Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r., poz. 267 ze zm.) – w skrócie: "K.p.a." – utrzymało w mocy decyzję przez Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], orzekającą o umorzeniu postępowania w sprawie wniosku z dnia 10 września 2014r. o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla K. K. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wyjaśniło, że na podstawie wniosku złożonego przez K. K. w dniu 25 kwietnia 2012r. oraz zgromadzonych w sprawie dokumentów, w tym orzeczenia Lekarza Orzecznika ZUS z dnia 21 marca 2012r. ustalającego, że K. K. jest całkowicie niezdolny do pracy, decyzją Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...], przyznano stronie prawo do zasiłku pielęgnacyjnego na okres od 1 kwietnia 2012r. do 31 marca 2017r.
Organ ustalił, że w dniu 10 września 2014r. skarżący złożył w organie I instancji wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego za okres maj 2009 - grudzień 2010. Prezydent Miasta przytoczoną na wstępie decyzją z dnia [...] roku umorzył postępowanie uznając, ze jest to ponowny wniosek w sytuacji, gdy żądanie K. K. zostało rozstrzygnięte ostateczną decyzją z dnia [...] roku.
Następnie organ odwoławczy przytoczył treść art. 3 pkt 20, art. 16 ust 3 oraz art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2013r., poz. 1456 ze zm.) i stwierdził, że z uwagi na fakt, iż w sprawie K. K. została wydana już decyzja ostateczna ustalająca prawo do zasiłku pielęgnacyjnego na okres od 1 kwietnia 2012r. do 31 marca 2017r., a powoływane przez stronę okoliczności nie uzasadniają zmiany tego rozstrzygnięcia, to w związku z powyższym postępowanie w niniejszej sprawie należało umorzyć jako bezprzedmiotowe. W przeciwnym razie, tj. gdyby organ I instancji rozpatrzył wniosek K. K. z dnia 10 września 2014r. to w obrocie prawnym istniałyby dwie tożsame decyzje. W rozpatrywanej sprawie zachodziłaby więc tzw. res iudicata (powaga rzeczy osądzonej). Przyjęcie powagi rzeczy osądzonej, służy pewności prawa i unikaniu wznawiania ustawicznych sporów "o to samo" (między tymi samymi stronami o ten sam przedmiot).
W postępowaniu administracyjnym gwarancje trwałości decyzji administracyjnej, wynikające z art. 110 K.p.a. należy rozumieć w ten sposób, że organ administracji, który decyzję wydał jest nią związany od chwili doręczenia lub ogłoszenia, jeżeli w nowej sprawie, wszczętej przed tym samym organem, nie zmieniły się istotne elementy poprzednio wydanej decyzji wynikające z art. 107 § 1 K.p.a. Z kolei bezprzedmiotowość postępowania wystąpi, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy.
Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. skargę do sądu administracyjnego złożył K. K., który stwierdził, że jego wniosek z dnia 10 września 2014r. dotyczył innego okresu zasiłkowego, niż objętego decyzją z dnia [...].
Skarżący wyjaśnił, że w dniu 2 lipca 2009 roku złożył odwołanie do Sądu Okręgowego w Ł. od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych l Oddział w Ł. z dnia [...] roku, odmawiającej przyznania mu prawa do renty rodzinnej i renty socjalnej. W dniu 21 kwietnia 2010 roku Sąd Okręgowy w Ł. wydał wyrok i zmienił zaskarżone decyzje ZUS z dnia [...] roku i przyznał skarżącemu prawo do renty rodzinnej i socjalnej od dnia 1 marca 2009 roku do dnia 31 grudnia 2010 roku. Od wyroku Sądu Okręgowego w Ł. z dnia 21 kwietnia 2010 roku ZUS złożył apelację z dnia 20 maja 2010 roku do Sądu Apelacyjnego w Ł. W dniu 6 maja 2014 roku Sąd Apelacyjny w Ł. wydał wyrok i zmienił zaskarżony wyrok Sądu Okręgowego w Ł. z dnia 21 kwietnia 2010 roku jedynie w ten sposób, że przyznał skarżącemu prawo do renty rodzinnej i socjalnej od dnia 1 maja 2009 roku do dnia 31 grudnia 2010 roku z całkowitą niezdolnością do pracy.
W związku z powyższym skarżący w dniu 7 maja 2014 roku zwrócił się z wnioskiem do Sądu Apelacyjnego w Ł. o przesłanie wyroku apelacyjnego wraz z uzasadnieniem. Wyrok wraz z uzasadnieniem Sądu Apelacyjnego w Ł. otrzymał w dniu 22 lipca 2014 roku. Postępowanie sądowe trwało 5 lat. Dopiero po otrzymaniu kompletnej dokumentacji, ww. wyroku Sądu Apelacyjnego w Ł. z dnia 6 maja 2014 roku i otrzymaniu dwóch decyzji z ZUS z dnia [...] roku przyznających skarżącemu rentę rodzinną i socjalną i wypłatę zaległych świadczeń rentowych za okres od dnia 1 maja 2009 roku do dnia 31 grudnia 2010 roku skarżący mógł złożyć wniosek o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego za okres od dnia 1 maja 2009 roku do dnia 31 grudnia 2010 roku.
Skarżący wskazał, że orzeczenie o całkowitej niepełnosprawności posiada od 1985 roku czyli od 6 roku życia wydane przez ZUS w roku 1997, natomiast wyrokiem Sądu Apelacyjnego w Ł. z dnia 6 maja 2014 roku i decyzją ZUS z dnia [...] roku został uznany za całkowicie niezdolnego do pracy na okres od dnia 1 maja 2009 roku do dnia 31 grudnia 2010 roku.
Na tej podstawie skarżący wniósł o uchylenie w całości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. oraz o przyznanie mu prawa do zasiłku pielęgnacyjnego za okres od dnia 1 maja 2009 roku do dnia 31 grudnia 2010 roku wraz ustawowymi odsetkami naliczanymi od dnia złożenia wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego z dnia 10 września 2014 roku do dnia wypłaty zaległego zasiłku pielęgnacyjnego.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniosło o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł., działając w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. załączył akta administracyjne dotyczące zasiłku pielęgnacyjnego, przyznawanego skarżącemu przed 2012 rokiem.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Sąd administracyjny uprawniony jest do badania zaskarżonej decyzji wyłącznie pod względem zgodności z prawem, to znaczy ustalenia, czy organy administracji prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa w oparciu o należycie ustalony stan faktyczny sprawy (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm., a także art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. 2012r., poz. 270 ze zm., powoływanej dalej jako "p.p.s.a"). Zakresem rozpoznania sądu administracyjnego objęte są wszystkie rozstrzygnięcia wydane w danej sprawie administracyjnej, niezależnie od tego, w jakim stadium postępowania zostały wydane. Sąd ma więc uprawnienia do pozbawienia bytu prawnego wszystkich rozstrzygnięć, wydanych w sprawie, a niezgodnych z prawem (art. 135 p.p.s.a).
Skarga jest uzasadniona. Organy rozstrzygały wniosek K. K. o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego za okres od maja 2009 do grudnia 2010 roku. Podstawę orzekania stanowiły zatem przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2013r., poz. 1456 ze zm., dalej powoływanej jako u.ś.r.)
W myśl art. 16 ust. 1 u.ś.r., zasiłek pielęgnacyjny przyznaje się w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Zasiłek tego rodzaju przysługuje:
- 1) niepełnosprawnemu dziecku;
- 2) osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia, jeżeli legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oraz
- 3) osobie, która ukończyła 75 lat (art. 16 ust. 2 u.ś.r.).
Zgodnie z art. 16 ust. 3 u.ś.r., zasiłek pielęgnacyjny przysługuje ponadto osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia legitymującej się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, jeżeli niepełnosprawność powstała w wieku do ukończenia 21 roku życia.
Stosownie do art. 24 ust. 1 u.ś.r., prawo do świadczeń rodzinnych ustala się na okres zasiłkowy, z wyjątkiem świadczeń, o których mowa w art. 9 i art. 14-17 tej ustawy. Prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego (art. 16 ust. 2 u.ś.r.).
Przede wszystkim zarzucić należy organom, że błędnie przyjęły, iż wniosek skarżącego został rozstrzygnięty ostateczną decyzją z dnia [...]. Wskazaną decyzją rozstrzygnięto bowiem o uprawnieniu K. K. do zasiłku pielęgnacyjnego za okres od 1 kwietnia 2012r. do 31 marca 2017r. Kwestia zasiłku za okres objęty wnioskiem z 10 września 2014 roku nie była wówczas przedmiotem rozważań organów, gdyż wniosek złożony w 2012 roku nie dotyczył tego okresu. Skarżący nie legitymował się jeszcze w tym czasie orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności, uprawniającym do spornego świadczenia. Wynika to z akt postępowania dotyczącego wniosku skarżącego z kwietnia 2012 roku i wcześniejszych, załączonych w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. Decyzja z dnia [...] roku została wydana w związku z wnioskiem złożonym na standardowym druku, w którym wnioskodawca nie określał okresu, za jaki żąda przyznania świadczenia, a orzeczono w niej o okresie od 2012 do 2017. Z akt tych również wynika, że w decyzjach obejmujących okresy wcześniejsze organ także nie orzekał o zasiłku pielęgnacyjnym za okres objęty wnioskiem złożonym w dniu 14 września 2014 roku.
W aktach tych i dokumentach złożonych przez skarżącego znajdują się decyzje przyznające K. K. zasiłek pielęgnacyjny w okresach 1.09.2005-30.09.2007, 1.12.2010 – 31.03.2012. Z dokumentacji tej nie wynika również, aby organ kiedykolwiek odmówił skarżącemu przyznania świadczenia za okres maj 2009 – grudzień 2010 Brak zatem jakichkolwiek podstaw do uznania, że kwestia zasiłku za sporny okres została kiedykolwiek rozstrzygnięta.
Nietrafny jest zatem zarzut podniesiony w uzasadnieniach zaskarżonej decyzji, że mamy do czynienia z powagą rzeczy osądzonej. Wadliwy jest wniosek organów, że wydanie kolejnej decyzji oznaczałoby, że w stosunku do jednego świadczenia funkcjonowałyby dwie odrębne decyzje. Organy pominęły zupełnie okoliczność, że okresy wnioskowanych świadczeń są zdecydowanie różne. Wadliwe tym samym było umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego. W istocie bowiem wniosek skarżącego nie został w ogóle rozpoznany.
Skoro K. K. domaga się obecnie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego w związku z uzyskaniem orzeczenia o stopniu niepełnosprawności za okres wsteczny, to podstawę żądania stanowi przepis art. 24 ust.2a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. Ratio legis tego unormowania związane jest z koniecznością zniwelowania niekorzystnych dla potencjalnych świadczeniobiorców skutków przewlekłego niekiedy postępowania w sprawach o ustalenie stopnia niepełnosprawności, od którego uzależnione jest przyznanie niektórych świadczeń rodzinnych.
Skoro ustawodawca jako zasadę przyjął, że świadczenia przyznaje się od daty złożenia wniosku z wszystkimi potwierdzającymi uprawnienia zaświadczeniami, dokumentami, to niezasadne byłoby obciążanie jedynie wnioskodawców ujemnymi skutkami przedłużających się postępowań prowadzących do uzyskania tych dokumentów.
Przyjęcie odmiennej interpretacji uniemożliwiałoby skarżącemu uzyskanie wnioskowanego świadczenia z powodów od niego niezależnych. Wskazać bowiem należy, że postępowanie przed sądami powszechnymi trwało prawie 5 lat. Dlatego uzyskanie przez skarżącego w tym czasie zasiłku pielęgnacyjnego, ale za inny okres, nie może uniemożliwiać mu uzyskanie świadczenia za okres, którego dotyczyło postępowanie sądowe o ustalenie prawa do renty socjalnej i rodzinnej, w którym przesłankowo rozstrzygano również o stopniu niepełnosprawności wnioskodawcy.
Zauważyć bowiem należy, że stosownie do art. 5 ustawy o rencie socjalnej ustalenia całkowitej niezdolności do pracy dokonuje się na zasadach i w trybie określonych w ustawie z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. Nr 162, poz. 1118 ze zm.). Zatem przyznanie renty socjalnej, przysługującej tylko osobie całkowicie niezdolnej do pracy, musi być traktowane jako orzeczenie o całkowitej niezdolności do pracy w rozumieniu art. 3 pkt 20 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Reasumując, skoro przepis art. 24 ust. 2a ustawy pozwala w określonej w nim szczególnej sytuacji na przyznanie świadczenia nie od daty złożenia wniosku o to świadczenie, a od daty złożenia wniosku o ustalenie niepełnosprawności, należało w postępowaniu wyjaśniającym ustalić, czy skarżący spełnia przesłanki.
Organy w swoich rozważaniach pominęły treść powyższych uregulowań, co doprowadziło do niewyjaśnienia podstawowych okoliczności niezbędnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy.
Z załączonych do akt dokumentów wynika tymczasem, że postępowanie w spawie ustalenia stopnia niepełnosprawności skarżącego toczyło się już w maju 2009 roku. postępowanie to ostatecznie zakończyło się decyzją ZUS z dnia [...] roku, kiedy to uznając skarżącego za całkowicie niezdolnego do pracy w okresie od maja 2009 roku, przyznano mu po raz kolejny prawo do renty socjalnej i rodzinnej. Powyższe okoliczności świadczą o zasadności żądania skarżącego.
Skarżący słusznie zatem odwołuje się do postępowania wszczętego w 2009 roku w sprawie przyznania na kolejny okres prawa do renty socjalnej i rodzinnej. Wówczas skarżący otrzymał niekorzystne dla siebie rozstrzygnięcie lekarza orzecznika ZUS, a postępowanie to zakończyło się definitywnie dopiero we wrześniu 2014 roku, kiedy to po wyroku Sądu Apelacyjnego w Ł. z dnia 6 maja 2014 roku w sprawie [...], skarżący w dniu [...] roku uzyskał decyzję ZUS I Oddział w Ł., przyznającą prawo do renty socjalnej w okresie od 1 maja 2009 roku do 31 grudnia 2010 roku z uwagi na stwierdzoną w tym czasie całkowitą niezdolność do pracy zarobkowej.
Następnie w dnu 10 września 2014r. K. K. złożył wniosek wraz z wymaganymi dokumentami. Należy zwrócić uwagę na treść art. 23 ust.4 pkt 4b u.ś.r., zgodnie z którym do wniosku o świadczenie rodzinne dołącza się min. orzeczenie o stopniu niepełnoprawności, którym jak wcześniej wspomniano jest także orzeczenie o rencie socjalnej. Powyższe pozwala na przyjęcie, że złożenie wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego za okres maj 2009 – grudzień 2010 w dniu 10 września 2014 roku nastąpiło z zachowaniem terminu przewidzianego w art. 24 ust.2a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Skarżący złożył bowiem wniosek niezwłocznie po uzyskaniu decyzji ZUS, nie tylko ustalającej prawo do renty socjalnej, ale też potwierdzającej stopień niepełnosprawności skarżącego.
Powyższe okoliczności wynikają z załączonych do akt przez skarżącego i organ dokumentów. Winny zostać wyjaśnione już w toku postępowania przed organem administracji.
Reasumując, pominięcie regulacji art. 24 ust.2a ustawy o świadczeniach rodzinnych i błędna konstatacja, że żądanie przyznania spornego świadczenia za wskazany okres zostało już rozpoznane, legły u podstaw niewyjaśnienia elementarnych w sprawie okoliczności faktycznych, niezbędnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia wniosku skarżącego. Stanowi to naruszenie art. 7, 80 k.p.a. w stopniu powodującym konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c w zw. z art. 135 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy uwzględnią zawarte w niniejszym uzasadnieniu rozważania i wskazówki i rozpoznają wniosek K. K. z uwzględnieniem unormowania zawartego w art. 24 ust.2a ustawy o świadczeniach rodzinnych.
A. P.