Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2013r., poz. 267 ze zm.) w związku z art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006r., nr 139, poz. 992 ze zm., powoływana także jako ustawa), uchyliło decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...], o odmowie przyznania A. J. specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad matką A. J. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przytoczył zasadnicze powody rozstrzygnięcia organu I instancji, z których wynikało, że w ocenie tego organu wnioskodawca nie spełnił warunku rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą wymagającą stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością do samodzielnej egzystencji.
Następnie Kolegium wyjaśniło materialnoprawną podstawę przyznawania świadczenia, o którym mowa w art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych i uznało, że brak jest do przyjęcia wskazanych przez organ I instancji ustaleń faktycznych. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ odwoławczy podkreślił, że specjalny zasiłek opiekuńczy ma na celu m.in. rekompensatę dla osób, które rezygnują z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad członkiem rodziny, niezdolnym do samodzielnego funkcjonowania z uwagi na niepełnosprawność. Przyznanie tej rekompensaty jest wynagrodzeniem przez Państwo osób opiekujących się członkami rodziny, gdyż w innym wypadku musiałoby ono wywiązać się z obowiązku opieki nad swoimi obywatelami. Faktyczne sprawowanie takiej opieki, niemożliwe do pogodzenia z pracą zarobkową daje podstawy do ustalenia, iż została spełniona przesłanka wymagana na podstawie art. 16a ust. 1 ustawy, tj. do uznania, że strona zrezygnowała z zatrudnienia.
Dalej organ II instancji podniósł, że skoro wnioskodawca uzyskał świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad matką decyzją Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...], od dnia 1 listopada 2010r. na czas nieokreślony właśnie z powodu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad ww. osobą, to spełnił przesłankę rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W uzasadnieniu ww. decyzji ostatecznej organ I instancji wyraźnie bowiem podał, że wnioskodawca zrezygnował z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad matką, a więc nie można znaleźć uzasadnienia dla obecnych, odmiennych ustaleń faktycznych organu.
Kolegium podkreśliło również, że fakt wygaśnięcia przyznanego dotychczas na czas nieokreślony świadczenia pielęgnacyjnego po dniu 30 czerwca 2013r. na podstawie przepisu art. 11 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2012r., poz. 1548) nie zmienia tego, że nowe świadczenie tj. specjalny zasiłek opiekuńczy miało w istocie zastąpić dotychczasowe świadczenie pielęgnacyjne dla części dotychczas uprawnionych, w tym dla dzieci w stosunku do niepełnosprawnych rodziców. Trudno więc zdaniem organu odwoławczego oczekiwać, że po dniu 30 czerwca 2013r. dotychczasowy opiekun osoby niepełnosprawnej nagle porzuci tą opiekę i podejmie (faktycznie lub nie) zatrudnienie po to, żeby zaraz z niego zrezygnować w celu sprawowania tej opieki nad tą osobą, kiedy ta osoba wymaga ciągłej opieki. Powyższych okoliczności mających wpływ na możliwość przyznania świadczenia organ pierwszej instancji nie wyjaśnił, co oznaczało, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało zdaniem Kolegium zastosowanie normę z przepisu art. 138 § 2 K.p.a.
Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. skargę do sądu administracyjnego złożył A. J. obawiając się, że po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji po raz kolejny odmówi mu przyznania wnioskowanego świadczenia. W jego ocenie skoro do końca czerwca 2013r. przysługiwało mu świadczenie pielęgnacyjne, to w chwili obecnej przysługuje mu specjalny zasiłek opiekuńczy.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniosło o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest zasadna.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola działalności organów administracyjnych, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 powołanego przepisu). Oznacza to, iż sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.
W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., nr 270, powoływana dalej jako P.p.s.a.) sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.
W pierwszej kolejności podkreślić należy, iż sąd w całej rozciągłości popiera stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego dotyczące wyjaśnienia zasad przyznawania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, o którym mowa w art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych, w szczególności w zakresie interpretacji pojęcia "rezygnacji z zatrudnienia". Nie ma zatem potrzeby ponownego przytaczania i wyjaśniania materialnoprawnej podstawy przyznawania przedmiotowego świadczenia. Za prawidłową należy również uznać ocenę organu odwoławczego jakże wadliwego działania organu I instancji.
Nie mniej jednak dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w zakreślonej wyżej kognicji sądu stwierdzić należy, że również organ II instancji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mianowicie organ odwoławczy błędnie zastosował przepis art. 138 § 2 K.p.a. w sytuacji, gdy żadne okoliczności sprawy nie dawały podstawy do jego zastosowania. Niezasadnie uznał bowiem, że błędy poczynione w toku postępowania przez organ I instancji skutkować muszą uchyleniem wydanej przezeń decyzji. Najwyraźniej Kolegium zapomniało o tym, że zasadą odwoławczego postępowania administracyjnego jest przejęcie przez organ II instancji sprawy do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia, co wynika z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy zobligowany jest zatem nie tylko do weryfikacji postępowania przed organem i instancji i wydanej przez ten organ decyzji, ale również do prowadzenia postępowania wyjaśniającego, stosując ogólne zasady postępowania administracyjnego zawarte w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Przepisy te obligują organ administracji publicznej do podejmowania wszelkich czynności w celu wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, wyczerpującego zebrania i oceny materiału dowodowego, oraz wnikliwej oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.
Innymi słowy wydanie decyzji kasacyjnej wymaga wykazania przez organ odwoławczy takiego naruszenia przepisów postępowania, którego następstwem jest niewyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez którego nie można sprawy rozpoznać co do istoty. Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji nie może być zatem podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 K.p.a. Żadne inne wady postępowania czy wady decyzji podjętej przez organ pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej. Wykładnia rozszerzająca analizowanego przepisu jest niedopuszczalna.
Jeżeli natomiast dostrzeżone przez organ odwoławczy wady postępowania pierwszoinstancyjnego nie przekreślają możliwości rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, a zebrany w sprawie materiał dowodowy wymaga jedynie uzupełniania w ograniczonym zakresie, wówczas organ II instancji zobligowany jest zastosować art. 136 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Takiej postawy organu II instancji wymagają również względy ekonomiki procesowej oraz zasada szybkości postępowania, o której mowa w art. 12 § 1 K.p.a.
Tymczasem jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ odwoławczy nie kwestionował okoliczności faktycznych, które należało w niniejszej sprawie ustalić co do spełnienia kryteriów warunkujących przyznanie świadczenia. Jedyną przyczyna uchylenia zaskarżonej decyzji jest w istocie brak wywiadu środowiskowego, rzeczywiście niezbędnego w tego typu sprawach, zgodnie z art. 23 ust. 4e i ust. 4g ustawy o świadczeniach rodzinnych. Niemniej w sytuacji, gdy okoliczności faktyczne zdają się nie budzić wątpliwości, organ odwoławczy przyznaje, że wnioskowane świadczenie miałoby zastąpić świadczenie pielęgnacyjne, nie sposób uznać, że uzupełnienie postępowania wyjaśniającego nie mogło nastąpić w trybie art. 136 k.p.a. Nie ma wszak przeszkód, aby organ II instancji w tym trybie zlecił przeprowadzenie wywiadu organowi pierwszej instancji Dopiero gdyby po jego przeprowadzeniu pojawiły się wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy, zasadnym byłoby rozważenie przekazania sprawy do ponownego rozpoznania.
W tym stanie rzeczy sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.
Ponownie rozpatrując sprawę organ odwoławczy będzie miał na uwadze wskazania zawarte w uzasadnieniu niniejszego wyroku, zwracając szczególną uwagę na to, że przez stosowanie art. 138 § 2 K.p.a. organ II instancji nie może zwalniać się od merytorycznego rozpatrzenia sprawy, wręcz przeciwnie powinien dążyć do uzupełnienia materiału dowodowego w oparciu o art. 136 K.p.a., a następnie ocenić go z uwzględnieniem zasad wynikających z art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a., co ostatecznie winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia stosownie do art. 107 § 3 K.p.a.
A. P.