Uzasadnienie
Zaskarżoną do tutejszego Sądu decyzją z dnia 21 grudnia 2021 r. nr KO.4111.344.2021 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Skierniewicach utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Rawa Mazowiecka nr GOPŚ.ŚR.5211.4.8.2021 z dnia 16 listopada 2021 r. w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Jak wynika z akt sprawy Wójt Gminy Rawa Mazowiecka, po rozpatrzeniu wniosku J.K. z dnia 5 października 2021 r., na podstawie art. 17 ust. 1, ust. 1a, ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111 z późn. zm., dalej w skrócie: "u.ś.r."), odmówił przyznania wnioskodawcy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad ojcem J.K. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wskazał, że wnioskodawca jest synem osoby wymagającej opieki tj. J.K., który jest wdowcem. Prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego dla Łodzi-Śródmieścia w Łodzi, X Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 21 listopada 2019 r. sygn. akt XU 478/19 J.K. został zaliczony do znacznego stopnia niepełnosprawności. Ostatnim miejscem pracy J.K. było Gospodarstwo Rolne P. w okresie od dnia 4 września 2007 r. do dnia 30 kwietnia 2014 r. W toku prowadzonego postępowania organ przeprowadził z wnioskodawcą wywiad środowiskowy dotyczący weryfikacji okoliczności ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad ojcem.
Następnie organ przywołał treść art. 17 ust. 1 u.ś.r. oraz wskazał, że mając na uwadze zakres opieki sprawowanej nad J.K. uzasadnione jest twierdzenie, że opieka na dzień wydawania decyzji nie wymaga konieczności rezygnacji przez wnioskodawcę z aktywności zawodowej. Obiektywnie jest możliwe takie zorganizowanie opieki, aby wnioskodawca podjął zatrudnienie, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Wobec niespełnienia przesłanek do nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego organ odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia.
Odwołanie od powyższej decyzji wniósł J.K. Odwołujący wskazał, że nie zgadza się z decyzją odmawiającą przyznania mu prawa do świadczenia w związku z opieką nad ojcem, ponieważ ojciec wymaga jego opieki na co dzień przez co on nie może podjąć zatrudnienia.
Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia 21 grudnia 2021 r. nr KO.4111.344.2021 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Skierniewicach utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ przytoczył treść przepisów mających zastosowanie w sprawie i wskazał, że warunkiem ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest łączne wystąpienie pozytywnych przesłanek określonych w art. 17 u.ś.r. (sprawowanie opieki nad osobą niepełnosprawną i niepodejmowanie lub rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania tej opieki) przy jednoczesnym braku którejkolwiek z przesłanek negatywnych określonych przez ustawodawcę w tym przepisie. Organ stwierdził, że z akt sprawy wynika, iż J.K. (osoba wymagająca opieki) jest wdowcem. Na mocy wyroku Sądu Rejonowego dla Łodzi-Śródmieścia w Łodzi, X Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 21 listopada 2019 r. sygn. akt XU 478/19 zaliczono J.K. do znacznego stopnia niepełnosprawności.
Wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad ojcem, złożył syn J. K., który znajduje się w kręgu osób uprawnionych do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne wymienionych w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., bowiem ciąży na nim obowiązek alimentacyjny w stosunku do osoby wymagającej opieki. Wnioskodawca nie pozostaje w zatrudnieniu, a ostatnim miejscem jego zatrudnienia było Gospodarstwo Rolne P. w okresie od 4 września 2007 r. do 30 kwietnia 2014 r. Ponadto, jest zarejestrowany jako osoba bezrobotna od dnia 29 stycznia 2021 r. i nie posiada prawa do zasiłku. Do dnia śmierci matki B.K tj. do dnia 19 lipca 2020 r., pobierał świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką.
Co więcej, decyzją z dnia 13 stycznia 2021 r. nr KO.4111.266.2020 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Skierniewicach utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia 30 listopada 2020 r. nr GOPS.ŚR.5211.4.3.2020 odmawiającą przyznania J.K. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wnioskowanego na ojca J.K. Następnie wyrokiem z dnia 28 lipca 2021 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 108/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę J.K. na decyzję Kolegium z dnia 13 stycznia 2021 r. Z kolei w toku prowadzonego postępowania wszczętego na wniosek J.K. z dnia 5 października 2021 r., pracownik socjalny organu w dniu 19 października 2021 r. przeprowadził z zainteresowanym wywiad środowiskowy, z treści którego wynika, że J.K. prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z ojcem J.K., który jest wdowcem. Z wniosków pracownika socjalnego przeprowadzającego wywiad wynika, że J.K. podczas wywiadu oświadczył, że zajmuje się ojcem, gdyż jest on osobą chorą, niepełnosprawną, niezdolną do samodzielnej egzystencji.
Ponadto oświadczył, że pomaga ojcu we wszystkich czynnościach dnia codziennego, tj. ubiera ojca, myje, przygotowuje posiłki, karmi, robi porządki w domu, pali w piecu, robi zakupy, załatwia sprawy urzędowe. Jak wynika z kwestionariusza wywiadu, pracownicy socjalni GOPS nie są w stanie potwierdzić powyższych informacji, ponieważ podczas pobytu w środowisku, albo J.K. jest nieobecny, albo J.K. leży na wersalce i odpoczywa. Nadto pracownik socjalny wskazał, że Pan J.K. nie jest osobą leżącą, pampersowaną, cewnikowaną. Porusza się sam. Pracownik socjalny po zapoznaniu się z sytuacją rodzinną i zdrowotną stwierdził, że J.K. jest osobą niepełnosprawną, wymaga opieki i pomocy przy wykonywaniu wielu czynności, lecz w ocenie pracownika socjalnego nie wymaga permanentnej opieki osób drugich. J.K.złożył oświadczenie majątkowe z dnia 19 października 2021 r., z którego wynika, że utrzymują się z emerytury ojca.
Oceniając zgromadzony w sprawie materiał dowodowy Kolegium zauważyło, że ustawodawca nie określił w ustawie o świadczeniach rodzinnych definicji "opieki" czy "sprawowania opieki", przyjmuje się więc, co znajduje potwierdzenie w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych, że opieka powinna być stała lub długotrwała. Należy więc przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiegokolwiek zatrudnienia (pracy zarobkowej). Brak podejmowania zatrudnienia lub rezygnacja z zatrudnienia przez osoby uprawnione sprawujące opiekę muszą pozostawać w bezpośrednim związku przyczynowo-skutkowym z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Kolegium stwierdziło, że jak wynika z akt sprawy osoba wymagająca opieki nie jest osobą leżącą, pampersowaną, cewnikowaną. Porusza się samodzielnie. Z opisu opieki nad ojcem zawartej w kwestionariuszu wywiadu nie wynika, aby czynności opiekuńcze zajmowały zainteresowanemu w ciągu dnia taką ilość czasu, żeby nie mógł takiej aktywności podjąć, tym bardziej, że J.K. często pozostaje sam w domu bez stałej obecności i opieki syna.
Czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego, tj. przygotowywanie posiłków, sprzątanie, palenie w piecu, zakupy, załatwianie spraw urzędowych są czynnościami dnia codziennego wykonywane przez osoby, które na co dzień pracują zawodowo. Zdaniem organu wykazany w przeprowadzonym postępowaniu dowodowym zakres wykonywanych przez J.K. względem niepełnosprawnego ojca czynności nie stanowią sprawowania opieki w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r., a więc opieki powodującej konieczność niepodejmowania przez zainteresowanego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Czynności podejmowane przez J.K. na rzecz ojca, mają w uznaniu Kolegium, charakter czynności stanowiących pomoc dla niego, a nie opiekę, tym samym nie wyczerpują znamion przepisu art. 17 ust. 1 u.ś.r. Charakter czynności wykonywanych przez J.K na rzecz niepełnosprawnego ojca, nie ma znamion opieki, która z racji czasochłonności i koniecznego zaangażowania uniemożliwia zainteresowanemu aktywność zawodową.
Mając na uwadze powyższe ustalenia faktyczne, w ocenie Kolegium w sprawie nie zachodzi związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem przez stronę zatrudnienia, a wykonywaną przez niego opieką nad ojcem. Wobec tego J.K. nie kwalifikuje się do ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożył J.K., zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej zmianę poprzez przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego oraz zasądzenie kosztów sądowych według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił dokonanie błędnej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. poprzez zaniechanie zastosowania wykładni systemowej i celowościowej, a w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie, że zakres opieki świadczony przez skarżącego nie wypełnia dyspozycji powołanego przepisu, podczas gdy w rozumieniu tego przepisu osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym wymaga - w zależności od rodzaju schorzenia oraz aktualnego stanu zdrowia - opieki stałej lub długotrwałej, co nie jest jednoznaczne z opieką całodobową.
Skarżący zarzucił zaniechanie zastosowania wykładni systemowej i celowościowej, a w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie, że brak jest związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącego a sprawowaniem opieki nad ojcem, podczas gdy w przedmiotowej sprawie taki związek przyczynowo-skutkowy istnieje. Skarżący wskazał ponadto na naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w związku z art. 80 K.p.a. przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. faktycznego zakresu opieki nad ojcem.
W uzasadnieniu skargi podkreślono, że J.K. nie jest w stanie bez pomocy osoby trzeciej: przygotować i spożyć posiłku, skorzystać z toalety, przyjąć leków. Z wywiadu środowiskowego wynika, iż J.K. ma problemy z zapięciem i odpięciem guzika, bolą go ręce, kręgosłup, nogi, ma zawroty głowy. Okoliczność w postaci konieczności sprawowania stałej i długotrwałej opieki nad J.K. wynika z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Skarżący podniósł, że przed wystąpieniem z wnioskiem o świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad ojcem, zmuszony był zrezygnować z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad matką. Z uwagi na jej śmierć, pogorszenie się stanu zdrowia ojca, nadal nie jest w stanie znaleźć zatrudniania. Wskazał, że J.K. nie jest osobą leżącą, pampersowaną, cewnikowaną, jednak nie oznacza to, iż nie wymaga stałej lub długotrwałej opieki nad własną osobą.
Odnosząc się do czasokresu wykonywania czynności opiekuńczych wobec ojca wskazał, że nie jest mu znana podstawa twierdzeń, aby J.K. często zostawał bez opieki, bowiem nie wynika to w żadnym zakresie z treści decyzji (jednorazowa absencja skarżącego podczas wywiadu środowiskowego, nie oznacza, że takie sytuacje mają charakter stały). Skarżący nie zgodził się również z twierdzeniem, aby opieka nad ojcem stanowiła jedynie pomoc. Przygotowywanie posiłków, podanie leków, pomoc w korzystaniu z toalety, mycie, ubieranie, karmienie są czynnościami, które należy wykonywać stale, a nie z doskoku. Są czynności, które można wykonać w krótszych, a nieraz w dłuższych odstępach czasu, co uniemożliwia podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia. Pomoc ta z naturalnych przyczyn jest wykonywana o różnych porach dnia oraz nocy, natomiast ma charakter stały.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Skierniewicach wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Kolegium nie zgodziło się ze skarżącym, że przygotowywanie posiłków, podanie leków, pomoc w korzystaniu z toalety, mycie, ubieranie, karmienie są czynnościami, które należy wykonywać stale, a nie z doskoku, mają przesądzić o wystąpieniu związku przyczynowo - skutkowego. W uznaniu Kolegium pomoc skarżącego zasadniczo sprowadza się do wykonywania zwykłych czynności dnia codziennego, jakie wykonuje się zwykle w każdym gospodarstwie domowym, również w tych rodzinach, gdzie wszyscy ich członkowie pracują. Tymczasem zakres opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, uprawniający w świetle art. 17 ust. 1 ustawy do świadczenia pielęgnacyjnego, nie może ograniczać się do wykonywania podstawowych czynności domowych, które mogą być w całości wykonywane poza godzinami pracy (niezależnie od systemu czasu pracy). Ponadto, Kolegium stwierdziło, że z właściwie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wyprowadzone zostały merytorycznie uzasadnione i logiczne wnioski, będące wynikiem swobodnej oceny dowodów.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, zważył, co następuje
Skarga okazała się niezasadna.
Tytułem wstępu należy wyjaśnić, że niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842) (dalej: ustawa covidowa). W związku ze zmianą art. 15 zzs4 tej ustawy wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1090), która weszła w życie 3 lipca 2021 r., w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu.
Zgodnie zaś z art. 15 zzs4 ust. 3 wskazanej ustawy covidowej przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.
Jednocześnie należy wskazać, że na tle powołanego przepisu w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, iż "prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19 (...). Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). (...) Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego" (zob. uchwała NSA z 30 listopada 2020 r., II OPS 6/19).
W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy jest konieczne, co znajduje potwierdzenie w zarządzeniu o rozprawie zdalnej, jednakże rozprawy tej, wymaganej przez ustawę, nie można było przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku z uwagi na fakt, że skarżący nie potwierdził możliwości technicznych w zakresie uczestniczenia w tej rozprawie, mimo wezwania, co skutkowało skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie wskazanego przepisu, o czym strony zostały zawiadomione. Nie ulega przy tym wątpliwości, że wymagany przywołaną wyżej uchwałą NSA standard ochrony praw stron w niniejszej sprawie został zachowany, skoro wskazanym powyżej zarządzeniem strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, względnie uzupełnienia dotychczasowej argumentacji.
Przechodząc zatem do kontroli legalności zaskarżonej decyzji należy wyjaśnić, że stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz. U. z 2021 r. poz. 137 z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.), cytowanej dalej w skrócie jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.
Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).
Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji w powyższym trybie i zakreślonych powyżej granicach Sąd stwierdził, że nie naruszają one prawa, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie z przyczyn wskazanych niżej.
Przedmiotem kontroli jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy Rawa Mazowiecka odmawiającą J.K. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem J.K.
W kontrolowanej sprawie organ I instancji uznał, że skarżącemu nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego ze względu na brak związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy brakiem aktywności zawodowej skarżącego, a sprawowaną przez niego opieką nad ojcem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Skierniewicach podzieliło stanowisko Wójta Gminy Rawa Mazowiecka i stwierdziło, że z powyższej przyczyny brak jest podstaw do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Problematyka rozważanego na gruncie rozpatrywanej sprawy świadczenia została unormowana przez ustawodawcę w przepisach ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Świadczenie pielęgnacyjne jest obok zasiłku pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego jednym ze świadczeń opiekuńczych, zaliczanym do świadczeń rodzinnych (art. 2 pkt 2 u.ś.r.). Przesłanki materialnoprawne przyznania świadczenia zostały uregulowane w art. 17 u.ś.r. Zgodnie z treścią ust. 1 powyższego artykułu, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1) matce albo ojcu,
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
- 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
- - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Poza sporem w niniejszej sprawie jest pozostawanie J.K. w grupie osób wskazanych w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.
Osią sporu w niniejszej sprawie między skarżącym a organami administracji jest występowanie związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy brakiem aktywności zawodowej skarżącego, a sprawowaną przez niego opieką nad ojcem, jako jednej z przesłanek z art. 17 ust. 1 u.ś.r. uprawniających do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Organy administracji stoją bowiem na stanowisku, że zakres czynności wykonywanych przez skarżącego nosi znamiona pomocy a nie opieki, która zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. warunkuje przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, a tym samym nie wyklucza podjęcia przez skarżącego zatrudnienia. Sąd w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę podziela te poglądy z przyczyn wskazanych niżej.
Warto w tym miejscu zaznaczyć, że w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, iż rezygnacja z zatrudnienia musi być powiązana z celem, jakim jest sprawowanie opieki nad osobą niepełnosprawną. Niezbędne jest zatem istnienie związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia, a koniecznością sprawowania opieki. Opieka ta musi odpowiadać potrzebom osoby niepełnosprawnej, określonym w orzeczeniu o niepełnosprawności. Treść orzeczenia o niepełnosprawności jest dla organów orzekających w sprawie wiążąca, gdyż determinuje charakter i zakres opieki, jakiej wymaga dana osoba legitymująca się takim orzeczeniem.
Natomiast do organów administracyjnych należy ustalenie, czy w okolicznościach danej sprawy osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne znajduje się w kręgu podmiotów legitymowanych do przyznania świadczenia i czy faktycznie sprawuje nad osobą niepełnosprawną opiekę odpowiadającą warunkom określonym w odpowiednim orzeczeniu o niepełnosprawności. Dla ustalenia, czy w danym przypadku sprawowana opieka nad osobą niepełnosprawną spełnia wymogi z art. 17 ust. 1 u.ś.r., zasadnicze znaczenie ma jej faktyczne sprawowanie w zestawieniu z treścią orzeczenia o niepełnosprawności osoby, której dotyczy opieka (por. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 516/19, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - https://orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej powoływana jako "CBOSA".
Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem) a sprawowaną opieką powinien być bezpośredni, bowiem niepodjęcie lub rezygnacja z zatrudnienia, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., musi mieć charakter całkowity z uwagi na konieczność sprawowania opieki, która z założenia jest opieką stałą lub długotrwałą. Dlatego też w sytuacji, gdy opieka nie nosi cech opieki stałej lub długotrwałej, taki związek przyczynowo-skutkowy między koniecznością rezygnacji z zarobkowania (lub niepodejmowania zatrudnienia) a opieką nie istnieje. W postępowaniu administracyjnym konieczne jest zatem ustalenie związku między niepodejmowaniem pracy (rezygnacją z zatrudnienia), a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną, tj. wymiaru opieki w kontekście braku możliwości podjęcia pracy. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej, gdyż realizacja tego celu nie jest możliwa bez powstrzymania się od podjęcia lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Sprawowanie opieki w sposób oczywisty musi stanowić przeszkodę do wykonywania pracy (por. wyrok NSA z dnia 29 maja 2020 r., I OSK 1854/19).
Wskazać w tym miejscu należy, że art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie można odczytywać w ten sposób, że samo posiadanie przez osobę niepełnosprawną orzeczenia o niepełnosprawności w stopniu znacznym sprawia, że świadczenie to przysługuje wskazanym w powołanym przepisie osobom. Świadczenie pielęgnacyjne nie jest kierowane do wszystkich niezatrudnionych osób opiekujących się niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz do osób, które wywiązują się ze swego obowiązku alimentacyjnego, osobiście zapewniając stałą i długotrwałą opiekę oraz pomoc niepełnosprawnemu członkowi rodziny i jednocześnie z tego właśnie powodu zaprzestają aktywności zawodowej. Zarówno charakter świadczenia pielęgnacyjnego, jak i jego cel jednoznacznie wskazują, że stanowi ono pewną formę rekompensaty strat finansowych opiekuna wynikających z rezygnacji z aktywności zawodowej, a co za tym idzie nie może ono stanowić alternatywnego źródła dochodu.
Podkreślenia również wymaga, że zakres sprawowania opieki nad osobami niepełnosprawnymi w stopniu znacznym może się różnić w zależności od stopnia samodzielności tych osób oraz ich potrzeb. Sprawowana opieka musi zatem w sposób oczywisty uniemożliwiać wykonywanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej osobie ubiegającej się oświadczenie pielęgnacyjne. Innymi słowy o rezygnacji z zatrudnienia czy też świadomym jego niepodejmowaniu można mówić w sytuacji, gdy osoba sprawująca opiekę jest obiektywnie zdolna do podjęcia zatrudnienia, a składające się na nią szczególne czynności zajmują tyle czasu, że podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia jest niemożliwe. Musi więc istnieć związek przyczynowy między rezygnacją z zatrudnienia przez opiekuna (bądź niepodejmowania przez niego pracy), a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny wskazanym w przepisie art. 17 u.ś.r.
Stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie organy obu instancji przyjęły, iż spełnione są dwie przesłanki pozytywne przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, czyli znaczny stopień niepełnosprawności osoby wymagającej opieki i pozostawanie skarżącego i osoby niepełnosprawnej, wymagającej opieki w gronie osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego, a wymienionych w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., natomiast brak jest związku przyczynowo-skutkowego między koniecznością rezygnacji z zarobkowania lub niepodejmowania zatrudnienia a opieką. W ocenie Sądu analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego potwierdza słuszność stanowiska przejętego przez organy administracji.
Przede wszystkim poczynione przez organy w sprawie ustalenia, że ojciec skarżącego nie jest leżący, pampersowany, czy cewnikowany, porusza się samodzielnie, nadto może być pozostawiony w ciągu dnia bez opieki na dłuższy czas potwierdza wniosek, że nie wymaga on stałej i długotrwałej opieki. Sąd podkreśla, że czynności jakie wykonuje przy ojcu skarżący takie jak ubieranie, mycie, przygotowywanie posiłków robienie porządków i zakupów, palenie w piecu czy załatwianie spraw urzędowych należą do zwykłych czynności dnia codziennego, które nie wymagają rezygnacji z zatrudnienia. Częstotliwość wizyt w POZ to jeden raz w miesiącu, a u neurologa raz na pół roku. Co prawda z wywiadu środowiskowego nie wynika czy J.K. bierze udział w tych wizytach, niemniej jednak nawet jeżeli brałby udział w tych wizytach razem z ojcem, to w ocenie Sądu ich częstotliwość nie ma wpływu na ewentualne podjęcie zatrudnienia.
Również wykonywanie przez skarżącego czynności w postaci karmienia ojca (z powodu drżenia rąk) nie wydaje się uzasadniać poglądu, że tego rodzaju czynności wykluczają możliwości podjęcia zatrudnienia.
W ocenie Sądu słusznie zatem stwierdziły organy administracji, że sprawowana przez skarżącego opieka nie nosi cech opieki stałej lub długotrwałej, a tym samym związek przyczynowo-skutkowy między koniecznością rezygnacji z zarobkowania lub niepodejmowania zatrudnienia a opieką nie istnieje, co w dalszej kolejności wyłącza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
W odniesieniu do uzupełnienia dokumentacji medycznej dotyczącej J.K. w toku postępowania sądowoadministracyjnego (pismo z dnia 8 czerwca 2022 r., k. 28 akt sądowych) wskazać należy, że stosownie do art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd orzeka na podstawie akt sprawy, a więc bazuje na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu administracyjnym. Rolą sądu administracyjnego jest jedynie kontrola legalności działania organów administracji publicznej według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonej decyzji (art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a.). Oznacza to, że sąd zobligowany jest badać z urzędu całokształt danej sprawy na dzień orzekania przez organ administracji publicznej. Zmiana stanu faktycznego lub prawnego, która nastąpiła po wydaniu zaskarżonego aktu (czynności), zasadniczo nie podlega uwzględnieniu.
Tym samym zmiany stanu faktycznego, zaszłe po wydaniu ostatecznej decyzji, nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności lub uchylenia tej decyzji przez sąd administracyjny. Wyjątek od tej zasady stanowią jednak zdarzenia przewidziane w art. 145 § 1 pkt 7 i pkt 8 K.p.a. oraz art. 145a K.p.a. (wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 807/11, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec powyższego przedłożona i utworzona po wydaniu ostatecznej decyzji dokumentacja dotycząca stanu zdrowia ojca skarżącego nie mogła mieć wpływu na wynik sprawy.
Rozpoznając niniejszą skargę w ramach przysługującej kognicji, Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza norm prawa procesowego ani materialnego. Postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone zgodnie z normami zasadami ogólnymi K.p.a., a w szczególności art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., a zaskarżone rozstrzygnięcie zostało oparte na prawidłowej interpretacji norm prawa materialnego.
Stwierdzić także należy, że uzasadnienia decyzji organów obu instancji odpowiadają wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Organy w sposób wystarczający wskazały fakty, które uznały za udowodnione oraz dowody, na których się oparły nie uwzględniając stanowiska skarżącego. Jednocześnie w sposób wystarczający wyjaśniły podstawę prawną decyzji oraz przytoczyły przepisy prawa materialnego, mające zastosowanie w okolicznościach sprawy. Fakt, że strona skarżąca odmienne interpretuje zastosowane w sprawie przepisy prawa nie oznacza, że wydane w sprawie rozstrzygnięcia są wadliwe.
Z tych względów na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę należało oddalić.
E.S.