Uzasadnienie
Wojewoda Łódzki – na podstawie art. 93 ust 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2019 roku, poz. 506 ze zm., dalej jako: "u.s.g.") – wniósł skargę na uchwałę nr XXVI/217/09 Rady Gminy w Dobroniu z dnia 30 czerwca 2009 roku w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Dobroń dla obszaru części sołectw Orpelów i Poleszyn, w części dotyczącej § 21 ust. 3 zdanie 2, który to przepis wskazuje, że na terenach przeznaczonych w planie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną lokalizacja oczyszczalni przydomowych jest niedopuszczalna.
W ocenie autora skargi w sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2018 roku, poz. 1945 ze zm., dalej jako: "u.p.z.p.") oraz art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2019 roku, poz. 2010 ze zm., dalej jako: "ustawa") poprzez istotne naruszenie zasad uchwalania aktu planistycznego. Opierając się na wskazanych zarzutach autor skargi wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w kontestowanym zakresie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W motywach skargi jej autor sięgając do treści art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy wskazał, iż właściciele nieruchomości są zobowiązani przyłączyć nieruchomość na której jest prowadzona budowa, do istniejącej sieci kanalizacyjnej, a w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona wyposażyć nieruchomość w zbiornik bezodpływowy lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych. Z kolei z § 26 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 2019 roku, poz. 1065) wynika, że w razie braku warunków przyłączenia sieci wodociągowej i kanalizacyjnej działka może być wykorzystana na cele budowlane pod warunkiem m.in. zastosowania zbiornika bezodpływowego lub przydomowej oczyszczalni ścieków. Z treści ww. przepisów – zdaniem Wojewody – wynika, że istnieje obowiązek wykonania przyłączeń w przypadku zabudowy działki budynkiem na pobyt ludzi, a jednocześnie dopuszczalne są różne formy zastosowania przyłączeń kanalizacyjnych, w tym w formie przydomowej oczyszczalni ścieków.
Natomiast w przepisie art. 15 ust. 2 u.p.z.p. ustawodawca określił obowiązkowe zasady uchwalania planu miejscowego. W myśl art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. W planie miejscowym winien znaleźć się zapis dotyczący możliwości wykonania przyłączenia kanalizacyjnego dla działek przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową, ale bez ograniczenia w postaci zakazu sytuowania przydomowej oczyszczalni ścieków, która jest dopuszczona przez ustawę o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.
Natomiast w § 21 ust. 3 zd. drugie uchwały zapisano, iż na terenach przeznaczonych w planie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną lokalizacja oczyszczalni przydomowych jest niedopuszczalna. Rada gminy zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. ma prawo do kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy, jednakże musi się to odbywać z poszanowaniem obowiązującego prawa. Powyższe ustalenie planu miejscowego, przy jednoczesnym braku ogólnodostępnej gminnej sieci kanalizacyjnej, stanowi istotne naruszenie zasad uchwalania aktu planistycznego. Wprowadzenie w zapisach planu miejscowego zakazu lokalizacji przydomowych oczyszczalni ścieków pozostaje w oczywistej sprzeczności z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy.
Jak wskazał Wojewoda, przepisy planu miejscowego są jednym ze źródeł obowiązującego prawa i winny być zgodne z przepisami innych aktów prawnych, w tym z przepisami aktów prawnych wyższego rzędu, w szczególności aktów prawa powszechnie obowiązującego. Jeśli zatem ustawa zawiera regulacje dopuszczającą dane urządzenie do eksploatacji, to prawo miejscowe nie może zakazywać jego stosowania, bowiem wówczas dochodzi do kolizji norm prawnych, co jest istotnym naruszeniem porządku prawnego.
W odpowiedzi na skargę organ wyjaśnił, iż plan miejscowy został uchwalony na podstawie obowiązujących w trakcie jego tworzenia przepisów. Podczas procedowania został uzgodniony z wymaganymi ustawowo organami, a ponadto po uchwaleniu został przedstawiony Wojewodzie Łódzkiemu w celu sprawdzenia jego zgodności zobowiązującymi przepisami prawa. W przepisowym terminie Wojewoda nie stwierdził jego nieważności. Jak wskazał organ, ograniczenia związane z budową przydomowych oczyszczalni ścieków na terenach oznaczonych symbolem MN – terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej spowodowane aspektami związanymi z ograniczoną powierzchnią wskazanych nieruchomości, istniejącą i dopuszczoną na tych terenach gęstą zabudową, wysokim poziomem wód gruntowych (tereny częściowo zalane w roku 1997) oraz ówczesnymi zamierzeniami gminy Dobroń co do budowy kanalizacji sanitarnej we wskazanych miejscowościach.
Jednakże, ze względu na ograniczenia finansowe, do chwili obecnej nie było możliwości zrealizowania tych planów. W minionym okresie nie wystąpiła konieczność dokonania zmiany całego obszaru obowiązującego planu, stąd gmina nie dokonała usunięcia wskazanego w skardze zapisu dotyczącego zakazu lokalizacji przydomowych oczyszczalni.
W konkluzji organ, z uwagi na niezgodność zapisu § 21 ust. 3 zdanie 2 w kontestowanym zakresie, z obecnie obowiązującymi przepisami, wniósł o uznanie skargi Wojewody za zasadną i jej uwzględnienie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest zasadna, bowiem zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem prawa uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności we wskazanej w skardze części.
Skarga ta została wniesiona na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowiącego, iż organ nadzoru, po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1, to jest po upływie 30 dni od dnia doręczenia mu przez wójta uchwały rady gminy, nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały rady, lecz przysługuje mu prawo zaskarżenia tej uchwały do sądu administracyjnego.
Jakkolwiek przepisy prawa nie ograniczają terminów zaskarżania do Sądu uchwał rady gminy, to nie ulega wątpliwości, że czynności kontrolne Wojewody w odniesieniu do treści uchwalanych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, stanowiących prawo miejscowe i mogących powodować nieodwracalne skutki prawne, powinny być podejmowane – co do zasady – bez zbędnej zwłoki. W tym kontekście jako niezrozumiałe może być oceniane wniesienie skargi na uchwałę przez organ nadzorczy po blisko jedenastu latach od upływu terminu określonego w art. 91 ust. 1 u.s.g.
Przedmiotem skargi Wojewody jest uchwała nr XXVI/217/09 Rady Gminy w Dobroniu z dnia 30 czerwca 2009 roku w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Dobroń dla obszaru części sołectw Orpelów i Poleszyn, w części dotyczącej § 21 ust. 3 zdanie 2, który to przepis wskazuje, że na terenach przeznaczonych w planie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną lokalizacja oczyszczalni przydomowych jest niedopuszczalna.
W ocenie Wojewody w sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2018 roku, poz. 1945 ze zm., dalej jako: "u.p.z.p.") oraz art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2019 roku, poz. 2010 ze zm., dalej jako: "ustawa") poprzez istotne naruszenie zasad uchwalania aktu planistycznego. Opierając się na wskazanych zarzutach autor skargi wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w kontestowanym zakresie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Tytułem wstępu należy wyjaśnić, iż kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.). Wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem, wraz z uzasadnieniem (art. 15 ust. 1 u.p.z.p.). W planie miejscowym określa się obowiązkowo m.in. zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej (art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p.).
Ponadto według § 4 pkt 9 lit. "a", "b" i "c" rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1587), ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać:
- 1) określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych;
- 2) określenie powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym;
- 3) wskaźniki w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej, w szczególności liczbę miejsc parkingowych w stosunku do liczby mieszkań lub liczby zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych.
Z przepisu art. 15 ust. 10 u.p.z.p. wynika obowiązek zawarcia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określenia m.in. zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów infrastruktury technicznej, czyli także systemu kanalizacyjnego.
W tym zakresie sięgając do treści art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy, w stanie prawnym obowiązującym w dacie uchwalania planu miejscowego, należy dostrzec, iż właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez m.in. przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych; przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych.
Z powyższej regulacji wynika ustanowiony przez prawodawcę obowiązek przyłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej, jednakże nie ma on charakteru bezwzględnego. Od obowiązku tego zwalnia okoliczność, gdy nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków. Poza tym w sytuacji, w której budowa sieci kanalizacyjnej jest nieuzasadniona z przyczyn technicznych lub ekonomicznych, istnieje obowiązek wyposażenia nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych.
Tymczasem z literalnego brzmienia kontestowanego w skardze przepisu uchwały wynika, że Rada Gminy wyłączyła możliwość sytuowania przydomowych oczyszczalni ścieków na terenach przeznaczonych w planie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Rada Gminy jednocześnie ustaliła, iż docelowym i zasadniczym rozwiązaniem odprowadzania i unieszkodliwiania ścieków sanitarnych z terenu sołectw: Orpelów i Poleszyn będzie gminna mechaniczno-biologiczna oczyszczalnia ścieków zlokalizowana w Dobroniu na zachód od ul. Zakrzewki (lokalizacja poza granicami planu) wraz z projektowaną siecią kanalizacji sanitarnej i systemem przepompowni ścieków (§ 21 ust. 1 planu miejscowego). Uchwałodawca przewidział, że do czasu rozbudowy obecnej gminnej oczyszczalni ścieków w Dobroniu lub budowy odrębnej oczyszczalni ścieków w Orpelowie wraz z budową sieci kanalizacji sanitarnej, jako rozwiązanie tymczasowe, dopuścił gromadzenie ścieków w atestowanych zbiornikach bezodpływowych z wywozem tych ścieków do punktu zlewowego istniejącego przy gminnej oczyszczalni ścieków w Dobroniu lub do punktu zlewowego przy oczyszczalni ścieków w Łasku (§ 21 ust. 2 planu miejscowego).
Bezspornie wykładnia niniejszych przepisów prowadzi do konstatacji, że w sytuacji gdy sieć kanalizacyjna zostanie wybudowana niedopuszczalne będzie korzystanie ze zbiorników bezodpływowych lub przydomowych oczyszczalni ścieków.
W rezultacie organ stanowiący gminy wbrew postanowieniom przywołanej ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, uniemożliwił korzystanie z przydomowych oczyszczalni ścieków, co też stanowi istotne naruszenie regulacji ustawowej, a w konsekwencji uchybienie zasadom sporządzania miejscowego planu zagospodarowania. Działanie takie jest nadto nie do pogodzenia z określoną w art. 7 Konstytucji zasadą legalizmu, wedle której organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że gmina wykonując we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność zadania publiczne z jednej strony ma zagwarantowaną samodzielność, która podlega ochronie, ale z drugiej strony granicą tejże samodzielności jest sprzeczność z prawem, a zatem działanie – co do swej istoty – inne, niż określa to obowiązujący przepis. Samodzielność gminy może być bowiem realizowana tylko w granicach dozwolonych prawem, co w procedurze planistycznej przejawia się tym, że wobec hierarchiczności źródeł prawa plan zagospodarowania przestrzennego jako akt prawa miejscowego nie może regulować materii należących do aktów wyższego rzędu i nie może być z nimi sprzeczny.
Mając jednocześnie na względzie potrzebę zapewnienia zgodności z prawem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustawodawca wprowadził w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. sankcje związane z naruszeniem zasad, istotnym naruszeniem trybu sporządzania studium lub planu miejscowego, a także naruszeniem właściwości organów w tym zakresie. Zgodnie bowiem z powyższą regulacją normatywną naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.
Oceniając kontestowaną w skardze uchwałę pod względem legalności Sąd uznał, że przy jej uchwalaniu doszło o istotnego naruszenia przewidzianego prawem trybu. Ponadto została ona podjęta z naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego, przez które należy rozumieć wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawniony organ, a które dotykają problematyki związanej ze sporządzaniem planu, a więc dotyczące zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki), podjętych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej.
W tej sytuacji Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku na mocy art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 roku, poz. 2325 ze zm.) stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały w określonym w skardze zakresie.
O zwrocie kosztów postępowania Sąd postanowił jak w punkcie drugim wyroku na mocy art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. Na zasądzoną kwotę 480 zł składa się wynagrodzenie pełnomocnika w osobie adwokata ustalone na mocy §14 ust. 1 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie. Dz. U. poz. 1800 ze zm.).
dc