Uzasadnienie
Wojewoda [...] zaskarżył do sądu administracyjnego uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...], nr [...], w sprawie uchwalenia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy [...] w 2014r.", zarzucając zaskarżonej uchwale brak wypełnienia określonego w art. 11 ust. 1 i art. 11a ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o ochronie zwierząt (tekst jednolity Dz.U. z 2013r., poz. 856) – powoływanej dalej jako: "u.o.z." obowiązku ustawowego uchwalenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, poprzez niepełną realizację tego obowiązku tj. przyjęcia zaskarżoną uchwałą programu niezawierającego elementów wymienionych w art. 11a ust. 2 pkt 3, 7 i 8 wymienionej ustawy.
W uzasadnieniu skargi Wojewoda podniósł, że zapewnienie opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gminy (art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt). Konkretyzacja tego zadania unormowana jest w art. 11a ust. 1 i ust. 2 u.o.z. w postaci obowiązku uchwalenia przez radę gminy programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt. Art. 11a ust. 2 u.o.z. zawiera szczegółowe wyliczenia zadań, które powinny być objęte programem, nie pozostawiając gminom swobody wyboru działań w danym zakresie i nakłada obowiązek uwzględnienia w Programie wszystkich określonych przez ustawodawcę elementów. Przyjęty zaskarżoną uchwałą Program nie zawiera elementów określonych w art. 11a ust. 2 pkt 3, 7 i 8 ustawy o ochronie zwierząt, tzn. nie unormowano kwestii odławiania bezdomnych zwierząt oraz nie wskazano adresu schroniska, do którego będą przekazywane bezdomne zwierzęta, adresu gospodarstwa rolnego zapewniającego miejsca dla zwierząt gospodarskich, a także nie wskazano konkretnego podmiotu zapewniającego całodobową opiekę weterynaryjną w przypadku zdarzeń losowych z udziałem zwierząt.
Wojewoda wskazał również, że zaskarżona uchwała została doręczona organowi nadzoru w dniu 21 marca 2014r. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania nadzorczego, dotyczącego wymienionej uchwały, zawierające wymienione wyżej zastrzeżenia oraz wzywające Radę Gminy do złożenia wyjaśnień zostało przez Radę Gminy [...] zignorowane. Wobec tego organ nadzoru ponownie wezwał Radę Gminy [...] do pełnej realizacji obowiązku ustawowego, określonego w art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt, czego jednak Rada Gminy nie zrealizowała.
Na tej podstawie Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania.
Odpowiadając na skargę Rada Gminy [...] wniosła o jej oddalenie i stwierdziła, że, w jej ocenie, uchwała jest prawidłowa, a nadto jest już nieaktualna, gdyż obejmowała program na 2014 rok.
Na rozprawie w dniu 12 maja 2015r. pełnomocnik Wojewody zmodyfikował żądanie skargi, wnosząc o stwierdzenie jej niezgodności z prawem, wobec upływu rocznego terminu od daty jej podjęcia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych tekst jednolity Dz.U. z 2014r., poz. 1647). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tekst jednolity Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn.zm.), powoływanej dalej w skrócie jako: "p.p.s.a." Uwzględniając skargę na uchwałę rady gminy, sąd orzeka o nieważności tej uchwały albo stwierdza, że wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności (art. 147 p.p.s.a.).
Wskazać należy, że zgodnie z przepisem art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz.U. z 2013 r., poz. 594), uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art.
90. Z kolei przepis art. 93 ust. 1 powoływanej ustawy stanowi, że po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może, a nawet zobowiązany jest, uwzględniając jego konstytucyjne powołanie do sprawowania nadzoru nad legalnością działalności komunalnej, zaskarżyć niezgodną z prawem uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W tym zakresie organ nadzoru nie jest ograniczony żadnym terminem.
Dokonana w myśl powyższych przepisów kontrola legalności zaskarżonej uchwały Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy [...] w 2014 r." wskazuje na zasadność skargi, wobec konkluzji, iż została ona wydana z istotnym naruszeniem obowiązujących przepisów prawa.
Kontrolowaną uchwałą Rada Gminy [...] przyjęła program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy [...] w 2014 roku (stanowiący załącznik do tej uchwały). Podstawę prawną uchwały stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 11a ust 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt.
Ustawa o ochronie zwierząt w art. 11 ust. 1 stanowi, że zapewnianie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gminy. Zgodnie z dyspozycją art. 11a ust. 1 ww. ustawy, rada gminy, wypełniając powyższy obowiązek, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Program ten obejmuje (ust.2):
- 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;
- 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie;
- 3) odławianie bezdomnych zwierząt;
- 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt;
- 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;
- 6) usypianie ślepych miotów;
- 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;
- 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt.
Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie (ust. 3). Realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt (ust. 4). Nadto program ten zawierać winien wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina (ust. 5).
Tryb podejmowania przedmiotowego programu uregulowano ust. 6-8, wskazując, że projekt programu przygotowuje wójt (burmistrz, prezydent miasta) i najpóźniej do dnia 1 lutego przekazuje go do zaopiniowania: 1) właściwemu powiatowemu lekarzowi weterynarii, 2) organizacjom społecznym, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działającym na obszarze gminy oraz 3) dzierżawcom lub zarządcom obwodów łowieckich, działających na obszarze gminy. Podmioty te, w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu programu, wydają opinie o projekcie. Niewydanie opinii w tym terminie uznaje się za akceptację przesłanego programu.
Dodatkowo podkreślenia wymaga, iż nowelizacja ww. ustawy wprowadzona z dniem 1 styczna 2012r. ustawą z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o ochronie zwierząt oraz ustawy i utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. nr 230, poz. 1373), służyć miała zwiększeniu odpowiedzialności gmin za realizację zadań własnych w zakresie zapewnienia opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywania, tak aby przeciwdziałać zarówno uchylaniu się tych jednostek samorządu terytorialnego od odpowiedzialności, jak również zapobiegać zjawiskom patologicznym.
W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane zostało stanowisko, iż program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt nie jest aktem prawa miejscowego i zaliczany jest do aktów planowania, będących aktem prawa wewnętrznego. Do istotnych cech aktów planowania zaliczyć należy to, iż w ich treści obok postanowień o generalno-abstrakcyjnych charakterze znajdują się również postanowienia o charakterze indywidualno-konkretnym, natomiast jego normy adresowane są do podmiotów objętych strukturą organizacyjną gminy. Celem programu jest określenie w sposób konkretny sposobów działania gminy w celu należytego wypełnienia obowiązków wskazanych w ustawie. Zważywszy na krótki okres obowiązywania planu winien on określać w sposób szczegółowy i bezpośredni metody realizacji ustawowo określonych celów, niewymagających podejmowania kolejnych działań mających na celu określenie sposobu realizacji tego celu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2013r,. sygn. akt II OSK 37/13, wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 11 lipca 2012r., sygn. akt II SA/Go 487/12, we Wrocławiu z dnia 11 grudnia 2012r., sygn. akt II SA/Wr 570/12, wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sadów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Przechodząc na grunt uchwały – programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, stanowiącej przedmiot niniejszej skargi zważyć należy, że zasadnie organ nadzoru zarzuca niezgodność tego programu z treścią art. 11a ustawy. W ocenie Sądu, załącznik do zaskarżonej uchwały jedynie częściowo wypełnia obligatoryjne zadania nałożone na gminę, a w znaczącej części zawiera wyłącznie cele gminy, deklaracje oraz regulacje pozorujące jedynie przejęcie przez radę gminu programu, określonego przez ustawodawcę w art. 11a.
Jak wynika z zatwierdzonego zaskarżoną uchwałą Programu opieki nad zwierzętami, nie zapewnia on bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt. § 2 pkt 2 Programu stanowi jedynie o zapewnieniu opieki lekarsko-weterynaryjnej, schronienia i wyżywienia bezdomnym psom zebranym z terenu Gminy oraz zwierzętom, które utraciły właściciela, natomiast art. 11a ust. 2 pkt 1 u.o.z. stanowi wyraźnie o zapewnieniu bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt. Brak jest podstaw do rozróżnienia na bezdomne psy i inne zwierzęta, które utraciły właściciela. Skoro bowiem ustawa posługuje się pojęciem "bezdomnych zwierząt", to nie ma potrzeby odmiennego definiowania ich poszczególnych kategorii. Poza tym definicje "zwierzęcia bezdomnego" precyzuje rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 sierpnia 1998r. w sprawie zasad i warunków wyłapywania bezdomnych zwierząt (Dz.U. nr 111, poz. 724 ze zm.), uznając za takie zwierzęta domowe lub gospodarskie, które uciekły, zabłąkały się lub zostały porzucone przez człowieka, a nie istnieje możliwość ustalenia ich właściciela lub innej osoby, pod której opieką zwierzę dotąd pozostawało.
Ponadto, jak słusznie zauważył w swej negatywnej opinii Powiatowy Lekarz Weterynarii w Programie powinien być wskazany konkretny podmiot, który prowadzi schronisko dla zwierząt, natomiast w § 8 akapit 2 wskazano jedynie, że "Program ograniczenia bezdomności i ograniczenia populacji zwierząt bezdomnych realizowany przez Schronisko dla Zwierząt oraz wskazane Lecznice Weterynaryjne, pod nadzorem Referatu Gospodarczego oraz pomoc doraźna bezdomnym zwierzętom poszkodowanym na terenie Gminy Oporów". Pomijając już wątpliwą poprawność językową wskazanej regulacji, trudno uznać ją za wyczerpujące wykonanie nałożonych na gminę obowiązków, bowiem nie wiadomo o jakie schronisko chodzi i o jakich lecznicach weterynaryjnych mowa.
Po wtóre zgodnie z art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. Program powinien obejmować opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie. Tymczasem zaskarżony załącznik do uchwały w § 3 pkt 3 mówi jedynie o współpracy ze społecznymi opiekunami kotów wolno żyjących w zakresie ograniczania ich rozrodczości. Już pobieżna jego lektura wskazuje zatem, że tym zapisem gmina przerzuca ciężar obowiązku opieki nad wolno żyjącymi kotami na tzw. społecznych opiekunów kotów (adresata również nieokreślonego). Poza tym w powyższym zapisie nie ma mowy o dokarmianiu kotów. Zaznaczyć bowiem trzeba to, że w rozumieniu ustawy wolno żyjące koty nie są zwierzętami bezdomnymi, dlatego § 2 pkt 2 Programu nie ma do nich zastosowania.
Jak słusznie podniósł Wojewoda w zaskarżonym Programie nie ma regulacji dotyczącej odławiania zwierząt, czego wymaga art. 11a ust. 2 pkt 3 u.o.z. § 2 pkt 1 i 2. Załącznik do zaskarżonej uchwały mówi jedynie o "zabranych psach bezdomnych", podczas gdy ustawa po pierwsze posługuje się pojęciem "odławiania", a po drugie obejmuje wszystkie zwierzęta bezdomne a nie tylko psy.
W zaskarżonym Programie brak jest także regulacji, dotyczącej obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji zwierząt w schroniskach dla zwierząt, pomimo tego, że wymaga tego art. 11a ust. 2 pkt 4 u.o.z. Obowiązkową sterylizację połączono jedynie z umożliwieniem usypiania ślepych miotów (§ 3 pkt 3), a są to niezależne od siebie warunki ustawowe, których nie należy utożsamiać. Poza tym obowiązek ten dotyczy wyłącznie suk, natomiast nie obejmuje psów. Z kolei opiekunów (ale nie właścicieli) wolno żyjących kocic "zachęca" się jedynie do ich sterylizacji (§ 3 pkt 4). Jest to zupełnie niezrozumiałe, gdyż opiekun nie jest właścicielem zwierzęcia (jak wspomniano są to zwierzęta wolno żyjące). Gmina zatem po raz kolejny przerzuca obowiązek ustawowy na bliżej nieokreślone podmioty.
Dodatkowo, określone w Programie obowiązki ograniczenia bezdomności i populacji zwierząt gmina przerzuciła na nieokreślone schronisko dla zwierząt i nieokreślone lecznice weterynaryjne (§ 8 POZ), co nie jest zgodne z ustawą. Co prawda obowiązki wymienione w art. 11a ust. 2 pkt 3-6 u.o.z. mogą zostać powierzone podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt (art. 11a ust. 4 u.o.z.), ale pod warunkiem, że taki podmiot zostanie wskazany w Programie, czego w zaskarżonym akcie brak.
Jak słusznie zauważył zarówno Powiatowy Lekarz Weterynarii jak i Wojewoda, zaskarżony Program nie wskazuje gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich, co jest obowiązkowym warunkiem wynikającym z art. 11a ust. 2 pkt 7 u.o.z. W § 6 Programu wskazano jedynie, że: "Dla dobra zwierząt wskazane gospodarstwo rolne powinno znajdować się w możliwie najbliższym otoczeniu, w którym zwierzęta dotychczas przebywały i posiadać odpowiednie zaplecze techniczne i paszowe. Przed wskazaniem gospodarstwa Wójt Gminy [...] zasięgnie opinii sołtysa sołectwa, w którym znajduje się gospodarstwo rolne." Taki zapis w sposób oczywisty jest niewystarczający, a co za tym idzie, sprzeczny z ustawą.
W tym samym zakresie naruszono art. 11a ust. 2 pkt 8 u.o.z. nakazujący zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. W zaskarżonym Programie w § 7 wskazano jedynie, że "Gmina [...] zapewnieni całodobową opiekę weterynaryjną potrąconym przez pojazdy zwierzętom poprzez podpisanie stosownej umowy z lekarzem weterynarii." Nie wskazano jednak konkretnego podmiotu, który tę opiekę będzie sprawować.
Niezależnie od obligatoryjnych elementów Programu, wynikających z art. 11a ust. 2 u.o.z. wskazać należy, że zaskarżony akt narusza także przepis art. 11a ust. 5 ustawy, który nakazuje wskazanie wysokości ponoszonych przez gminę środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Co prawda w § 8 Programu wskazano, że: "Program realizowany będzie z funduszy Gminy [...]zapisanych w budżecie Gminy na rok 2014 w kwocie 3.600,00 zł." ale już w zdaniu drugim napisano, że: "Środki te wydatkowane będą na działalność Schroniska dla Zwierząt". Z ww. zapisu wynika, że gmina będzie finansować jedynie działalność schroniska, które nawiasem mówiąc, nie zostało nawet wskazane w Programie. Jednakże podmiot prowadzący schronisko może wykonywać zadania zlecone przez gminę tylko w zakresie pkt 1 oraz 3-6 art. 11a ust. 2 u.o.z., co wprost wynika z art. 11a ust. 4 u.o.z.
Innymi słowy, w ramach schroniska nie można wykonywać zadań, o których mowa w pkt 7 i 8 powołanego art. 11a ust. 2 u.o.z., (wykonywane wyłącznie przez gospodarstwo rolne - pkt 7 i lecznice weterynaryjne - pkt 8). Zatem wskazana kwota 3.600,00 zł powinna obejmować nie tylko działalność schroniska dla zwierząt, ale także działalność gospodarstwa rolnego dla zwierząt gospodarskich, jak również lecznicy weterynaryjnej dla zwierząt biorących udział w zdarzeniach drogowych. Z zapisu zaskarżonego Programu nie wynika, kto miałby ponosić koszty powstałe w związku z obowiązkami określonymi w pkt 7 i 8, gdy tymczasem przepis art. 11a ust. 5 u.o.z. wyraźnie stanowi, że koszty te w całości ponosi gmina.
Wreszcie wskazać należy, że nie został spełniony obowiązek przedstawienia projektu Programu do zaopiniowania wszystkim podmiotom wskazanym w art. 11a ust. 7 u.o.z. Projekt został przedstawiony do zaopiniowania tylko Powiatowemu Lekarzowi Weterynarii (choć z uchybieniem terminowi). Brak jest natomiast informacji o przedstawieniu projektu Programu do zaopiniowania dzierżawcom lub zarządcom obwodów łowieckich, działających na obszarze gminy (art. 11a ust. 7 pkt 3 u.o.z.). Gmina [...] leży w [...] Okręgu Łowieckim, a na jej terenie zlokalizowane są obwody łowieckie nr 5, 7, 8 i 16 (uchwała Nr XX/367/12 Sejmiku Województwa Łódzkiego z dnia 24 stycznia 2012r. w sprawie: zmiany uchwały Nr XLIX/1444/09 z dnia 22 grudnia 2009 r. w sprawie podziału Województwa Łódzkiego na obwody łowieckie).
Z kolei w okręgu [...] działa 10 kół łowieckich, z których część jest dzierżawcą ww. obwodów łowieckich znajdujących się na terenie gminy. Wskazuje na to w sposób nie budzący wątpliwości Budżet Gminy [...] na 2014r., przewidujący w pkt 1 Objaśnień do Budżetu: wpływy z opłat za dzierżawę uiszczaną przez Koła Łowieckie. Z nimi też Gmina powinna zatem uzgodnić projekt Programu. Uzgodnienie Programu z dzierżawcami lub zarządcami obwodów łowieckich ma związek z obowiązkiem gminy zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt (art. 11a ust. 2 pkt 8 u.o.z.). Ponieważ ustawa nie precyzuje, o jakie zwierzęta chodzi, należy przez to rozumieć wszystkie zwierzęta, także dzikie (wolno żyjące), które są własnością Skarbu Państwa, a w drodze dzierżawy należą do kół łowieckich.
Ponadto brak jest uzgodnienia z działającymi na terenie gminy organizacjami społecznymi, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt (art. 11a ust. 7 pkt 2 u.o.z.). Co prawda nadesłane do kontroli sądowej akta administracyjne nie pozwalają na jednoznaczną ocenę, czy organizacje takie na terenie Gminy [...] działają, jednakże zapis § 9 Programu (przewidujący pomoc dla organizacji społecznych), zdaje się wskazywać na ich funkcjonowanie.
Biorąc pod uwagę powyższe uchybienia na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdzono niezgodność z prawem zaskarżonej uchwały w całości, wobec tego, że upłynął rok od daty jej podjęcia a nie stanowi ona aktu prawa miejscowego. (art. 94 § 1 ustawy o samorządzie gminnym). Okoliczność wszakże, iż okres, na który został uchwalony kontestowany Program w dacie orzekania już upłynął, nie stanowiła podstawy do umorzenia postępowania w niniejszej sprawie jako bezprzedmiotowego. Ocenie Sądu podlegała bowiem uchwała organu gminy, która w okresie jej obowiązywania wywierała określone skutki prawne, co nie czyni rozstrzygania w przedmiocie jej zgodności z prawem bezprzedmiotowym. Upływ okresu obowiązywania Programu eliminuje natomiast potrzebę rozstrzygania w przedmiocie wykonywania wyroku do dnia jego uprawomocnienia się w trybie art. 152 p.p.s.a
O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzając na rzecz strony skarżącej ich zwrot w kwocie równej wynagrodzeniu pełnomocnika, będącego radcą prawnym, określonemu na podstawie § 14 ust. 2 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (tekst jednolity Dz.U.z 2013r., poz. 490).
ms