Uzasadnienie
II SA/Łd 1201 - 1204/05
Decyzją ([...]) z dnia [...] Prezydenta Miasta Ł. po rozpatrzeniu wniosku R. Ś., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku warsztatowego – punkt wymiany i naprawy opon samochodowych, przewidzianej do realizacji na działce nr 325/1 położonej w Ł. przy ul. A 92. W uzasadnieniu organ wskazał, iż stosownie do przepisów art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy.
Z kolei wydanie takiej decyzji uzależnione jest od łącznego spełnienia warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 w/w ustawy. Przeprowadzając analizę planowanej inwestycji pod kątem spełnienia powyższych wymogów organ ustalił, iż spełniony został warunek dobrego sąsiedztwa, bowiem sąsiadująca z terenem inwestycji działka jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy (art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy). Planowana inwestycja ma dostęp do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2), istniejące i projektowane uzbrojenie jest wystarczające dla budowy (art. 61 ust. 1 pkt 3), wnioskowana nieruchomość przeznaczona jest na cele budowlane, decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 4,5). Ponadto przedmiotowa decyzja o warunkach zabudowy została uzgodniona z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu.
Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli właściciele działek sąsiednich, zarzucając rażące naruszenie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W szczególności:
art. 1 pkt 3 i 5 w/w ustawy poprzez stwarzanie dużego niebezpieczeństwa ciągłego naruszania przepisów o ochronie środowiska przez składowanie m.in. zużytych opon, olejów, smarów na terenach, które dotychczas były przeznaczone na cele wyłącznie rekreacyjno-mieszkaniowe;
art. 1 pkt 7 w/w ustawy przez naruszenie prawa własności osób trzecich poprzez zaplanowanie ścian budynku warsztatowego na granicy z sąsiadującymi działkami oraz poprzez fakt, iż planowana wysokość budynku 5m powoduje, iż budynki mieszkalne na sąsiadujących działkach pozbawione są widoku;
art. 2 pkt 4 w/w ustawy, ponieważ planowana budowa w sposób ewidentny narusza cel działań i dążeń lokalnej społeczności związanych z zagospodarowaniem przestrzennym terenu polegającym, do chwili wydania decyzji ustalającej warunki na rekreacyjnym, wypoczynkowym i mieszkaniowym charakterze działek;
art. 2 pkt 18 w/w ustawy gdyż realizacja inwestycji utrudni utrzymanie dotychczasowego charakteru mieszkalno – wypoczynkowego sąsiadujących działek, przez co istotnie wpłynie na obniżenie wartości sąsiadujących z nią nieruchomości co naruszy także art. 6 pkt 1 w/w ustawy;
art. 6 pkt 5 w/w ustawy przez naruszenie Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ponieważ inwestycja spowoduje zagrożenie hałasem i wibracją towarzyszącą prowadzonej w budynku działalności, powstanie duży stopień prawdopodobieństwa, iż nastąpi zanieczyszczenie powietrza, gruntu i wód gruntowych.
Reasumując odwołujący podnieśli, iż decyzja o warunkach zabudowy nie powinna abstrahować od istniejącego ładu przestrzennego i uwarunkowań urbanistycznych, zatem budynek warsztatowy nie powinien zostać zlokalizowany wśród zabudowy jednorodzinnej.
W piśmie z dnia 28 października 2005r. R. Ś. wyjaśnił, iż planowany przez niego budynek będzie dostawiony do budynku garażowego stojącego w granicy na posesji nr 90A o wysokości 3 m i łączyć się będzie z budynkiem garażowym o wysokości 3m na posesji 92A. Natomiast posesje przy ul. B 5A i C 6 są odgrodzone płotem betonowym o wysokości 2 m. Budynek będzie zlokalizowany około 40 m od krawężnika, w głębi działki, natomiast ulica D jest drogą tranzytową między dzielnicami T-R-S i traktowanie tego terenu jako terenu na cele rekreacyjno-wypoczynkowe nie jest zasadne. W okolicy planowanej inwestycji już prowadzone są działalności związane z ruchem samochodów, na ul.C 4 - warsztat samochodowy, D 94 - warsztat, D 92A - gabinet lekarski, D 90 i 90A - bar, D 88 - sklep spożywczy i hurtownia motoryzacyjna. Oświadczył również, iż działalność prowadzi od 1986r. zaś punkt wymiany opon od 2002r., nadto posiada umowę z firmą, która będzie utylizowała zużyte opony, a smary i oleje przy tego typu działalności nie są używane.
Decyzją (Nr [...]) z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji i podtrzymało argumenty w niej zawarte. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ stwierdził, iż analiza urbanistyczna potwierdza istnienie w obszarze analizowanym budynków o innej niż mieszkalna funkcji, m.in. na działkach 321/1, 324, 322, 335/2, 335/1, 321. Przy czym na działkach 322 i 323 prowadzone są warsztaty mechaniki pojazdowej, a na działce objętej wnioskiem prowadzona jest działalność w zakresie naprawy i wymiany opon – zlokalizowana obecnie w jednym z dwóch lokali usługowych, w przyziemiu budynku mieszkalnego znajdującego się na tej działce, a planowana do przeniesienia do nowoprojektowanego budynku. Nie znajduje zatem uzasadnienia zarzut, iż okoliczny teren ma wyłącznie charakter rekreacyjno-mieszkalny.
W kwestii wpływu przedmiotowej budowy na środowisko organ wyjaśni, iż dla inwestycji zostało wszczęte postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, umorzone następnie w związku ze zmianą przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska. Obecnie dla inwestycji wymagane jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, które następuje przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. Z przepisów przejściowych wynika, iż do postępowanie niezakończonego decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe na wniosek uprawnionego podmiotu, wniosku takiego w niniejszej sprawie nie było, natomiast inwestor oświadczył, iż wymaganą ocenę oddziaływania na środowisko złoży wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę.
Z kolei naruszenie praw osób trzecich i ewentualne zanieczyszczenia środowiska mogą być przedmiotem kolejnego etapu postępowania, ocena taka należy zgodnie z art. 5b ust. 1 i 2 Prawa budowlanego do organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę, organ orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie powinien wkraczać w kompetencje organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę – wyrok NSA z dnia 29.12.1998r. II SA/Gd 1330/97, LEX 44223. Przy czym zaskarżona decyzja w pkt 4 zawiera zapis odnośnie wymagań dotyczących ochrony osób trzecich, a w pkt 5 zapis, iż projekt budowlany winien być zgodny z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, określający m.in. odległość planowanych obiektów od innych budynków czy granic działek sąsiednich.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi właściciele sąsiednich nieruchomości wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji ewentualnie o jej uchylenie. Zarzucili naruszenie przepisów art. 53 ust. 3 i art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, §3 ust. 2, §2 ust. 3, §9 ust. 2-4 rozporządzenia z dnia 23 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowani terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania oraz art. 6,art. 7,art. 10 i art. 61 §4 kpa. Uzasadniając podniesione zarzuty wskazali, iż organy nie odniosły się do kwestii zgodności planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi, złamały zasady usytuowania budynku określone w § 12 w/w rozporządzenia poprzez dopuszczenie szerokości elewacji frontowej do 12 m czyli na pełną szerokość działki, przy braku istniejących budynków bezpośrednio przy granicy działki inwestora.
Ponadto nieprawidłowo wyznaczony został obszar przyjęty do analizy, z tabeli porównawczej wynika, że znalazły się w nim działki 325/1, 325/2, 324, 323, 322, 335/2, 335/1, 334/2, 333/1, 321, oznacza to, że obszar analizowany ograniczono od strony południowej i zachodniej do działek znajdujących się w odległości nie większej niż 23m od działki inwestora, ponieważ szerokość tej działki to ok. 11 m to granice obszaru analizowanego nie zostały wyznaczone prawidłowo w odległości przewidzianej § 3 rozporządzenia. Organ nie ustalił także obowiązującej linii zabudowy i usytuowania budynku, zaś szerokość elewacji frontowej wyznaczył na podstawie wniosku inwestora, a nie na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym. Nie uwzględnił także przy ustalaniu kąta nachylenia dachu geometrii dachów występujących na sąsiednich nieruchomościach.
Do decyzji nie zostały załączone żadne dokumenty graficzne, analiza urbanistyczna została przeprowadzona w sposób nierzetelny a sąsiedzi nie zostali poinformowani o wszczęciu postępowania, nie został im umożliwiony czynny udział w czynnościach postępowania. Ponadto organ nie przeprowadził wnikliwej analizy stanu faktycznego i prawnego planowanej inwestycji, ponieważ nie odniósł się w żaden sposób do faktu, iż istniejący na działce wnioskodawcy warsztat działa samowolnie, bez przewidzianych prawem pozwoleń i decyzji administracyjnych.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie znajdując uzasadnienia dla zarzutów skargi wniosło o jej oddalenie. Organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wskazał, iż prawidłowo zastosowane zostały przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r., także w zakresie wyznaczenia obszaru analizowanego i przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania. Planowana inwestycja spełnia również warunek dobrego sąsiedztwa, kontynuuje bowiem funkcję istniejącą w obszarze analizowanym a parametry przyjęte dla nowej zabudowy nie odbiegają od cech istniejących w obszarze analizowanym budynków gospodarczych, czego dowodem jest tabela obrazująca cechy zabudowy w obszarze analizowanym. Taki stan zagospodarowania potwierdzają również skarżący, zarówno w uzasadnieniu skargi jak i w opisie załączonych fotografii. Organ podkreślił, iż decyzja o warunkach zabudowy jest decyzją przesądzającą o możliwości lokalizacji inwestycji na konkretnym terenie, jednakże kwestia usytuowania projektowanych obiektów rozstrzygana jest w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane.
Natomiast treść decyzji o warunkach zabudowy determinują przepisy prawa, co oznacza, że o ile spełnione zostaną warunki wymagane ustawą, organ powinien wydać decyzję zgodną z żądaniem wnioskodawcy. Taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, okoliczność, iż planowana inwestycja spełnia wszystkie warunki art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, skutkuje ustaleniem dla tej inwestycji warunków zabudowy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej pod kątem jej zgodności z prawem (art. 1 §1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.). Analogiczne unormowanie zawarte zostało w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.
Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga podlega oddaleniu.
Przeprowadzając taką kontrolę, sąd zgodnie z art. 134 § 1 powołanej ustawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może więc dokonać oceny zaskarżonej decyzji także w innym zakresie niż zakres, w jakim zakwestionowała decyzję strona skarżąca.
Rozpatrując skargę w tak określonej kognicji oraz analizując dokumenty zawarte w aktach administracyjnych, Sąd uznał, iż w toku postępowania wyjaśniającego zarówno organ I jak i II instancji naruszył podstawową zasadę procedury administracyjnej, a mianowicie zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu administracyjnym.
Zamieszczona w przepisie art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego, zasada czynnego udziału stron w postępowaniu nakłada na organ administracji publicznej obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz obowiązek umożliwienia stronom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Prawo czynnego udziału strony w postępowaniu, jako korelat obowiązku organu, obejmuje prawo do podejmowania czynności procesowych mających wpływ na ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy administracyjnej. Obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu obejmuje fazę wszczęcia postępowania, fazę postępowania wyjaśniającego, fazę między zakończeniem postępowania wyjaśniającego a wydaniem decyzji oraz fazę wydawania decyzji. Podkreślić przede wszystkim należy, iż zachowanie wymagań określonych w powołanym przepisie nie jest pozostawione uznaniu organu, lecz stanowi jego bezwzględny obowiązek.
Pozbawienie strony przez organ administracji możliwości realizacji zasady czynnego udziału w postępowaniu musi być zawsze traktowane jako działanie bezprawne, sprzeczne z zasadą praworządności (art. 6 kpa.).
Po pierwsze wszczynając postępowanie z urzędu lub na żądanie jednej ze stron organ administracji powinien stosownie do treści art. 61 § 4 kpa zawiadomić o wszczęciu postępowania wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Organ jest zatem zobowiązany ustalić z urzędu, które osoby będą stronami w postępowaniu, kierując się w tym względzie przepisem art. 28 kpa i przepisami szczególnymi, a następnie powiadomić te strony o wszczęciu postępowania.
Przenosząc powyższe uregulowanie na grunt rozpoznawanej sprawy należy wskazać, iż organ I instancji uznał za strony postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy oprócz samego wnioskodawcy, także E. Ś., A. J., C. J., J. W., W. W., P. S. i B. N. Świadczyć o tym fakt, iż wyżej wymienionym podmiotom została doręczona decyzja pierwszoinstancyjna – w aktach sprawy znajdują się zwrotne potwierdzenia odbioru. Jednocześnie brak w aktach jakiegokolwiek dowodu potwierdzającego, iż osoby te zostały powiadomione o wszczęciu postępowania, jak stanowi przepis art. 61 § 4 kpa. Nie ma również dokumentów świadczących o pouczeniu, którejkolwiek stron, w tym wnioskodawcy, o prawie zapoznania się z aktami postępowania jeszcze przed wydaniem decyzji i złożenia końcowego oświadczenia.
Z kolei przenosząc rozważania na temat czynnego udziału stron w całym postępowaniu administracyjnym na grunt przepisu art. 106 kpa, należy stwierdzić, iż przepis ten nie zawiera normy upoważniającej do odstąpienia od jej stosowania. Zgodnie z art. 106 § 1, § 2 kpa jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ, decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ a ponadto organ załatwiający sprawę, zwracając się do innego organu o zajęcie stanowiska, zawiadamia o tym stronę. Zajęcie stanowiska następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (art. 106 § 5 kpa). Komentowany przepis reguluje zasady i tryb tzw. współdziałania organów administracji publicznej przy wydawaniu decyzji administracyjnej. Przepis ten nie stanowi podstawy prawnej współdziałania, taką podstawą są przepisy szczególne, natomiast powołany art. 106 kpa normuje tylko i wyłącznie kwestie proceduralne takiego współdziałania, sam nie stwarza ani obowiązku jego podejmowania, ani też nie stanowi prawnej podstawy wszczynania czynności mających na celu współdziałanie z innymi organami przed wydaniem decyzji.
Podkreślić należy, iż postępowanie prowadzone na podstawie wskazanej normy prawnej jest elementem postępowania administracyjnego prowadzonego w danej sprawie i będą do niego miały zastosowanie także przepisy art. 7 i art. 81 kpa.
W rozpoznawanej sprawie przepisem prawa materialnego, który nakłada tego rodzaju współdziałanie organów administracji jest przepis art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W myśl powołanego przepisu decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Uzgodnienia dokonuje się zatem przed wydaniem aktu, w czasie procedury jego wydawania, uzgodnienia jako element procedury wydawania decyzji zostały uregulowane w Kodeksie postępowania administracyjnego, odnosi się do nich art. 106 kpa, pominiecie tego obowiązku poprzez wydanie decyzji bez uzgodnień byłoby podstawą do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 6 kpa (Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz pod redakcją prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2004r., s.482).
Zgodnie z powyższym Prezydent Miasta Ł. przed wydaniem decyzji ustalającej warunki zabudowy, zwrócił się do Departamentu Polityki Regionalnej Urzędu Marszałkowskiego w Ł. i Zarządu Dróg i Transportu z żądaniem dokonania uzgodnień projektu decyzji o warunkach zabudowy dla działki nr [...]. Jednakże o czynnościach tych powiadomił wyłącznie wnioskodawcę, całkowicie pominął pozostałe strony postępowania pomimo, iż zobligowany był do tego na podstawie art. 106 § 2 kpa. Dodatkowo żadne z postanowień wydanych w ramach odpowiedzi na żądanie organu I instancji nie zostało doręczone tym podmiotom. W toku postępowania zostało również wydane postanowienie umarzające postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko planowanej inwestycji i także to rozstrzygnięcie zostało doręczone wyłącznie wnioskodawcy. Istotne jest również, iż w każdym z powyższych postanowień zawarte było pouczenie o prawie do wniesienia środka odwoławczego, strony zostały zatem pozbawione prawa do polemiki z ich treścią.
Należy zwrócić uwagę na stanowisko zaprezentowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 marca 1998r., sygnatura akt IV SA 1040/98, które skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, że w postępowaniu dotyczącym wydania postanowienia w trybie art. 106 kpa powinny uczestniczyć w charakterze strony wszystkie osoby, które maja interes prawny w rozstrzyganiu sprawy decyzją o warunkach zabudowy (niepubl.).
Postanowienie wydane w trybie art. 106 kpa nie ma charakteru wyłącznie formalnego i nie można przyjąć, iż sam fakt jego wydania w ramach współdziałania zwalnia organ orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy z jakichkolwiek czynności wiążących się z postępowaniem, które prowadzone jest przez inny organ i dla którego ustawa przewiduje "własny tryb odwoławczy" (art. 106 § 5 kpa).
Wydanie przez organy administracji publicznej decyzji o warunkach zabudowy, bez umożliwienia stronom aktywnego udziału w postępowaniu dotyczącym ustalenia tych warunków zabudowy oraz w postępowaniach prowadzonych przed organami współdziałającymi, prowadzi do zasadnego w świetle powyższej regulacji prawnej wniosku, iż organ I instancji wydał decyzję z naruszeniem zasady czynnego udziału stron w postępowaniu. Ponownie należy podkreślić, że obowiązek dochowania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w szczególności tych chroniących interesy stron, ciąży wyłącznie na organie administracji publicznej. Na organie prowadzącym postępowanie, który jako działający w ramach i na podstawie obowiązujących przepisów prawa nie może prowadzić działań, których ujemne konsekwencje będzie musiała ponosić strona.
Wobec powyższego uniemożliwienie którejkolwiek ze stron czynnego udziału w postępowaniu mogłoby stanowić przesłankę wznowienia postępowania na żądanie strony w oparciu o art. 145 1 pkt 4 kpa. Istotne jest również, iż działający w niniejszej sprawie organ II instancji, również nie wyeliminował powstałych błędów proceduralnych, a obowiązkiem tego organu było ponowne rozpoznanie sprawy i jej rozstrzygnięcie. Tym samym organ II instancji utrzymując decyzję pierwszoinstancyjną naruszył dyspozycję przepisu art. 138 § 1 pkt 1 kpa.
Reasumując powyższe, w niniejszej sprawie organy administracji publicznej w sposób istotny naruszyły szereg przepisów zakreślających ramy prawidłowo prowadzonego postępowania administracyjnego, w szczególności art. 6, art. 10 i art. 106 § 2 kpa jak również art. 138 § 1 pkt 1 kpa. W świetle powyższego Sąd orzekający zobligowany był do wyeliminowania zaskarżonych decyzji z obrotu prawnego, wskazując jednocześnie by organ ponownie rozpatrujący sprawę prowadził postępowanie w taki sposób by umożliwić, zagwarantować wszystkim stronom czynny udział w każdym stadium postępowania.
Z tych wszystkich względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b, lit. c w związku z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.
O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.