Uzasadnienie
II SA/Łd 1217-1218/02
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] [...], po rozpatrzeniu odwołania Gminy K. od decyzji nr [...] z dnia [...], wydanej przez Naczelnika Wydziału Gospodarki Nieruchomościami działającego z upoważnienia Starosty Powiatowego w P. w sprawie ustalenia odszkodowania za grunty przejęte pod drogę, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie pierwszej instancji.
Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...], wydaną na wniosek M. R., A. K. i A. R. Starosta Powiatowy w P. ustalił odszkodowanie w wysokości 51.607 zł za grunty wydzielone pod budowę ulic, oznaczone w ewidencji gruntów jako działki nr 1572/3 i 1573/2, położone w K. przy ul. A 7, przyznał ustalone odszkodowanie wnioskodawcom oraz zobowiązał Gminę K. do jego wypłaty.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., rozpoznając odwołanie Gminy K. od powyższej decyzji ustaliło, że sprawa odszkodowania za grunty przejęte pod budowę ulic z nieruchomości oznaczonych jako działki nr 1572/3 i 1573/2 w K. przy ul. A 7 była już przedmiotem rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Została zakończona ostateczną decyzją Wójta Gminy P. z dnia [...] o umorzeniu postępowania. W toku tamtego postępowania M. R., A. K. i A. R. złożyli oświadczenia woli o zrzeczeniu się odszkodowania za przejęte przez Państwo grunty.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołało się na zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, zawartą w przepisie art. 16 k.p.a. W ocenie SKO decyzja z dnia [...] posiada przymiot decyzji ostatecznej. Kończy ona postępowanie i organ administracji jest nią związany. Przyjęta w procedurze administracyjnej konstrukcja umorzenia postępowań w drodze decyzji powoduje, iż stabilność decyzji ostatecznych korzysta z tej samej ochrony, jak każda inna decyzja. Wzruszenie jej może nastąpić jedynie w jednym z nadzwyczajnych trybów przewidzianych w k.p.a., a nowa decyzja w tej samej sprawie wydana w zwykłym trybie zawsze musi się spotkać ze skutecznym zarzutem nieważności.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że zachodzi tożsamość sprawy zakończonej decyzją Wójta Gminy P. w 1996r. ze sprawą zaskarżoną decyzją Starosty P. w 2002r.
Organ odwoławczy zwrócił też uwagę, że postanowienie o umorzeniu postępowania w 1996r. poprzedzone zostało prowadzonymi przez strony negocjacjami, w toku których, podczas rozprawy wnioskodawcy zrzekli się odszkodowania za grunty. W późniejszym czasie zainteresowani nie uchylili się od skutków prawnych złożonego oświadczenia woli. W oparciu o powyższe przesłanki SKO uchyliło decyzję organu I instancji i umorzyło postępowanie.
Pełnomocnik M. R., A. K. i A. R. w skardze od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniósł o jej uchylenie w całości. Pełnomocnik argumentował, że wobec umorzenia postępowania w przedmiocie ustalenia odszkodowania w 1996r. zaistniał stan nierozstrzygnięcia sprawy odszkodowania. Organ wydający decyzję w dniu [...] ani nie przyznał, ani nie odebrał wnioskodawcom uprawnienia do ubiegania się o odszkodowanie. Brak jest zatem decyzji opartej na prawie materialnym w przedmiocie odszkodowania. Stanowi to zdaniem skarżących klasyczny przypadek odmowy wykonania przez administrację publiczną ustawowego obowiązku merytorycznej oceny i merytorycznej decyzji.
Skarżący zakwestionowali tezę, iż mamy do czynienia z tożsamością sprawy. Wskazali, iż dwa z elementów decydujących o tożsamości sprawy nie są tożsame: przedmiot i stan prawny. Przedmiotem decyzji Wójta Gminy P. nie była bowiem ocena przysługiwania roszczenia odszkodowawczego, lecz uznanie postępowania odszkodowawczego za bezprzedmiotowe, bez wskazania podstawy nakazującej jego umorzenie. Brak w sprawie niniejszej zdaniem skarżących tożsamości stanu prawnego, ponieważ decyzja z dnia [...] zapadła pod rządami ustawy z dnia 29.04.1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, natomiast decyzja Starosty Powiatowego z dnia [...] na podstawie ustawy z dnia 21.08 1997r. o gospodarce nieruchomościami. Zbieżność uregulowań materii jest pozorna, gdyż ustawa z 1985r. nie przewidywała cywilnoprawnego trybu ustalenia odszkodowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje
Na wstępie należy stwierdzić, że sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 153, poz.1270, dalej w skrócie ustawa o p.s.a.).
Sąd administracyjny, rozpoznając skargę bada legalność decyzji
Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie narusza przepisów prawa. Trafnie organ odwoławczy przyjął, że sprawa będąca przedmiotem rozpoznania przez Starostę Powiatowego została już rozstrzygnięta decyzją Wójta Gminy K. z dnia [...]. Jest to decyzja wydana w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania. Nie została ona nigdy zaskarżona, wyeliminowana z obrotu. Jest decyzją ostateczną, zgodnie z przepisem art. 16 §1 k.p.a. Należy zauważyć, że została ona wydana w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania, po przeprowadzeniu rozprawy z udziałem zainteresowanych, którzy złożyli ważne oświadczenia woli o zrzeczeniu się odszkodowania. Oświadczenia te są skuteczne, nie zostały odwołane. Zarzut, iż nie zostały złożone w odpowiedniej formie – aktu notarialnego – nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa, które nie przewidywały wymogu zachowania tak szczególnej formy dla tego typu oświadczeń.
Zarzuty odnoszące się do powyższej decyzji, w tym i co do nierozstrzygnięcia w toku postępowania w 1996r. o meritum sprawy – odszkodowaniu, wobec funkcjonowania decyzji z 1996r. w obrocie prawnym, mogą być rozpatrywane jedynie w razie podjęcia próby wzruszenia decyzji z 1996r., nie zaś w niniejszym postępowaniu.
Zasadnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze przyjęło, iż zachodzi tożsamość sprawy rozpoznanej ostateczną decyzją w 1996r. i spawy niniejszej. Trafny jest wniosek o tożsamości decyzji wydanej przez Starostę Powiatowego w dniu [...] ([...]) i decyzji Wójta Gminy P. z dnia [...] ([...]). Obie decyzje zostały bowiem wydane w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania z tego samego tytułu, za opisane w nich te same grunty. Zachodzi więc tożsamość przedmiotu sprawy – odszkodowania za te same grunty wydzielone pod budowę ulic. Sprawa dotyczy tych samych podmiotów – w obu przypadkach decyzja skierowana jest do współwłaścicieli nieruchomości. Wprawdzie decyzje pochodzą od różnych organów administracji publicznej, jednakże w ocenie tożsamości sprawy trzeba uwzględnić założenie ciągłości działania organów administracji publicznej, które na skutek reform przejmują zadania i kompetencje innych organów, co nie wpływa na trwałość wydanych już decyzji, przy braku odmiennych postanowień ustawowych.
Nie jest trafny zarzut, iż nastąpiła tak istotna zmiana stanu prawnego w zakresie objętym sporem, że nie zachodzi stan rzeczy osądzonej. Tożsamość sprawy w postępowaniu administracyjnym występuje także wtedy, gdy zmieni się wprawdzie akt stanowiący podstawę prawną decyzji, lecz zachowana zostanie ciągłość regulacji prawnej praw i obowiązków stron postępowania administracyjnego (wyrok Sądu Najwyższego Izby Administracyjnej, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 3 czerwca 1993r. IIARN 27/93).
Natomiast powołane przez skarżących orzeczenie Sądu Najwyższego dotyczy odmiennego stanu faktycznego i innych uregulowań prawnych. Tymczasem w zakresie uregulowań odszkodowania za wywłaszczenie już pod rządami ustawy z dnia 29.04.1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości obowiązywała zasada ustalania odszkodowania na podstawie wartości nieruchomości. W literaturze, jak i orzecznictwie dominował pogląd, że odszkodowanie to ma charakter cywilnoprawny, jest jedynie ustalane w drodze postępowania administracyjnego. Ustalenie odszkodowania w drodze decyzji nie wyłączało możliwości rokowań z właścicielem nieruchomości. Wprowadzone ustawą z dnia 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami dwuetapowe ustalanie odszkodowania, nie jest w ocenie Sądu na tyle zasadniczą różnicą, by uzasadniała one uznanie, że zmiana stanu prawnego jest tak istotna, iż nie zachodzi stan rzeczy osądzonej i skarżący uprawnieni są do wystąpienia ponownie o odszkodowanie.
Z uwagi na powyższe skargę jako niezasadną należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy o p.s.a.