Uzasadnienie
II SA/Łd 13/03
Decyzją nr [...] z dnia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 66 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, po rozpatrzeniu odwołania T. U. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. nr [...] z dnia [...] nakazującej T. U. wybudowanie własnej ściany oddzielenia pożarowego w budynku mieszkalnym usytuowanym na nieruchomości przy ul. A 19 w K. w terminie do 30 kwietnia 2003 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w części dotyczącej nałożonego obowiązku i uchylił decyzję w części przyjętej podstawy prawnej i orzekł na podstawie art. 66 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż w wyniku "wizji lokalnej" przeprowadzonej dnia 20 marca 2002 r. ujawniono, że budynek usytuowany przy ul. A 17 stanowiący własność B. S. i budynek przy ul. A 19 - stanowiący własność T. U., posiadają wspólną ścianę.
Oględziny wykazały, że ściana ta znajduje się na działce B. S. i konstrukcyjnie związana jest z należącym do niej budynkiem, natomiast budynek T. U. powstał w wyniku dobudowy. Według oświadczenia złożonego do protokołu, budynek przy ul. Kątnej 17 powstał około 1925 roku, zaś budynek przy ul. A 19, kilka lat później. T. U. nie posiada żadnych dokumentów budowlanych dotyczących własnego budynku. Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia, organ I instancji postanowieniem nr [...] wydanym dnia [...] na podstawie art. 56 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane nakazał T. U. przedłożenie opinii o stanie technicznym budynku mieszkalnego, usytuowanego przy ul. A 19 w K., ze szczególnym uwzględnieniem prawidłowości konstrukcji w granicy z działką przy ul. A 17, wraz ze wskazaniem koniecznych robót, jakie należy wykonać celem usunięcia nieprawidłowości. Przedłożona przez zobowiązaną opinia techniczna stwierdza stan konstrukcji niezgodny z warunkami technicznymi i przewiduje wykonanie własnej ściany zewnętrznej w granicy z działką przy ul. A 17. W tej sytuacji organ I instancji decyzją nr [...] wydaną dnia [...] na podstawie art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo Budowlane nakazał T. U. wykonanie własnej ściany oddzielenia pożarowego zgodnie z przedłożonym projektem, w terminie do dnia 30 kwietnia 2003 r. Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez T. U. organ II instancji uznał zasadność decyzji organu nadzoru budowlanego stopnia podstawowego.
Wskazał, iż w postępowaniu przed organem I instancji stwierdzono stan konstrukcji budynku niezgodny z treścią § 270 ust 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie wg, którego budynek usytuowany bezpośrednio przy granicy działki powinien mieć własną ścianę oddzielenia przeciwpożarowego. Potwierdzeniem nieodpowiedniego w tym względzie stanu technicznego budynku jest przedłożona przez skarżącą opinia, która jednoznacznie wskazuje wspomnianą wadę oraz sposób jej likwidacji. W takim przypadku organ nadzoru budowlanego obowiązany jest prowadzić postępowanie mające na celu usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości.
Powyższa decyzję zaskarżyła do Sądu T. U. wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi skarżąca zarzuciła autorowi opinii technicznej opisującej stan przedmiotowego budynku nierzetelność oraz niezgodność ustaleń zawartych w opinii ze stanem faktycznym.
W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumenty tożsame z zawartymi w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zarzuty podniesione w skardze nie są zasadne. Rolą sądu administracyjnego jest kontrola legalności zaskarżonych do niego aktów i czynności organów administracji publicznej. Okoliczność, że w domu skarżącej kiedyś miał siedzibę Dom Dziecka nie ma żadnego znaczenia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji.
Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270), sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może wiec badać zaskarżoną decyzje pod katem także występowania w niej innych naruszeń prawa niż wskazane w skardze.
Podstawowym zarzutem, jaki trzeba postawić zaskarżonej decyzji jest okoliczność braku powołania jakichkolwiek motywów dokonania reformacji decyzji organu I instancji w zakresie zmiany jej podstawy prawnej. Nakaz wybudowania ściany oddzielenie przeciwpożarowego organ I instancji oparł na przepisie art. 40 ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. nr 38, poz. 229 z późn. zm.). Organ odwoławczy nie formułując w uzasadnieniu swojej decyzji żadnych motywów zmienił zaskarżoną do niego decyzję przez powołanie w charakterze jej podstawy prawnej przepisu art. 66 pkt 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2000 r. nr 106, poz. 1126 z późn. zm.). Skład orzekający w niniejszej sprawie stanął na stanowisku, iż brak uzasadnienia decyzji w tym zakresie narusza przepisy art. 107 § 1 i 3 k.p.a., które w odniesieniu do uzasadnienia decyzji wymagają wyjaśnienia jej podstawy prawnej z przytoczeniem przepisów prawa.
W przypadku, w którym organ odwoławczy dokonuje zmiany podstawy prawnej rozstrzygnięcia powinien w sposób szczególnie wnikliwy uzasadnić przyczynę tego posunięcia. Zaniechanie uzasadnienia decyzji w tym zakresie narusza także nie tylko statuowaną w art. 6 i 7 k.p.a. zasadę praworządności, ale także zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz zasadę pogłębiania świadomości i kultury prawnej obywateli. Rodzić może także podejrzenie, co do dowolności w zakresie stosowania przez organy administracji przepisów prawa. Zauważyć należy też, iż w wyniku zmiany podstawy prawnej rozstrzygnięcia zaistniała w sprawie sytuacja, iż utrzymując w mocy decyzję organu I instancji w pozostałej, poza, podstawą prawną, części, organ odwoławczy utrzymał też w mocy ustalony w decyzji organu I instancji termin wybudowania ściany oddzielenia przeciwpożarowego. Przepis art. 66 Prawa budowlanego nie upoważniał jednak organu odwoławczego do określenia w jego decyzji terminu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości – wybudowania ściany oddzielenia przeciwpożarowego – por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 września 1996 r., SA/Gd 2336/95, ONSA 1998, z. 2, poz. 49; z 16 listopada 2000 r., IV SA 1393/98.
Zauważyć należy, iż powołany jako podstawa prawna decyzji organu I instancji przepis art. 40 ustawy Prawa budowlanego z 1974 r. umożliwiał organowi I instancji określenie terminu dokonani oznaczonych zmian lub przeróbek obiektu budowlanego. Organ odwoławczy, uznając, że w sprawie muszą mieć zastosowanie przepisy Prawa budowlanego z 1994 r. nie zwrócił jednak uwagi na oznaczenie terminu wykonania wskazanej wyżej ściany w utrzymanej w mocy części decyzji organu I instancji. Okoliczność ta, gdyby nie fakt uchylenia przez Sąd decyzji organów obu instancji musiałaby stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji w części odnoszącej się do utrzymania przez nią w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. Fakt jednak eliminacji z obrotu prawnego decyzji organów obu instancji czynił zbędnym odrębne orzekanie w tym zakresie.
Wątpliwości Sądu wzbudził też sam fakt, uchylenia i zmiany decyzji organu I instancji w zakresie powołanej podstawy prawnej w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Jak się bowiem wydaje w takiej sytuacji prawidłowym rozwiązaniem byłoby uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i na nowo, w oparciu o właściwą podstawę prawną orzekanie, co do istoty sprawy. Dodać trzeba, że taki sposób orzekania wyeliminowałby utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w zakresie terminu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości.
Powyższe względy nie oznaczają, że Sąd kwestionuje zasadność wydania w rozpoznawanej sprawie rozstrzygnięcia na podstawie art 66 pkt 3 Prawa budowlanego z 1994 r. łącznie z przepisami wykonawczymi do tego prawa. Jeszcze raz trzeba jednak podkreślić, że w sytuacji rozbieżności pomiędzy stanowiskami organu I i II instancji, okoliczność orzekania w stosunku do obiektu budowlanego wybudowanego przed wejściem w życie Prawa budowlanego z 1994 r. musi znaleźć zwoje odbicie w uzasadnieni prawnym decyzji. Zresztą także uzasadnienie faktyczne decyzji organu I instancji budzić może istotne wątpliwości w zakresie realizacji art. 11 k.p.a. – zasada przekonywania.
Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270) w zw. z art. 97 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271) orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 55 ust. 1 ustawy z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. nr 74, poz. 368 z późn. zm.) w zw. z art 97 § 2 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę – prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi