Uzasadnienie
Uchwałą z dnia 27 stycznia 1999 r. Rada Miejska w K. działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /t.j. Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./, postanowiła przystąpić do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą (...) Rady Gminy w K. z dnia 22 czerwca 1992 r. Zmiana miała dotyczyć m.in. jednostki urbanistycznej "B" na terenie sołectwa Sz. - tereny położone we wsi R. w strefie rolniczej R, a polegać miała na przeznaczeniu terenu pod ekologiczną utylizację odpadów.
Rada Miejska w K. w dniu 6 października 1999 r., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./ oraz art. 26 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. 1999 nr 15 poz. 139 ze zm./ uchwaliła zmianę w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy K. na terenie sołectwa Sz. we wsi R. /uchwała nr XIII/96/99/ polegającą na:
a/ zmianie przeznaczenia fragmentu terenu z funkcji - tereny lasów i dolesień, na tereny oznaczone symbolem NU z przeznaczeniem - ekologiczne składowisko odpadów komunalne - bytowych, b/ zmniejszeniu powierzchni terenu dolesień o 30,0 ha na rzecz powstałej jednostki NU.
Granice zmiany planu określał załącznik graficzny w skali 1:10000, stanowiący integralna część planu /załącznik nr 1 do niniejszej uchwały/.
Uchwała przewidywała, że granice terenu objętego zmianą są zgodne z granicami ustalonymi w uchwale (...) Rady Miejskiej w K. z dnia 27 stycznia 1999 r. o przystąpieniu do sporządzenia zmian w miejscowym ogólnym planie zagospodarowania przestrzennego gminy K. Obowiązującymi ustaleniami miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy K. są:
1/ linie rozgraniczające przedmiotowy teren, 2/ wprowadzony symbol NU.
Uchwała stanowiła, iż na terenie objętym zmianą obowiązują następujące zasady zagospodarowania:
1/ przy sporządzeniu projektu zagospodarowania terenu należy zwrócić szczególna uwagę na zagospodarowanie najbliższego otoczenia obiektów, kompozycji przestrzennej z uwzględnieniem właściwych nasadzeń drzew i krzewów, 2/ ochroną należy oblać wszelkie, znajdujące się na terenie zadrzewienia i skupiny krzewów oraz kępy zieleni wolno rosnącej i pojedyncze drzewa; dodatkowo należy uwzględnić wykonanie pasa zieleni ochronnej wokół całego terenu objętego zmianą, 3/ przy jąć ekologiczną technologię składowania odpadów warunkującą:
- - uciążliwość obiektu zamknięta w granicach działki,
- - składowanie odpadów w szczelnych komorach, zabezpieczając wody gruntowe,
- - powstałe tzw. odcieki, należy gromadzić w szczelnych zbiornikach,
- - powstały tzw. biogaz, należy wykorzystać, przetwarzając go na energię elektryczna lub grzewcza,
- - po zakończeniu eksploatacji komór, należy przeprowadzić rekultywację, umożliwiając ich sukcesywne zalesienie,
- - rozwiązanie problemu sąsiedztwa terenu składowania odpadów z sąsiedztwem lasów wodochronnych, 4/ wykonanie przez inwestora szczegółowego przebadania warunków geologicznych i hydrologicznych terenu, 5/ wykonanie przez inwestora oceny oddziaływania na środowisko i uzyskanie pozytywnej opinii przez Wydział Ochrony Środowiska Urzędu Wojewódzkiego w Ł., 6/ obszar objęty zmianą planu położony jest poza terenami zalewowymi rzek występujących na terenie gminy, 7/ na terenie obowiązuje zakaz lokalizacji obiektów emitujących odory i będących źródłem emisji niezorganizowanej, 8/ na terenach występowania urządzeń melioracji wodnych przed realizacją projektowanych inwestycji, należy istniejące urządzenia melioracyjne przebudować w sposób gwarantujący utrzymanie dotychczasowych korzyści wynikających z ich funkcjonowania dla osób trzecich, 9/ lasy i grunty leśne pozostają w swych granicach bez prawa zabudowy.
Uchwała przewidywała też utratę mocy uchwały (...) Rady Gminy K. z dnia 22 czerwca 1992 roku w sprawie zatwierdzenia ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego gminy K. /Dz. Urz. Woj. Piotrkowskiego nr 5 poz. 41 ze zm./, w części dotyczącej ustaleń niniejszej uchwały, a jej wykonanie powierzono Zarządowi Miejskiemu w K. W skardze skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Prokurator Okręgowy w P.-T. zarzucił uchwale Rady miejskiej w K. obrazę art. 18 ust. 2 pkt 4a w zw. z art. 18 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. 1999 nr 15 poz. 139 ze zm./ w związku z art. 53 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. - Prawo górnicze i geologiczne /Dz.U. nr 27 poz. 96 ze zm./, polegająca na niezachowaniu procedury uchwalania zmiany planu zagospodarowania przestrzennego gminy K. poprzez zaniechania dokonania uzgodnień zamierzonych zmian z Dyrektorem Okręgowego Urzędu Górniczego w K. Skarga zarzuca również obrazę art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 48 ustawy Prawo górnicze i geologiczne poprzez nieuwzględnienie istniejącego udokumentowanego złoża węgla brunatnego "K." w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy K. w toku dokonywanych zmian tego planu.
Prokurator Okręgowy w P.-T. zarzucił dalej obrazę art. 2 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 3a i 4c, art. 6 ust. 1 i art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska /Dz.U. 1994 nr 49 poz. 196 ze zm./ poprzez niezapewnienie przy zmianie planu zagospodarowania przestrzennego gminy K. ochrony udokumentowanego złoża kopalin - węgla brunatnego "K." znajdującego się na terenie gminy K., działając w ten sposób wbrew zasadom ochrony środowiska uniemożliwiając gospodarowanie zasobami przyrodniczymi środowiska zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju.
W ocenie autora skargi uchwała narusza również art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych /Dz.U. nr 16 poz. 78 ze zm./ poprzez nieuzyskanie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na terenie przyszłej budowy wysypiska.
Skarga zmierza do stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w K. z dnia 6 października 1999 r. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że na terenie gminy K. znajduje się udokumentowane złoże węgla brunatnego "K.", zawierające zasoby bilansowe kopaliny w ilości 132 424 mln Mg. Złoże jest poważną bazą surowcową dla pobliskiej Elektrowni "B."
Złoże usytuowane jest na terenie górniczym "P.-B." O tym, że powierzchnia gminy K. stanowi teren górniczy Urząd Gminy K. był powiadamiany przez Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa poprzez przesyłanie do wiadomości kopii jego decyzji.
Również Kopalnia Węgla Brunatnego "B." S.A. z siedzibą w R. w dniu 7 czerwca 1995 r. przesłała gminie K. mapy topograficzne w skali 1:25000 z zaznaczoną granicą ww. terenu górniczego.
W piśmie tym wyraźnie sygnalizowano konieczność dokonywania uzgodnień z Dyrektorem Okręgowego Urzędu Górniczego w sytuacji udzielenia zezwoleń na wznoszenie trwałych urządzeń i budowli na terenie górniczym "P.-B." W piśmie adresowanym do Burmistrza K. Ministerstwo Środowiska - Departament Geologii z dnia 20 grudnia 1999 r. stwierdza się, że "(...) w razie przystąpienia do sporządzenia planu organy gminy powinny w nim uwzględnić, zgodnie z art. 48 Prawa geologicznego i górniczego, udokumentowane złoże węgla brunatnego".
Podniesiono w nim także, że złoża kopalin mają charakter nieodnawialny i należy w sposób szczególny dbać o ich racjonalne wykorzystanie, a nade wszystko nie zaprzepaszczać szansy ich wydobycia w przyszłości oraz że "zlokalizowanie na obszarze występowania węgla brunatnego obiektu budowlanego, jakim jest składowisko odpadów komunalnych, uniemożliwi wykorzystanie zasobów tego złoża w przyszłości". Zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gmina K. podjęła w związku z planowaną budową składowiska odpadów komunalnych przez firmę "S.-K." z s. w K. W toku procedury związanej z uchwaloną zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gmina K. nie dokonała uzgodnień z Dyrektorem Okręgowego Urzędu Górniczego w K. KWB "B." zasadnie podnosiła, iż burmistrz K. informował Ministerstwo Środowiska o dokonywaniu takich uzgodnień, gdy w rzeczywistości uzgodnienia te dotyczyły zmian innego terenu oraz, że posiadał świadomość potrzeby takich uzgodnień.
Na posiedzeniu Rady Miejskiej w K. w dniu 5 września 2000 r., która rozpatrywała pismo Wojewody Ł. z dnia 2 sierpnia 2000 r. zawierające wniosek o uchylenie przedmiotowej uchwały nr XIII/96/99, burmistrz K. zapewnił radnych, iż Zarząd Miasta nie musiał uzgadniać zmian w planie zagospodarowania przestrzennego gminy K. z Dyrektorem Okręgowego Urzędu Górniczego ponieważ na mapach, które posiada gmina nie ma naniesień pokładów złoża brunatnego. Pominął okoliczności, iż gmina była powiadomiona o istnieniu złoża kopalin oraz o utworzonym terenie górniczym, na którym sytuowano składowisko odpadów komunalnych.
Rada uchwały tej nie uchyliła, występując do Wojewody Ł. o niezaskarżanie uchwały do NSA.
Przedmiotowa uchwała nie została zaskarżona przez Wojewodę Ł. mimo, iż w ww. piśmie zasadnie podnosił, iż została uchwalona z naruszeniem prawa.
Uchwała ta pozwoliła burmistrzowi K. wydać decyzję zezwalającą na budowę na terenie wsi R. składowiska odpadów komunalnych.
W toku postępowania prowadzonego w oparciu o przepis art. 43 ustawy o prokuraturze ustalono nadto, iż Zarząd Miasta K. nie uzyskał, postulowanej w toku procedury uzgodnień projektu zmian planu zagospodarowania przestrzennego, zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych, a niewygodnego w tej mierze zapisu par. 6 projektu "Zmiany fragmentu miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego sołectwa Sz. we wsi R.", uchwała nr XIII/96/99 już nie zawiera.
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w K. wniosła o jej oddalenie.
Na uzasadnienie stanowiska podniesiono, ze poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje fakt, że na terenie gmin K., B., K., S., Sz., D., L.-W., K., Ł., B., S.-W., P., Rz., K., R. znajduje się teren górniczy "P.-B." o powierzchni 557.127.684 m2. Na terenie Gminy K. ww. teren górniczy obejmuje około 57.000.000 m2 tj. 5.700 ha.
Zgodnie z art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geodezyjne i górnicze dla terenu górniczego sporządza się miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w trybie określonym odrębnymi przepisami. Projekt planu dla terenu górniczego wymaga uzgodnienia z właściwym organem nadzoru górniczego /art. 53 ust. 5 ww. ustawy/. Natomiast koszty sporządzenia planu ponosi przedsiębiorca tj. podmiot posiadający koncesję na prowadzenie działalności regulowanej ww. ustawą /art. 53 ust. 4 w związku z art. 6 pkt 6 ww. ustawy/. Analiza powyższych przepisów wskazuje jednoznacznie, że dla całego terenu górniczego "P.-B." winien zostać sporządzony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i wyłącznie projekt takiego planu wymaga uzgodnień z właściwym organem nadzoru górniczego.
Z uwagi na fakt, że teren górniczy "P.-B." znajduje się na terenie kilkunastu gmin, zgodnie z art. 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego winien obejmować część obszaru wymienionych na wstępie gmin, na terenie których znajduje się teren górniczy "P.-B." Podkreślono, że obowiązek taki może powstać dopiero w momencie otrzymania do wiadomości decyzji o utworzeniu terenu górniczego.
Podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Miejska w K., jak również Zarząd Miasta, nie posiadały wiedzy o fakcie wydania decyzji Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 26 kwietnia 1995 r. i z dnia 1 października 1997 r. o utworzeniu terenu górniczego.
Organy te nie zostały również zawiadomione w trybie par. 9 zarządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 26 lipca 1994 r. w sprawie rejestru obszarów górniczych /M.P. nr 44 poz. 365/ o dokonaniu rejestracji obszaru górniczego.
Nie dysponując formalną wiedzą o utworzeniu terenu górniczego "P.-B." Rada Miejska w K. nie mogła wykonać obowiązku przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla ww. terenu górniczego. Obowiązku powyższego nie wykonała żadna z gmin wymienionych na wstępie niniejszego pisma, jak również Wojewoda Ł. w trybie określonym w art. 15 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Z wnioskiem o sporządzenie takiego planu, na podstawie art. 12 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, nie wystąpiła również jedyna strona, która dysponowała pełną wiedzą o utworzeniu terenu górniczego i jego dokumentacją tj. Kopalnia Węgla Brunatnego "B." S.A. Najprawdopodobniej wyłącznym powodem takiego zachowania KWB "B." były olbrzymie koszty wykonania planu obejmującego powierzchnię 557.127.684 m2, tj. 55.712 ha, które na podstawie art. 53 ust. 4 ustawy Prawo geologiczne i górnicze ponosi podmiot posiadający koncesję na prowadzenie działalności regulowanej ww. ustawa.
W tej sytuacji faktycznej Zarząd Miasta K. wykonując obowiązki określone w art. 18 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie naruszył obowiązującego trybu postępowania, gdyż nie dysponował formalną wiedzą o ustaleniu terenu górniczego, a tym samym przygotowując projekt zmiany obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym nie występował teren górniczy, nie miał obowiązku uzgodnienia tej zmiany z właściwym organem państwowego nadzoru górniczego. Podkreślono dalej, że nawet posiadanie wiedzy o konieczności obligatoryjnego sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu górniczego "P.-B." nie pozbawiłoby właściwego organu prawa do dokonania zmiany obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania planu przestrzennego z własnej inicjatywy lub na wniosek dowolnego podmiotu. W tym przypadku sporządzając zmianę planu miejscowego zarząd gminy nie miałby obowiązku uzgodnienia projektu zmiany planu z właściwym organem państwowego nadzoru górniczego, bowiem przepis art. 53 ust. 5 ustawy prawo geologiczne i górnicze dotyczy wyłącznie uzgodnienia planu dla terenu górniczego i jako przepis szczególny nie może być interpretowany w sposób rozszerzający.
Podejmując zaskarżoną uchwałę. Rada Miejska w K. nie mogła naruszyć art. 48 Prawa geologicznego i górniczego, gdyż dokonana zmiana dotyczyła obowiązującego planu, w którym złoże węgla brunatnego nie występowało. Rada nie dysponowała również formalną wiedzą o wielkości tego złoża i jego zasięgu. Podczas opracowania zmian w obowiązującym planie, po ukazaniu się w prasie komunikatu o przystąpieniu do zmian, po zawiadomieniu o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu oraz po zawiadomieniu o sesji uchwalającej zmiany w planie, nie wpłynęły jakiekolwiek wnioski, protesty i zarzuty ze strony Kopalni Węgla Brunatnego "B." S.A.
Z pewnością udokumentowane złoża węgla brunatnego zostanie uwzględnione w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sporządzonym na podstawie art. 53 ust. 1 Prawa geologicznego i górniczego. Skoro jednak prace nad sporządzeniem takiego planu nie zostały dotychczas podjęte, zarzut naruszenia art. 48 ww. ustawy jest przedwczesny.
Zarzut naruszenia wskazanych w skardze przepisów ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska został postawiony w sposób ogólnikowy, bez wyjaśnienia w uzasadnieniu skargi na czym naruszenia te polegają.
Natomiast wszelkie szczegółowe kwestie związane z ochroną środowiska zostały wzięte pod uwagę w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu pod budowę składowiska odpadów komunalnych.
Zarzut naruszenia art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie jest związany z naruszeniem procedury określonej w art. 18 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, w związku z czym nawet jego ewentualne naruszanie nie powoduje nieważności zaskarżonej uchwały. Zarzut ten jest zresztą niezasadny, gdyż Wojewoda Ł. decyzją z dnia 17 kwietnia 2000 r. wyraził zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych objętych zaskarżoną uchwałą na cele nierolne i nieleśne.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu. Zaskarżona uchwała podjęta została w dniu i weszła w życie w dniu. Zgodnie z treścią przepisu art. 35 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, prokurator mógł wnieść skargę w terminie 6 miesięcy od dnia wejścia w życie aktu. Takie unormowanie przesądzało o tym, że po dniu skarga na przedmiotową uchwałę nie mogła być wniesiona przez prokuratora.
Treścią art. 6 ustawy z dnia 12 maja 2000 r. o zmianie ustawy o Rzeczniku Praw Obywatelskich, ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz o zmianie niektórych innych ustaw /Dz.U. nr 48 poz. 552/ dodany został jednak przepis art. 35 ust. 2a ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Stanowi on, że prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich mogą wnieść skargę na akt lub uchwałę stanowiące przepisy prawa miejscowego także po upływie terminu, o którym mowa w ust.
- 2. Powyższa zmiana weszła w życie z dniem 15 lipca 2000 r.
Autor rozpoznawanej przez Sąd skargi reprezentuje pogląd, że treść dodanego przepisu ust. 2a uprawnia obecnie prokuratora do wnoszenie do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarg na uchwały rad gmin bez względu na datę ich podjęcia, a więc również w sytuacji, gdy 6-miesięczny termin przewidziany treścią ust. 2 art. 35 ekspirował przed dniem 15 lipca 2000 r. Naczelny Sąd Administracyjny w tym składzie poglądu tego nie podziela.
W demokratycznym państwie prawa zasadą jest, iż przepisy prawa nie mogą mieć mocy wstecznej. Zgodnie z tą generalną zasadą nieretroakcji nowa ustawa obowiązuje na przyszłość i jej mocy obowiązującej nie należy rozciągać na okresy poprzedzające jej wejście w życie, chyba że co innego wynika z jej brzmienia. Prawdą jest jednocześnie, że w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 1997 r. nie określono w sposób wyraźny zasady, iż prawo nie może działać wstecz. Mimo tego, zarówno w orzecznictwie sądowym, jak i w doktrynie prawa, powszechnie aprobowany jest pogląd, że fundamentalną zasadą państwa prawa jest zasada lex retro non agit. Podkreśla się bowiem, że wsteczne działanie prawa jest zjawiskiem generalnie niepożądanym. Przestrzeganie zasady nieretroakcji uzasadnia się m.in. troską o zabezpieczenie porządku publicznego w najszerszym sensie tego słowa, bezpieczeństwo prawne, pewność obrotu prawnego. Zgodnie przyjmuje się także, iż odstępstwo od zasady nieretroakcji jest stanem wyjątkowym i następuje z ważnych powodów.
Zasadę niedziałania prawa wstecz Naczelny Sąd Administracyjny rozumie szeroko, a więc nie tylko jako zakaz stanowienia norm prawnych, które nakazywałyby stosować nowo ustanowione normy prawne do zdarzeń, które miały miejsce przed ich wejściem w życie i z którymi prawo nie wiązało dotąd skutków prawnych /zasada lex retro non agit we właściwym tego słowa znaczeniu/, lecz także jako zakaz stanowienia intertemporalnych reguł, lecz także jako zakaz stanowienia intertemporalnych reguł, które mają określić treść stosunków prawnych powstałych pod rządami dawnych norm, a trwających w okresie wejścia w życie norm nowo ustanowionych, jeżeli reguły te wywołują ujemne prawne /a w konsekwencji społeczne/ następstwa dla bezpieczeństwa prawnego.
Generalnie stwierdzić należy, iż przepisy prawa nie powinny działać wstecz, a więc nie powinny wracać do faktów /zdarzeń/ mających miejsce w przeszłości, chyba że możliwość taką wyraźnie przewiduje przepis rangi ustawowej. W konsekwencji tego należy uznać, iż w przypadku gdy retroaktywność można tylko dorozumiewać, to w praktyce orzeczniczej nie można stosować regulacji wynikających z nowych przepisów do stanów faktycznych, które zaistniały przed datą ich wejścia w życie.
W rozpoznawanej sprawie zaprezentowany przez Prokuratora pogląd o możliwości wniesienia po dniu 15 lipca 2000 r. skargi na uchwałę rady gminy stanowiącą przepisy prawa miejscowego, która podjęta była i weszła w życie przed tą datą, pomimo faktu dodania z dniem 15 lipca 2000 r. przepisu art. 35 ust. 2a ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, oznaczałby zaburzenie pewności obrotu prawnego, a także pozbawienie adresatów podjętego przez organ gminy aktu, praw i ekspektatyw wynikających z jego treści.
Z powyższych względów, z mocy art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, orzeczono jak w sentencji.