Uzasadnienie
II SA/Łd 1212/02
Decyzją z dnia [...] Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. po rozpatrzeniu odwołania A. SA od decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] znak: [...], umarzającej postępowanie w sprawie ustalenia na wniosek B. Sp.z.o.o. z/s w P. ul. A. 15- warunków zabudowy i zagospodarowania terenu położonego w S. przy ul. B. (działki o nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]) dla inwestycji obejmującej stacje paliw płynnych, myjnię samochodową, stanowisko pompowania opon, odkurzania samochodów, sklep z drobnymi akcesoriami samochodowymi i paczkowanymi artykułami spożywczymi z przyłączami infrastruktury technicznej oraz wjazdami i wyjazdami, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
Kolegium wskazało, iż Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi wyrokiem z dnia 6 listopada 2001 r. sygn. akt II Sa/Łd 32/01 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] Nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] Nr [...], ustalającą przytoczone na wstępie warunki zabudowy i zagospodarowania terenu.
Organ I instancji decyzją z dnia [...]umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie ustalenia wymienionych warunków zabudowy i zagospodarowania, opierając się na ustaleniach, iż inwestycja została już w całości zrealizowana, roboty budowlane zostały zakończone w grudniu 2001 roku.
Od powyższej decyzji odwołanie złożył A. S.A. podnosząc, iż stanowisko organu I instancji jest sprzeczne z obowiązującymi przepisami. Odwołujący się zarzucił decyzji naruszenie art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 59 ust. 1 pkt. 1 ustawy –Prawo budowlane, art. 30 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym z dnia 11 maja 1995 r. oraz art. 105 kpa.
Kolegium odnosząc się do wskazanych w odwołaniu zarzutów podkreśliło, iż w literaturze i orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalone zostało stanowisko o bezprzedmiotowości postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania w stosunku do inwestycji już zrealizowanych (Z. Niewiadomski, Prawo o zagospodarowaniu przestrzennym(6)"., Wspólnota Nr 23 z 4 lipca 1998 r. – i przytoczone tam wyroki NSA o sygn: IV SA 1400/95 z 4 czerwca 1997 r. i II SA/Wr 719/96, krytycznie oceniające decyzje organów administracji ustalające warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji zrealizowanych). Okoliczność zrealizowania inwestycji nie stanowi kwestii spornej w niniejszej sprawie. Zaskarżona decyzja nie narusza w tej sytuacji przepisów przytoczonych w odwołaniu.
Kolegium wskazało ponadto, iż okoliczności związane z wydaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie są rozstrzygane w odrębnym postępowaniu, na podstawie przepisów ustawy Prawo budowlane. W stosunku do tego ostatniego postępowania Kolegium nie jest organem wyższej instancji, dlatego też nie posiada ustawowych kompetencji do wyrażania stanowiska w zakresie okoliczności faktycznych i prawnych występujących w tym postępowaniu. Stosowne jest jednak podkreślenie, iż decyzja o umorzeniu jako bezprzedmiotowego postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania w żadnym wypadku nie sanuje zrealizowanej inwestycji.
Z kopii dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika, że A. SA został uznany za stronę postępowań w przedmiocie pozwolenia na budowę i na użytkowanie ww inwestycji i w tych postępowaniach może domagać się nienaruszania jego uzasadnionych interesów.
Powyższą decyzję zaskarżył do Sądu A. SA wnosząc o jej uchylenie i uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Skarżący zarzucił organom administracji:
- - naruszenie art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie administracyjnym przez przyjęcie, że ocena prawna wskazana w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 listopada 2001 r. uchylającym decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji nie wiąże organu administracji rozpoznającego sprawę powtórnie,
- - naruszenie art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, w zw. z art. 32 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane przez przyjęcie,że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania nie jest konieczna do zmiany zagospodarowania terenu polegającego na wykonaniu obiektu budowlanego,
- - naruszenie art. 47 pow. ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym przez ustalenie, że brak decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania nie stanowi bezwzględnej przesłanki funkcjonowania w obrocie decyzji o pozwoleniu na budowę,
- - naruszenie art. 105 § 1 kpa przez uznanie, że postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji już zrealizowanej jest bezprzedmiotowe.
W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu pisma wskazano, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie naruszają art. 30 ustawy o NSA oraz w żadnym przypadku nie wynika z nich, że ocena prawna wyrażona w wyroku NSA nie wiąże organów ponownie rozpatrujących sprawę. Trzeba jednak zauważyć iż w czasie ponownego rozpatrywania sprawy zmienił się zasadniczo stan faktyczny sprawy, w stosunku do stanu mającego miejsce w dacie podejmowania decyzji uchylonych przez NSA. Uchylone przez NSA decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania podejmowane były w czasie gdy inwestycja była wyłącznie planowanym zamierzeniem.
Natomiast w dacie podejmowania skarżonych obecnie decyzji z dnia [...] oraz z dnia [...] opisana inwestycja została już zrealizowana, co nie stanowi kwestii spornej. Odpada więc całkowicie strona przedmiotowa sprawy tj. inwestycja nie była już zamierzeniem. Bezprzedmiotowe jest zatem orzekanie o ustaleniu dla niej warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, skoro zgodnie z brzmieniem samej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (art. 43), ustala się je tylko dla zamierzenia czyli w stosunku do czegoś co pozostaje w sferze zamiarów i nie zostało jeszcze wykonane. Po ww. wyroku NSA uchylającym decyzje obu instancji, organ I instancji miał obowiązek ponownie rozpatrzyć sprawę, jednakże na podstawie stanu faktycznego istniejącego aktualnie w dniu podejmowania decyzji, a stanem takim był fakt zrealizowania inwestycji i bezprzedmiotowość postępowania o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania dla inwestycji już wybudowanej. Nie naruszony zatem został art. 105 § 1 kpa.
Zaskarżone decyzje nie naruszają art. 39 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, ani art. 32 ust. 4 ustawy-Prawo budowlane. Konieczne jest ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania w przypadku zmiany zagospodarowania terenu polegającej na wykonaniu obiektu budowlanego, ale przed zrealizowaniem tego obiektu, kiedy jak to podkreślono wcześniej – pozostaje on jeszcze w sferze zamierzeń i planów. W stosunku do inwestycji zrealizowanych podejmowane są odrębne działania i procedury, uregulowane w ustawie -Prawo budowlane
Nie naruszono art. 47 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania stanowi przesłankę funkcjonowania w obrocie prawnym wydanej na jej podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Jednakże okoliczność, że zostało wydane pozwolenie na budowę nie może w żadnym razie stanowić przeszkody do umorzenia ponownie prowadzonego po wyroku NSA postępowania, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na jego bezprzedmiotowość. Do sytuacji gdy istnieje decyzja o pozwoleniu na budowę wydana na podstawie uchylonej decyzji o warunkach zabudowy stosuje się stosowne procedury określone w k.p.a, do zainicjowania których władne są również strony postępowania administracyjnego występujące w sprawie, w której przedmiotem jest pozwolenie na budowę. Kolegium nie jest organem właściwym do orzekania w sprawie pozwoleń na budowę oraz nie może udzielać porad stronom innego postępowania, posiadającym obsługę prawną, co do środków prawnych mających zastosowanie w takich przypadkach.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył co następuje.
Skarga nie jest zasadna i tym samym brak było podstaw do jej uwzględnienia. Zarzuty skargi dotyczące nieuwzględnienia oceny zawartej we wcześniejszym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Łodzi z dnia 6 listopada 2001 r.(sygn.II S.A./Łd 32/01) nie są uzasadnione. W dacie wydawania decyzji uchylonych przez Sąd inwestycja nie była jeszcze zrealizowana. Ponieważ Sąd nie wstrzymał wykonania decyzji inwestor uzyskał pozwolenie na budowę z dnia [...] ([...])a pozwolenie to zostało utrzymane w mocy przez organ II instancji. Utrzymana w mocy decyzja o pozwoleniu na budowę została zaskarżona do Sądu ale Sąd nie wstrzymał jej wykonania. W tej sytuacji inwestor na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę zrealizował całość inwestycji i zakończył roboty w grudniu 2001 r. W dniu [...]([...]) zostało wydane pozwolenie na użytkowanie stacji paliw płynnych B. wraz z infrastrukturą.
Organ ponownie rozpatrujący sprawę orzeka według stanu faktycznego istniejącego w dacie wydawania nowej decyzji. W rozpatrywanej sprawie stan faktyczny sprawy, co jest niesporne, uległ zmianie – przedmiotowa inwestycja w dacie wydawania decyzji I instancji([...]) i decyzji zaskarżonej ([...]) została już zrealizowana - co musiało mieć wpływ na treść tych decyzji.Uwzględnienie nowego stanu faktycznego przez organy orzekające w sprawie nie pozwala na uznanie za zasadny zarzutu naruszenia obowiązującego wówczas przepisu art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym(Dz.U. Nr 74,poz.368 ze zm.). W myśl art. 43 obowiązującej wówczas ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15,poz.139 ze zm.)warunki zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się " dla zamierzenia " a zatem nie dla inwestycji już zrealizowanej. Nie ma racji skarżący podnosząc wadliwość poglądu iż zakończenie budowy czyni bezprzedmiotowym ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania dla tej budowy.
Pogląd taki jest utrwalony w orzecznictwie sądowym,w tym w powołanych w uzasadnieniu wyrokach i literaturze. Nie oznacza to sankcjonowania, jak zdaje się sądzić skarżący, braku decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania ale prowadzi do przesunięcia kontroli w tym zakresie na decyzje podejmowane w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów prawa budowlanego, w tym przypadku na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2000 r.,Nr 106,poz.1126 ze zm.), co potwierdzają także powołane w skardze przepisy art.59 ust.1 pkt 1 Prawa budowlanego. To w tym postępowaniu,do udziału w którym dopuszczony był jako strona skarżący, może być przeprowadzona kontrola prawidłowości procesu inwestycyjnego w tym także sytuacji powstałej po uchyleniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, stanowiącej podstawę wydania pozwolenia na budowę. W rezultacie takiej właśnie kontroli oraz kontroli sądowej w tym zakresie, jak wynika z wyjaśnień na rozprawie, decyzja o pozwoleniu na budowę stacji paliw z infrastrukturą towarzyszącą została uchylona a zainteresowani sąsiedzi wystąpili o wznowienie postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu.
Stanowisko Kolegium nie oznacza także, że – zdaniem tegoż organu – zmiana zagospodarowania terenu nie wymaga wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, oznacza jedynie że w sytuacji gdy zmiana stała się faktem dokonanym brak jest podstaw do wydania decyzji w tym zakresie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie było organem właściwym do rozstrzygania kwestii należących do organów architektoniczno-budowlanych i nadzoru budowlanego. W sytuacji gdy przedmiotowa inwestycja została już zrealizowana postępowanie w sprawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania dla tej inwestycji stało się bezprzedmiotowe i zasadnie zostało umorzone na podstawie art. 105 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego.
W tej sytuacji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153,poz.1270)w związku z art.97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Przepisy wprowadzające ustawę – prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi(Dz.U. Nr 153,poz.1271 ze zm.)orzeczono jak w sentencji.
TG