Uzasadnienie
II SA/Łd 130/20
Prokurator Rejonowy w Tomaszowie Mazowieckim wniósł skargę na uchwałę Rady Miejskiej Tomaszowa Mazowieckiego z 28 maja 2015 r. (nr X/90/2015) w sprawie określenia szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości.
Zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie art. 4 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tj. Dz.U. z 2017 r. poz. 1523) [dalej: ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych] oraz § 45 ust. 1 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tj. Dz.U. z 2016 r. poz. 283) poprzez wskazanie w § 15 uchwały, że "uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego z mocą obowiązującą od dnia 1 listopada 2014 r.", co powoduje, że wskazany przepis zawiera dwie wzajemnie wykluczające się normy prawne dotyczące wejścia w życie uchwały.
Z powyższych względów skarżący Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności § 15 zaskarżonej uchwały w zakresie słów: "z mocą obowiązującą od dnia 1 listopada 2014 r."
W uzasadnieniu skargi Prokurator podniósł, że pierwsza część § 15 zaskarżonej uchwały wskazuje, że uchwała wejdzie w życie po upływie 14 dni od daty jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego, podczas gdy druga jej część wskazuje na datę kalendarzową, tj. 1 listopada 2014 r. Prokurator przypomniał, że zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych - akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Pojęcie "wejście w życie" i "moc obowiązująca" są pojęciami tożsamymi. Zdaniem skarżącego Prokuratora powyższe oznacza, że organ uchwałodawczy gminy użył dwóch różnych określeń oznaczających de facto to samo.
Prokurator zauważył ponadto, że w uzasadnionych przypadkach akty normatywne, z wyjątkiem przepisów porządkowych, mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż czternaście dni, a jeżeli ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu w dzienniku urzędowym. Przy czym to ostatnie uregulowanie nie ma zastosowania do aktów prawa miejscowego, ponieważ ze swej istoty akty te mają charakter lokalny i wydawane są w interesie lokalnym.
Tym samym akt prawa miejscowego nie może wejść w życie z mocą wsteczną. Zastosowanie takiego mechanizmu prawnego wymaga bowiem wykazania ważnego interesu państwa przemawiającego za koniecznością takiej regulacji. Prawodawcy miejscowi nie zostali zaś wyposażeni w kompetencje prawodawcze odnoszące się do spraw, które taki ważny interes państwa miałyby realizować.
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska Tomaszowa Mazowieckiego uznała za zasadny wniosek o stwierdzenie nieważności uchwały we wskazanej w skardze części.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola, o której mowa w art. 3 § 1 ustawy p.p.s.a. sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2019 r., poz. 2167). Zgodnie z art. 147 § 1 ustawy p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i pkt 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że niniejsza skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Zgodnie z art. 199 pkt 2 ustawy p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie spawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 ustawy p.p.s.a.). W niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki, o których mowa w art.. 119 pkt 2 ustawy p.p.s.a.
Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w oparciu o wyżej wskazane kryterium Sąd uznał, że złożona skarga zasługuje na uwzględnienie.
Sąd uznał za konieczne zakwestionowanie wskazanego przez Prokuratora § 15 zaskarżonej uchwały w zakresie słów: "z mocą obowiązującą od dnia 1 listopada 2014 roku". W odniesieniu do kwestionowanej w skardze regulacji stwierdzić należy, iż nie do pogodzenia z zasadami demokratycznego państwa prawa jest "obowiązywanie" aktu prawa miejscowego - jak w niniejszym przypadku - kilka miesięcy przed jego ogłoszeniem, bez wskazana ku temu jakichkolwiek powodów.
Nie ma wątpliwości, że wykładnię przepisów w przypadku ich niejasności należy przeprowadzać w zgodzie z Konstytucją. Oznacza to, że ustalony sens normy prawnej nie może być sprzeczny z konstytucyjnym porządkiem prawnym. Konstytucja stanowi w art. 2, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej, a w art. 7, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa oraz w art. 88 ust. 1, że warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Zasady te należy zatem uwzględniać w sytuacjach rozstrzygania zagadnień budzących wątpliwości prawne.
Zgodnie z art. 88 ust. 1 Konstytucji warunkiem wejścia w życie aktów prawnych tam wymienionych jest ich ogłoszenie, stąd też warunkiem wejścia w życie przepisu jest nie tylko jego przyjęcie przez posiadający stosowną kompetencję organ, w przewidzianym prawem trybie, ale także ogłoszenie tego aktu prawnego. Na poziomie ustawowym problem ten został uregulowany w art. 4 i art. 5 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych. Ustawa jest rozwinięciem przepisów konstytucyjnych. Z powyższych regulacji wynika, kiedy akty normatywne są ogłoszone i kiedy wchodzą w życie.
Zgodnie z art. 4 ust. 1 powoływanej ustawy, akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie 14 dni od ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Według ust. 2 tego przepisu, w uzasadnionych przypadkach akty normatywne mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż 14 dni, a jeżeli ważny interes prawny państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu w dzienniku urzędowym. Z kolei przepis art. 5 stanowi, że przepisy art. 4 nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie.
Powyższe regulacje wskazują, że nie ma racji skarżący Prokurator w tym zakresie w jakim wskazuje na konieczność utożsamienia pojęć "wejście w życie" oraz "moc obowiązująca" aktu prawnego.
W literaturze podkreśla, się, że żaden akt prawny nie może wejść w życie z mocą wsteczną. Prawodawca może jednak nakazać wyjątkowo jego stosowanie do zdarzeń, stanów faktycznych, które miały miejsce przed jego wejściem w życie (sposoby wprowadzenia takiej regulacji wskazuje § 51 zasad techniki prawodawczej).
Trafny jest zatem w tym względzie zarzut skarżącego Prokuratora naruszenia zasady lex retro non agit. Zakaz retroaktywności stanowi fundament demokratycznego państwa prawnego, a odstępstwo w tym zakresie może nastąpić jedynie w wyjątkowych warunkach wskazanych w ustawie.
Ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych, jak wskazano wyżej, przewiduje takie wyjątki (art. 5 ustawy). Należy jednak zauważyć, że skoro art. 5 powołanej ustawy dopuszcza nadanie aktowi normatywnemu "mocy wstecznej", ale tylko "jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie" to obowiązkiem organów w przypadku korzystania z tej instytucji prawnej jest podanie faktycznego i prawnego uzasadnienia, że pomimo działania wstecz aktu normatywnego będzie on realizował zasady demokratycznego państwa prawa.
W niniejszej sprawie organ nie podjął prób jakiegokolwiek prawnego i faktycznego uzasadnienia zastosowania rozwiązania z art. 5 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych. Nie uzasadnił w żadnym razie konieczności zastosowania wstecznego działania skutków uchwały przy wejściu w życie przedmiotowej uchwały.
Reasumując, zakwestionowany § 15 zaskarżonej uchwały w zakresie słów: "z mocą obowiązującą od dnia 1 listopada 2014 roku ", jest w ocenie sądu sprzeczny z zasadami demokratycznego państwa prawnego, bowiem uregulowania objęte uchwałą miałaby obowiązywać wówczas, kiedy jeszcze osobom zobowiązanym do ich stosowania formalnie nie były znane, a organ nie uzasadnił potrzeby wprowadzenia takiej regulacji. Zatem przyjęte przez organ rozwiązanie działania wstecznego skutków uchwały jest niezgodne z prawem i w tej części powoduje jej nieważność.
Z tych też względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 147 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zaskarżonym zakresie.
IB