczny oraz możliwości podjęcia pracy zawodowej przez skarżącego. W aktach sprawy znajduje się orzeczenie o niepełnosprawności A.M., z którego w sposób nie budzący wątpliwości wynika, że wymaga ona stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Dokument ten jest dokumentem urzędowym wydanym przez lekarza orzecznika Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w R., który posiadając fachową wiedzę uznał niezdolność do samodzielnej egzystencji. Zdaniem pełnomocnika skarżącego, organy nie są kompetentne do ustalenia we własnym zakresie daty powstania niepełnosprawności, ponieważ związane są co do daty powstania niepełnosprawności i co do jej stopnia, orzeczeniem wydanym przez uprawnioną do tego jednostkę w tym przez lekarza orzecznika ZUS.

Organ II instancji w przedmiotowej sprawie wyszedł poza zakres swoich kompetencji i wbrew orzeczeniu specjalistów, uznał, że podopieczna niepełnosprawna, nie wymaga stałej lub długotrwałej opieki swojego syna. Takie ustalenia bez wątpienia wykraczają poza kompetencje tych organów i sprzeczne są z zasadami dobrej administracji i swobodnej oceny dowodów.

Ponadto organ dokonując oceny zakresu sprawowania opieki organ winien wziąć pod uwagę, że przesłanka warunkująca uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego zostanie spełniona, jeżeli opiekun pozostaje w ciągłej dyspozycji swego podopiecznego, przez co należy rozumieć także sytuację, w której oprócz sprawowania opieki, wykazuje gotowość niesienia pomocy zarówno w dzień, jak i w nocy. Znaczy stopień zaangażowania w pomoc osobie najbliższej, uniemożliwia opiekunowi podjęcie jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Chodzi tu o opiekę stałą lub długoterminową, a nie tylko o opiekę rozumianą jako wykonywanie czynności opiekuńczych bez przerwy przez 24 godziny na dobę. Trudno się zgodzić z organem, aby można było pogodzić opiekę nad niepełnosprawną matką, wymagającą nadzoru, dawkowania leków, przygotowywania posiłków, robienia zakupów, udzielania pomocy przy wchodzeniu do wanny i pomocy przy załatwianiu spraw urzędowych z pracą zawodową.

Również z ustaleń organu I instancji poczynionych na podstawie wywiadu środowiskowego wynika, że podopieczna niepełnosprawna nie porusza się samodzielnie, wymaga pomocy przy kąpaniu, przygotowaniu odzieży, wstawania z łóżka, przygotowaniu posiłków, dozowania lekarstw i innych czynnościach dnia codziennego. Konsekwencją błędnej oceny zakresu opieki nad A.M. było niezasadne uznanie, że skarżący wcale nie musi rezygnować z pracy, aby zajmować się matką. Biorąc pod uwagę zakres opieki trudno się zgodzić w tym zakresie z organem II instancji.

W ocenie pełnomocnika skarżącego, organ II instancji naruszył również treść art. 17 ust. 1 u.ś.r. przez błędne uznanie, że skarżący nie musi sprawować stałej opieki nad matką co umożliwia mu podjęcie pracy zawodowej. Konsekwencją błędnych ustaleń faktycznych i błędnej oceny materiału dowodowego było bez wątpienia błędne ustalenie, że skarżący nie spełnia podstawowych przesłanek ustawowych, aby otrzymać świadczenie pielęgnacyjne. Za niezasadne uznać należy stanowisko organu wyrażone w kwestii niespełnienia przez skarżącego określonej w art. 17 ust. 1 oraz art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. przesłanki warunkującej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na charakter, częstotliwość czy też czasochłonność czynności podejmowanych przez skarżącego w ramach opieki sprawowanej przez niego nad matką z punktu widzenia oceny możliwości podjęcia zatrudnienia. Organ II instancji błędnie ustalił fakt, że matka skarżącego nie wymaga pełnej opieki a następnie niezasadnie uznał, że nie musi ona rezygnować z pracy, aby zajmować się niepełnosprawną.

Pełnomocnik dodał, że skarżący był czynny zawodowo przez wiele lat, nie wykazywał więc żadnej bierności zawodowej. Również obecny jego stan zdrowia umożliwia mu podjęcie zatrudnienia, ale nie może tego zrobić, gdyż zajmuje się stale swoją niepełnosprawną matką.

W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje

Skarga okazała się niezasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia w skrócie jako "p.p.s.a", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.

Skarga w niniejszym postępowaniu została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do uprawnienia wynikającego z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Zgodnie z treścią tego przepisu, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).

Przeprowadzona przez Sąd kontrola zaskarżonej decyzji w ramach wyżej wskazanego zakresu kognicji sądów administracyjnych wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja co do zasady odpowiada przepisom obowiązującego prawa i brak jest podstaw do wyeliminowania jej z obrotu prawnego.

Przedmiotem kontroli jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy G. odmawiającą W. M. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad matką A.M. W kontrolowanej sprawie organ I instancji uznał, że skarżącemu nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z powodu braku związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy sprawowaniem opieki nad matką, a rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a ponadto wskazał, że dotychczas wykonywanie pracy nie kolidowało z opieką nad matką.

Problematyka rozważanego na gruncie rozpatrywanej sprawy świadczenia została unormowana przez ustawodawcę w przepisach ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Świadczenie pielęgnacyjne jest obok zasiłku pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego jednym ze świadczeń opiekuńczych, zaliczanym do świadczeń rodzinnych (art. 2 pkt 2 u.ś.r.). Przesłanki materialnoprawne przyznania świadczenia zostały uregulowane w art. 17 u.ś.r. Zgodnie z treścią ust. 1 powyższego artykułu, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1. 1) matce albo ojcu,
2. 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
3. 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
4. 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
5. - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Z art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika zatem, że okoliczność sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji oraz rezygnacja z tego powodu z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez osobę tę opiekę sprawującą, to warunki konieczne do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Z przywołanego wyżej unormowania wynika, że jednym z zasadniczych warunków przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest, by osoba ubiegająca się o jego przyznanie sprawowała stałą lub długotrwałą opiekę nad osobą niepełnosprawną, a jednocześnie opieka ta musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Świadczenie pielęgnacyjne nie jest bowiem przyznawane za samą opiekę na osobą niepełnosprawną, która wynika z prawnego i moralnego obowiązku, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności osobistego sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia. Nie może być ono traktowane jako zastępcze źródło dochodu. Z tego też względu związek pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub jego niepodejmowaniem a sprawowaną opieką musi być bezpośredni. W sytuacji, gdy opieka nie nosi cech stałej lub długotrwałej taki związek przyczynowo - skutkowy między koniecznością rezygnacji z zatrudnienia lub jego niepodejmowania a opieką nie istnieje.

W postępowaniu administracyjnym konieczne jest zatem ustalenie związku między niepodejmowaniem zatrudnienia (pracy zarobkowej) a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnoprawną. Konieczne jest więc ustalenie wymiaru opieki w kontekście braku możliwości podjęcia pracy (zob. Wyrok WSA w Łodzi z 27.04.2022 r., II SA/Łd 1019/21, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - https://orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej powoływana jako "CBOSA").

Jak ustalono w trakcie postępowania administracyjnego orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w R. z dnia [...] marca 2010 r. Nr [...] A.M. została zaliczona do osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym na stałe, nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 8 marca 2010 r.

Stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie organy obu instancji prawidłowo przyjęły, iż spełnione są dwie przesłanki pozytywne przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, czyli znaczny stopień niepełnosprawności osoby wymagającej opieki i pozostawanie skarżącej i osoby niepełnosprawnej, wymagającej opieki w gronie osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego, a wymienionych w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Natomiast organy uznały, że pomimo spełnienia ww. dwóch pozytywnych przesłanek, brak było podstaw do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a to z tego powodu, że pomimo sprawowania przez W.M. opieki nad matką nie zachodzi w niniejszej sprawie związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia przez skarżącego, czy też niepodejmowaniem zatrudnienia, a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela stanowisko organów, o czym mowa niżej.

Jak ustalono w trakcie wywiadu środowiskowego Pani A.M. ma 83 lata, jest po 4 operacjach, porusza się o balkoniku, ma problemy z pamięcią, choruje na choroby kardiologiczne. Opiekę nad A.M. sprawuje jej syn W. M. W tym samym domu zamieszkuje syn Pana W. M., ale nie sprawuje opieki nad babcią A.M.. Córka A.M. zamieszkuje w innej gminie, odwiedza matkę raz w miesiącu. W trakcie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego A. M. oświadczyła, że syn W.M. przygotowuje posiłki, robi zakupy, realizuje recepty, sprząta mieszkanie, pierze. A. M. sama przyjmuje leki. Syn W. M. pomaga także matce w wejściu do wanny. Pani A. M. nie była w stanie określić, ile czasu synowi zajmuje opieka nad nią.

Należy też zauważyć, że w trakcie wywiadu środowiskowego W. M. złożył oświadczenie, z którego wynika, że pracował do roku 2021, ale aktualnie był zmuszony zwolnić się z pracy ze względu na fakt, że jego pracodawczyni mogła go zatrudnić tylko na 1/4 etatu za wynagrodzeniem 600 zł, a dnia 27 września 2021 r., oświadczył, że do 14 lipca 2021 roku wykonywał pracę na podstawie umowy zlecenia. Jednocześnie z dostarczonego przez W.M. świadectwa pracy za okres pracy od 1 września 2014 r. do 5 lutego 2021 r. wynika, że umowa o pracę została rozwiązana z dniem śmierci pracodawcy. W.M. w trakcie wywiadu oświadczył, że jego matka nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować, potwierdził też wskazany w wywiadzie środowiskowym przez matkę zakres czynności wykonywanych w ramach sprawowanej opieki.

W kontekście ustalonego przez organ I instancji stanu faktycznego należy zauważyć, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 2020 r.; sygn. akt I OSK 1148/20, CBOSA). Ustawodawca wymaga, aby brak podejmowania zatrudnienia lub rezygnacja z zatrudnienia przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 i ust. 1a u.ś.r. pozostawały w bezpośrednim związku przyczynowo-skutkowym z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Aby spełnione były przesłanki określone w art. 17 ust. 1 u.ś.r., opieka taka musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej.

Zatem związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem), a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 2020 r.; sygn. akt I OSK 516/19, CBOSA). W każdej sprawie właściwy organ musi zatem dokonać dogłębnej oceny, czy w okolicznościach konkretnej sprawy istotnie osoba sprawująca opiekę nie ma możliwości podjęcia zatrudnienia lub zmuszona jest zrezygnować z zatrudnienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 2015 r.; sygn. akt I OSK 2820/13, CBOSA).

Mając na uwadze przytoczone wyżej stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, które Sąd w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę w pełni podziela, uznać należy, że organy obu instancji poprawnie przyjęły, że nie zachodzi związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia lub rezygnacją z zatrudnienia, a koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną.

Sąd wskazuje, że o istnieniu związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki decyduje to, jaki jest faktyczny zakres tej opieki i jednocześnie jakie są uzasadnione potrzeby osoby niepełnosprawnej, wynikające z charakteru niepełnosprawności. Zdaniem Sądu, mając na uwadze przytoczone wyżej przepisy oraz orzecznictwo, organy obu instancji na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego poprawnie przyjęły, że wykonywane przez skarżącego czynności, nie kolidują z możliwością podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.

Sąd zgadza się w pełni z dokonaną przez organy oceną, że w znacznej mierze pomoc skarżącego sprowadza się do wykonywania zwykłych czynności dnia codziennego takich jak przygotowanie i podanie posiłków, pranie, sprzątanie, robienie zakupów. Ponadto należy mieć na uwadze, że matka skarżącego może pozostać sama w mieszkaniu, po którym porusza się samodzielnie (z pomocą balkonika), co oznacza, że nie jest osobą leżącą. Tym samym nie została spełniona pozytywna przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w postaci związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia lub rezygnacją z zatrudnienia, a koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, gdyż zakres sprawowanej opieki nie wyklucza podjęcia zatrudnienia.

Co więcej, materiał aktowy wskazuje, że przyczyny zaprzestania przez W.M. pracy zarobkowej nie były związane z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką, a jednocześnie nie wynika z niego, żeby po zaprzestaniu pracy zarobkowej zaistniały inne okoliczności faktyczne, które uniemożliwiłyby podjęcie zatrudnienia wnioskującemu o przyznanie świadczenia. W tym miejscu Sąd wskazuje, że pełnomocnik skarżącego przy piśmie z dnia 24 stycznia 2022 r. przesłał zaświadczenie lekarskie z dnia 13 stycznia 2022 r., sporządzone przez lekarza medycyny pediatrę, z którego wynika, że A.M. ze względu na znaczne ograniczenie samodzielnej egzystencji stałej opieki osób drugich.

Odnosząc się do tego zaświadczenia, Sąd wskazuje, że stosownie do art. 133 § 1 zdanie pierwsze P.p.s.a. Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Powyższe oznacza, że sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, czyli sąd ten rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu (czynności). Zmiana stanu faktycznego lub prawnego, która nastąpiła po wydaniu zaskarżonego aktu (czynności), zasadniczo nie podlega uwzględnieniu (tak A. Kabat [w:] B. Dauter, M. Niezgódka-Medek, A. Kabat, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021, art. 133). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12.08.2016 r., II GSK 357/15 (CBOSA) wyjaśnił, że orzekanie "na podstawie akt sprawy", o którym mowa w art. 133 § 1 p.p.s.a. oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt wynikają i które legły u podstaw jej wydania.

Jednocześnie zauważyć należy, że stosownie do art. 106 § 3 P.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Zdaniem Sądu takowe wątpliwości w niniejszej sprawie nie zaistniały, a ponadto zaświadczenie lekarskie z dnia 13 stycznia 2022 r. nie wnosi do sprawy żadnych nowych okoliczności. Nie można też pominąć, że W.M. przez długi okres wykonywał pracę sprawując jednocześnie opiekę nad niepełnosprawną matką, która to opieka nie skutkowała koniecznością rezygnacji z zatrudnienia, co dodatkowo przemawia za słusznością stanowiska o braku związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia lub rezygnacją z zatrudnienia, a koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną.

Sąd zauważa, że obiektywnie sytuacja życiowa skarżącego i jego matki, jako osoby wymagającej opieki nie jest łatwa, jednakże organ administracji rozstrzygając niniejszą sprawę jest ograniczony ściśle ustalonymi kryteriami ustawowymi określonymi w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych i nie działa w ramach uznania administracyjnego. Organ jest związany wskazanymi przepisami prawa, gdyż ustawodawca nie zamieścił w ustawie przepisu dającego możliwość uwzględniania przypadków szczególnych, wykraczających swoim stanem faktycznym poza kryteria ustalone w przepisach u.ś.r. i nie pozostawił organom administracyjnym prawa do przyznawania przedmiotowego świadczenia na zasadzie uznania administracyjnego (tak przykładowo Wyrok NSA z 15.12.2020 r., I OSK 2006/20, CBOSA).

Mając na uwadze poczynione wyżej rozważania w ocenie Sądu brak jest podstaw do uznania, że sformułowane w skardze zarzuty naruszenia art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1 u.ś.r. są zasadne.

Odnosząc się do sformułowanego przez pełnomocnika skarżącego w uzasadnieniu skargi zarzutu, iż organy nie są kompetentne do ustalenia we własnym zakresie daty powstania niepełnosprawności, ponieważ związane są co do daty powstania niepełnosprawności i co do jej stopnia, orzeczeniem wydanym przez uprawnioną do tego jednostkę w tym przez lekarza orzecznika ZUS, to w ocenie Sądu zarzut ten jest zupełnie niezrozumiały, a to z tego powodu, że organy obu instancji odniosły się do orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...] marca 2010 r., ale w żadnym zakresie nie kwestionowały jego treści, w tym w kontekście daty powstania niepełnosprawności. Oczywistym jest, że w przypadku osób z orzeczonym znacznym stopniem niepełnosprawności, w rozumieniu art. 3 pkt 21 u.ś.r., nie podlega badaniu, w toku innego postępowania administracyjnego, czy w odniesieniu do takiej osoby zachodzi konieczność sprawowania opieki i konieczność udzielania jej pomocy w sposób określony w stosownych przepisach.

O ile konieczność stałej lub długotrwałej opieki na osobą niepełnosprawną wynika z orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, to dla ustalenia przesłanki związku przyczynowo-skutkowego w danym przypadku konieczne jest jednak ustalenie czy rodzaj bądź zakres czynności w ramach sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, wykonywanych przez osobę wnioskującą o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, uniemożliwia tej osobie podjęcie i wykonywanie pracy zarobkowej. Ocena charakteru sprawowanej rzeczywiście opieki nad osobą niepełnosprawną nie oznacza przy tym zakwestionowania stanu jej zdrowia.

Sąd natomiast w pełni podziela stanowisko prezentowane w orzecznictwie, że legitymowanie się przez osobę wymagającą opieki określonym w stosownych przepisach orzeczeniem o niepełnosprawności nie może wykluczać możliwości wywodzenia braku związku przyczynowego ze stopnia faktycznie sprawowanej opieki nad taką osobą (tak np. wyrok NSA z 16.04.2021 r., I OSK 2859/20, CBOSA).

Pełnomocnik skarżącego podniósł także w uzasadnieniu skargi, że organ II instancji w przedmiotowej sprawie wyszedł poza zakres swoich kompetencji i wbrew orzeczeniu specjalistów, uznał, że podopieczna niepełnosprawna, nie wymaga stałej lub długotrwałej opieki swojego syna, a takie ustalenia bez wątpienia wykraczają poza kompetencje tych organów i sprzeczne są z zasadami dobrej administracji i swobodnej oceny dowodów. Z taką tezą zgodzić się w ocenie Sądu nie sposób. Z treści rozstrzygnięć organów obu instancji takowych wniosków wywieść nie sposób. Organy ustaliły bowiem, że zakres sprawowanej opieki nie wyklucza podjęcia zatrudnienia przez skarżącego, organy nie ustaliły zaś, że A. M. nie wymaga stałej lub długotrwałej opieki.

Odnosząc się do zawartych w skardze zarzutów naruszenia art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 80, to Sąd nie znajduje co do zasady podstaw do uczynienia z tego powodu zarzutów organowi I lub II instancji. Zgodnie bowiem z art. 6 K.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, stosownie zaś do art. 7 K.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.). Przepisy te znajdują doprecyzowanie m.in. w art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; istotny jest także art. 80 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona.

W ocenie Sądu organy obu, a zwłaszcza II instancji, uczyniły co do zasady zadość wynikającym z powyższych przepisów obowiązków, co dodatkowo znalazło swój jednoznaczny wyraz w uzasadnieniu decyzji organu II instancji, które ma charakter kompletny, spójny i logiczny stosownie do treści art. 107 § 3 K.p.a. Sąd nie może nie zauważyć, że postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ pierwszej instancji wykazuje co prawda drobne uchybienia, a mianowicie, organ I instancji nie ustalił, ile dokładnie czasu poświęca skarżący na czynności związane z opieką nad matką. Niemniej jednak w ocenie Sądu okoliczność ta nie ma istotnego wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy, a to z tego powodu, że zakres czynności wykonywanych przez W.M. (przygotowywanie posiłków, robienie zakupów, realizowanie recept, sprzątanie, pranie, pomoc w kąpieli) sprowadza się to zwykłych czynności związanych z czynnościami dnia codziennego i prowadzeniem gospodarstwa domowego.

Zważywszy powyższe, zwłaszcza charakter czynności wykonywanych W.M. oraz okoliczność, że niepełnosprawna matka nie jest osobą leżącą, jest stosunkowo samodzielna, organy obu instancji słusznie uznały, że brak jest podstaw do przyjęcia, iż skarżący nie ma możliwości podjęcia zatrudnienia. Ponadto jak wynika z akt sprawy, co wskazano wyżej, przyczyną zakończenia stosunku pracy była śmierć pracodawcy, a nie konieczność sprawowania przez W.M. opieki nad niepełnosprawną matką. Okoliczność ta nie pozwala więc na przyjęcie, że została spełniona przesłanka wynikająca z art. 17 ust. 1 u.ś.r.

W ocenie Sądu uznać należy, że zaskarżona decyzja administracyjna została wydana z wyjaśnieniem okoliczności faktycznych objętych hipotezą przepisów mających w danej sprawie zastosowanie (zob. Wyrok NSA z 13.02.2019 r., II OSK 132/19, CBOSA).

Z tych wszystkich względów Sąd, nie stwierdziwszy podstaw do uchylenia wydanej w sprawie decyzji, zobowiązany był oddalić skargę.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

dc