Uzasadnienie
II SA/Łd 1223/02
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 40 ust. 1 i art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 15 z 1999 r., poz. 139, z późn. zm.) oraz uchwały Nr XXV/102/92 Rady Gminy w Ł. z dnia 16 listopada 1992 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy Ł. (Dz.U.W.K. z 1992 r., Nr 22, poz. 156) utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Ł. z dnia [...], Nr [...], którą odmówiono skarżącemu P. H. ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzenia inwestycyjnego obejmującego budowę chlewni dla 49 DJP oraz garażu na maszyny rolnicze na działce Nr 84/2 przy ul. A 12, we wsi Ł. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ drugiej instancji podniósł, iż w toku postępowania odwoławczego bezspornie stwierdzono, że obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy Ł. przeznacza działkę Nr 84/2 pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i realizacja ustaleń tego planu w terenie jest w pełnym zakresie zgodna z tymi ustaleniami.
Dopuszczenie zaś do lokalizacji obiektu, który jest częścią składową siedliska rolniczego, stanowiłoby automatycznie zmianę kwalifikacji rodzaju zabudowy jednorodzinnej (nierolniczej) na zagrodową (rolniczą), a wybudowany przez skarżącego dom mieszkalny – stanowiąc siedzibę prowadzącego gospodarstwo rolne – byłby częścią zagrody rolniczej. Z uwagi na przyjęte w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy Ł. ustalenia, które jednoznacznie rozgraniczają te dwa rodzaje zabudowy, dopuszczenie siedliska rolniczego wśród jednorodzinnej zabudowy mieszkaniowej nierolniczej, byłoby sprzeczne z tym planem.
Ponadto organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, iż pomimo braku wyraźnej granicy w fizjonomii zabudowy zagrodowej i nierolniczej – należy wziąć pod uwagę inne aspekty funkcjonowania tej zabudowy, a wśród nich – obiekty towarzyszące: inwentarskie, składowe, magazynowe i inne infrastrukturalne urządzenia związane z nimi (zbiorniki na gnojowicę, mieszalnie pasz, silosy itp.). Działka Nr 84/2 we wsi Ł. jest nadto zbyt mała powierzchniowo i zbyt wąska na to, aby stanowić zaplecze produkcyjne siedliska rolniczego z dobrą komunikacją wewnętrzną i możliwościami rozwoju. Dodał przy tym, iż mimo że rozporządzenie Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14 lipca 1998 r. w sprawie rodzajów inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska oraz wymagań, jakim powinny odpowiadać oceny oddziaływania na środowisko tych inwestycji (Dz. U. Nr 93, poz. 589, z późn. zm.) nie zalicza takich obiektów do przedsięwzięć, dla których należy sporządzić raport o oddziaływaniu na środowisko, to powszechnie wiadomo, że chlewnia stanowi źródło dokuczliwych odorów. Należałoby więc tego rodzaju obiekty lokalizować w pewnej izolacji od zabudowanych obszarów o funkcjach chronionych, a taką jest funkcja mieszkaniowa jednorodzinna.
Mając na uwadze powyższy stan rzeczy oraz uwzględniając zasady współżycia społecznego, o których stanowi art. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, organ odwoławczy uznał decyzję Wójta Gminy Ł. za słuszną.
W skardze wniesionej do Sądu na powyższą decyzję P. H. stwierdził, iż nie może zgodzić się z poglądami wyrażonymi przez organy I i II instancji, że wybudowanie budynku gospodarczego i garażu służącego produkcji rolnej będzie sprzeczne z ustaleniami planu miejscowego. Obiekt bowiem miał być realizowany w tej części nieruchomości, która w planie przeznaczona jest pod uprawy polowe bez zakazu zabudowy, co w świetle orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 1998 r., sygn. akt: OKP 40/97, pozwala postawić słuszną tezę, że realizacja budynku gospodarczego, nie jest sprzeczna z ustaleniami planu miejscowego. Skoro zatem inwestycja nie jest sprzeczna z planem zagospodarowania, to organ wydający decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie ma prawa odmówić ustalenia tych warunków. Wskazał także, iż zgodnie z rozporządzeniem Ministra Ochrony Środowiska Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14 lipca 1998 r. obiekty przeznaczone do hodowli zwierząt w liczbie do 50 DJP nie zostały zaliczone do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których sporządzenie raportu o oddziaływaniu na środowisko może być wymagane.
Stąd też skoro z mocy przepisu powszechnie obowiązującego, inwestycja nie stwarza zagrożenia, to trudno zgodzić się z poglądem wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że ustalenie warunków zabudowy dla budynku gospodarczego naruszałoby zasady współżycia społecznego. W podsumowaniu skargi skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wnosiło o oddalenie skargi i podtrzymało swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga podlega uwzględnieniu.
Tytułem wstępu wyjaśnić jednak należy, iż stosownie do postanowień art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi wniesione zostały do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Z tego względu Wojewódzki Sąd Administracyjny zobligowany był rozpoznać skargę w oparciu o przepisy nowej ustawy.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest z punktu widzenia kryterium legalności. W ramach owej kontroli sąd administracyjny ocenia zatem, czy przy wydawaniu zaskarżonej decyzji nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Uwzględnienie skargi skutkujące uchyleniem zaskarżonej decyzji może nastąpić tylko wówczas, gdy Sąd stwierdzi:
- a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy;
- b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego;
- c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy /art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/.
Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji stwierdził, iż zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz postępowania administracyjnego, mającym istotny wpływ na wynik sprawy.
Podstawę materialno-prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139). Stosownie do art. 40 ust. 1 tej ustawy, celem decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu jest przesądzenie, czy zamierzona inwestycja jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w razie jego braku – z przepisami szczególnymi. Zgodnie zaś z art. 43 cyt. ustawy, nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie jest zgodne z przepisami prawa i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego(...). Z brzmienia cyt. przepisu wynika zatem jednoznacznie, iż jedynie brak zgodności zamierzenia inwestycyjnego z przepisami prawa oraz ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uzasadnia wydanie decyzji odmownej o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
Dokonując oceny zaskarżonej decyzji z perspektywy powołanych wyżej przepisów prawa materialnego w pierwszej kolejności stwierdzić należy, że wykazana w jej uzasadnieniu bezsporność ustalenia, iż obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego gminy Ł. przeznacza działkę Nr 84/2 pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną nasuwa szereg zastrzeżeń. W szczególności wskazać w tym miejscu przyjdzie, iż zarówno organ I instancji, jak i organ II instancji nie ustaliły w sposób jednoznaczny, czy powierzchnia działki objętej zamierzeniem inwestycyjnym odpowiada jednostce strukturalnej planu oznaczonej symbolem 1.26 MN, 1.39 MN/A/87, czy też wykracza poza tę jednostkę i posiada odrębne przeznaczenie w tymże planie. Z akt sprawy wynika natomiast, iż działka Nr 84/2 posiada powierzchnię 0,8 ha, jeśli zaś chodzi o pozostały obszar terenu należącego do inwestora, to można jedynie przyjąć, iż obszar ten stanowią grunty rolne, których powierzchnia wydaje się nie odpowiadać wymogom planu w części oznaczonej symbolem 1.26 MN, 1.39 MN/A/87.
Dodać przy tym należy, iż na okoliczność dwojakiego rodzaju przeznaczenia działki Nr 84/2 w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy Ł. powołuje się skarżący, tak w odwołaniu, jak i w skardze. Ponadto uwagę zwraca fakt, iż działki sąsiednie oznaczone na wyrysie z rysunku planu kolorem jasno-brązowym w planie przeznaczone zostały pod zabudowę zagrodową, trudno zatem zgodzić się z poglądem organu jakoby realizowana na nich była wyłącznie funkcja mieszkaniowa jednorodzinna.
W dalszej kolejności z całą stanowczością stwierdzić należy, iż podnoszone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji okoliczności, w świetle których "działka Nr 84/2 we wsi Ł. jest nadto zbyt mała powierzchniowo i zbyt wąska na to, aby mogła stanowić zaplecze produkcyjne siedliska rolniczego z dobrą komunikacją wewnętrzną i możliwościami rozwoju", nie mogą stanowić wyznacznika oceny zgodności zamierzenia inwestycyjnego z planem zagospodarowania przestrzennego. Kwestie te bowiem stanowią przedmiot analizy organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę.
Nie sposób także zgodzić się z poglądem organu odwoławczego, iż "dopuszczenie do lokalizacji obiektu, który jest częścią składową siedliska rolniczego, stanowiłoby automatycznie zmianę kwalifikacji rodzaju zabudowy jednorodzinnej (nierolniczej) na zagrodową (rolniczą), a wybudowany przez Pana P. H. dom mieszkalny – stanowiąc siedzibę prowadzącego gospodarstwo rolne – byłby częścią zagrody rolniczej". Wszakże o przeznaczeniu terenu decyduje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, nie zaś sposób jego użytkowania.
Wreszcie wskazać przyjdzie, iż organy orzekające w sprawie opierając odmowę ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu także na przesłance niezgodności planowanej inwestycji z zasadami współżycia społecznego dokonały nadinterpretacji art. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Z przepisu tego wynika bowiem, iż każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, jeżeli następuje ono w granicach określonych przez ustawy oraz zasady współżycia społecznego i ubiegający się o zagospodarowanie ma tytuł prawny do danego terenu. Należy zatem ów przepis odnieść głównie do kwestii zagospodarowania terenu w sposób zgodny z zasadami współżycia społecznego, przy założeniu pozytywnego rozstrzygnięcia sprawy ustalenia jego warunków, zasady te zaś nie mogą być postrzegane w kategoriach przesłanek uzasadniających odmowę ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzonej inwestycji.
Przyjęcie bowiem odmiennej wykładni byłoby sprzeczne z cytowanym na wstępie art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, a co więcej w konsekwencji naruszałoby również przepisy ustawy zasadniczej, taktujące o źródłach prawa. Zgodnie z art. 87 Konstytucji RP z 1997 r. źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia a także akty prawa miejscowego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Trudno zatem w państwie prawa, jakim niewątpliwie jest Rzeczypospolita Polska, uzasadnienia do przesądzania o prawach i obowiązkach jednostki opierać na zasadach współżycia społecznego, nie mieszczących się w przywołanym wyżej katalogu źródeł prawa.
Powyższe uwagi prowadzą do wniosku, iż zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca wydane zostały bez dostatecznego wyjaśnienia sprawy wraz z naruszeniem art. 3 i art. 40 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Mając na uwadze przytoczone powyżej argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł, jak w pkt. 1 i 3 wyroku.
O kosztach sądowych orzeczono na podstawie art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368), w związku z art. 97 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) - pkt 2 wyroku.