Uzasadnienie
II SA/Łd 1301/02
Wojewoda [...] decyzją (Nr [...]) z dnia [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania D. O., od decyzji Starosty [...] (Nr [...]) z dnia [...] o odmowie zwrotu nieruchomości położonych w Z. przy ul. A 53, stanowiących obecnie część działki Nr 132/5 o pow. 0,8059 ha, uregulowanej w księdze wieczystej KW Nr [...] oraz działkę nr 132/3 o powierzchni 0,0401 ha, uregulowanej w księdze wieczystej KW Nr [...], orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji I instancji.
W uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego wskazano, iż wnioskiem z dnia 24 lipca 2001 r. D. O. wystąpiła o zwrot wywłaszczonych nieruchomości położonych w Z. ul. A 53 o łącznej pow. O,4919 ha. Starosta [...] ustalił, że obecnie nieruchomości te stanowią część działki nr 132/5 o pow. 0,8059 ha oraz działkę nr 132/3 o powierzchni 0,0401 ha. Decyzją z dnia [...] ([...]) Starosta [...] umorzył postępowanie o zwrot przedmiotowych nieruchomości ze względu na jego bezprzedmiotowość.
Od ww. decyzji Starosty [...] odwołała się D. O. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] ([...]) uchylił zaskarżoną decyzję Starosty [...] z dnia [...] w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji Wojewody [...] wskazano, iż Starosta [...], prowadząc postępowanie o zwrot przedmiotowych nieruchomości naruszył wynikający z art. 10 i art. 61 § 4 kpa w związku z art. 28 kpa obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym. Organ I instancji prowadził postępowanie na wniosek D. O. z całkowitym pominięciem pozostałych współwłaścicieli, bądź ich spadkobierców.
Ponadto o toczącym się postępowaniu nie został poinformowany użytkownik wieczysty gruntów. Jednocześnie Wojewoda [...] wskazał, że organ I instancji błędnie przyjął, iż brak przesłanek do wydania rozstrzygnięcia o zwrocie nieruchomości stanowi o bezprzedmiotowości postępowania i skutkuje jego umorzeniem, gdyż w takiej sytuacji należy wydać decyzję rozstrzygającą sprawę co do istoty i odmawiającą zwrotu nieruchomości.
Ponownie rozpatrując sprawę Starosta [...] decyzją z dnia [...] orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości.
Od decyzji Starosty [...] odwołanie złożyła D. O., działająca w imieniu własnym i pozostałych spadkobierców. Odwołująca się zarzuciła organowi I instancji, iż źle zinterpretował treść art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000 r., Nr 46 poz. 543 ze zm.) uznając, że nabycie prawa użytkowania przedmiotowych gruntów przez [...] M. A w Ł. uniemożliwia dokonanie zwrotu nieruchomości położonych w Z. ul. A 53. Zdaniem D. O. [...] [M. A w Ł. nie mogą być uznane za osobę trzecią, o której mówi art. 229 powołanej ustawy.
Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji własnej powołując art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazał, iż zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części mogą żądać poprzedni właściciel lub jego spadkobierca, jeżeli stosownie do przepisów art. 137 stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Istotnym ograniczeniem stosowania instytucji zwrotu wywłaszczonych nieruchomości jest zapis art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowiący, iż roszczenie o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Zgodnie z zapisem art. 242, ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami weszła w życie z dniem 1 stycznia 1998 r.
Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż orzeczeniami Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Ł. Nr [...] z dnia [...], Nr [...] z dnia [...] oraz [...] z dnia [...] zostały wywłaszczone na rzecz Państwa nieruchomości o łącznej pow. 0,4919 ha stanowiące własność A. M., M. M., I. M. i W. M., położone w Z. przy ul. A 53.
Obecnie wywłaszczone nieruchomości stanowią część działki nr 132/5 o pow. 0,8059 ha oraz działkę nr 132/3 o pow. 0,0401 ha. Dla nieruchomości tych w Sądzie Rejonowym w Z. prowadzone są księgi wieczyste KW Nr [...] i Kw Nr [...].
W ponownie przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym ustalono, iż w postępowaniach sądowych o stwierdzenie nabycia spadku spadek po byłych właścicielach wywłaszczonej nieruchomości nabyli: D. O., A. P., E. K., H. K., M. M.-C., M. J. K., K. A. B., J. D., J. K. i J. P. Z wnioskiem o zwrot wywłaszczonych nieruchomości wystąpiła D. O., działająca w imieniu własnym oraz w imieniu wszystkich pozostałych spadkobierców załączając odpowiednie pełnomocnictwa. O prowadzonym postępowaniu zwrotowym został zawiadomiony użytkownik wieczysty nieruchomości położonych w Z. przy ul. A 53-W. i B. małż. P. Podstawowe znaczenie dla rozstrzyganej sprawy ma zapis art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. z 2000 r., Nr 46, poz. 543 ze zm.)Z analizy zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że objęte postępowaniem wywłaszczeniowym opisane powyżej nieruchomości, stały się z dniem 5 grudnia 1990 r. z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego [...] - M. A w Ł..
Nabycie prawa użytkowania wieczystego zostało potwierdzone decyzją Wojewody [...] z dnia [...] ([...]). Użytkowanie wieczyste zostało ujawnione w księdze wieczystej KW Nr [...] (działka Nr 132/5) i w księdze wieczystej KW Nr [...] (działka nr 132/3) w dniu 21 lipca 1994 r. Ustawa o gospodarce nieruchomościami weszła w życie 1 stycznia 1998 r. Z powyższego wynika, że na nieruchomościach objętych postępowaniem zwrotowym ustanowiono na rzecz osoby trzeciej prawo użytkowania wieczystego, które zostało ujawnione w księgach wieczystych przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami.Za nietrafny uznano zarzut odwołującej się, iż art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie może być zastosowany, gdyż [...] M. A w Ł. nie są osobą trzecią, a właścicielem z wywłaszczenia. W dniu nabycia przez ww. zakłady M. prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowych gruntów, w dniu wydania decyzji przez Wojewodę [...] stwierdzającej nabycie prawa użytkowania wieczystego oraz obecnie właścicielem działki nr 132/3 i części działki nr 132/5 był i jest Skarb Państwa.
Wymienioną w art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami osobą trzecią jest właściciel nieruchomości lub użytkownik wieczysty, inny niż Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego, gdyż tylko Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego są zobowiązane do zwrotu nieruchomości poprzedniemu właścicielowi na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, jeżeli stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z treści art. 229 ww. ustawy i zgromadzonego materiału dowodowego wynika jednoznacznie, ze niedopuszczalny jest zwrot nieruchomości stanowiących obecnie działkę nr 132/3 i część działki nr 132/5, gdyż zostało na nich ustanowione prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej tj. [...]- M. A w Ł. i prawo to zostało ujawnione w księgach wieczystych, przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Powyższą decyzję zaskarżyła od Sądu D. O. działająca w imieniu własnym i pozostałych spadkobierców wymienionych powyżej, wnosząc o jej uchylenie i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zarzucając organom wydającym ww. decyzje naruszenie przepisów postępowania w szczególności art.art. 7,8,9, 77 § 1 oraz art. 80 kpa.
W uzasadnieniu skargi D. O. podniosła, iż od chwili wszczęcia postępowania ani Starosta [...] ani Wojewoda [...] nie odnieśli się merytorycznie do wszystkich argumentów podnoszonych przez stronę ani nie ocenili wyczerpująco materiału dowodowego w sprawie. Od chwili wszczęcia postępowania D. O. podnosiła, iż wywłaszczone nieruchomości stały się zbędne na cel określony w decyzjach o wywłaszczeniu, który oznaczono jako realizacja narodowych planów gospodarczych oraz budowa kaszarni. Ani Starosta ani Wojewoda [...] nie odnieśli się w swoich decyzjach do tego argumentu skarżącej zbywając go milczeniem.
Ponadto ustalenie czy użycie nieruchomości wywłaszczonych nastąpiło na cel niezgodny z decyzjami o wywłaszczeniu do którego nie doszło w postępowaniu przed Starostą [...] ani Wojewodą [...] ma w tej sprawie doniosłe znaczenie, gdyż z tego wywodzi się podstawa prawna roszczeń spadkobierców byłych właścicieli o zwrot wywłaszczonych nieruchomości. Ponadto w przedmiotowej sprawie spadkobiercy byłych właścicieli wywłaszczonych nieruchomości nie zostali zawiadomieni przez żaden organ o wykorzystaniu tych nieruchomości na cel niezgodny z decyzjami o wywłaszczeniu (faktem jest, iż nieruchomości wywłaszczone pozostają obecnie w użytkowaniu wieczystym osób fizycznych – B. i W. P., którzy prowadzą działalność gospodarczą), czyli pozbawiono ich możliwości realizacji własnych roszczeń i dochodzenia swych słusznych praw, co stanowi naruszenie przepisów art. 7,8,9 k.p.a.
Wojewoda [...] w zaskarżonej decyzji utrzymał w mocy decyzję o odmowie zwrotu nieruchomości w związku z przepisem art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organy rozpoznające sprawę w toku postępowania nie wzięły jednak pod uwagę,że żaden z byłych właścicieli ani ich spadkobierców nie został powiadomiony o zmianie celu wykorzystania nieruchomości czyli nie zapewniono im prawa wypowiedzenia się i realizacji roszczeń co stanowi naruszenie ich praw. O fakcie przekształcenia się zarządu w prawo użytkowania wieczystego ex lege 5.12.1990 r. oraz ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz osób fizycznych dowiedzieli się oni w toczącym się postępowaniu o zwrot nieruchomości.
W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując argumenty tożsame z zawartymi w zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu odpowiedzi wskazano ponadto,ustosunkowując się do zarzutu i wniosków strony skarżącej,iż w toku postępowania administracyjnego Starosta [...] nie badał czy nieruchomości położone w Z. przy ul. A 53 stały się zbędne na cel określony w decyzjach wywłaszczeniowych, gdyż ustalił, że w przedmiotowej sprawie zgodnie z art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami roszczenie o zwrot nieruchomości nie przysługuje bez względu na wynik ewentualnych ustaleń czy wywłaszczone nieruchomości stały się czy też nie stały zbędne na cel określony w decyzjach wywłaszczeniowych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył co następuje.
Skarga nie mogła zostać uwzględniona bo zaskarżona decyzja prawa nie narusza a tylko naruszenie prawa procesowego i materialnego dałoby Sądowi kompetencję do jej uchylenia. Podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowi przepis art.229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami(Dz.U. z 2000 r.,Nr 46,poz.543 ze zm.)która weszła w życie 1 stycznia 1998 r. W myśl powołanego przepisu roszczenie, o którym mowa w art.136 ust.3 (o zwrot nieruchomości wywłaszczonej) nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. W rozpoznawanej sprawie skarżąca, działająca w imieniu własnym i pozostałych spadkobierców byłych właścicieli, wystąpiła o zwrot wywłaszczonych nieruchomości położonych w Z. przy ul. A 53 o pow. łącznej 0,4919 ha,obecnie stanowiących część działki nr 132/5 oraz działkę nr 132/3.
Działki te stały się z dniem 5 grudnia 1990 r. z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego [...]-M. A w Ł.. Zostało to potwierdzone deklaratoryjną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] ([...]) a następnie użytkowanie wieczyste zostało ujawnione w księdze wieczystej KW nr [...](działka nr 132/5) i w księdze wieczystej KW nr [...](działka nr 132/3) w dniu 21 lipca 1994 r. a zatem przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W dacie rozpatrywania wniosku o zwrot przedmiotowych nieruchomości jej użytkownikami wieczystymi są B. i W. P. Te okoliczności faktyczne i prawne nie są kwestionowane. Użyty w powołanym przepisie zwrot "roszczenie nie przysługuje..."oznacza, że zostało ono wyłączone we wskazanych sytuacjach i że nie może być zrealizowane na drodze postępowania administracyjnego. Oznacza to, że nie jest dopuszczalny zwrot nieruchomości, która stała się własnością innego podmiotu niż Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego i nieruchomości,która wprawdzie jest własnością Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego,lecz zostało na niej ustanowione prawo użytkowania wieczystego.
Takie rozumienie przepisu art.229 zostało utrwalone w orzecznictwie sądowym (wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2000 r.,I S.A. 276/99,OSP 2001/5/80,wyrok NSA z dnia 16 listopada 2000 r.,I S.A. 1539/99,LEX nr 7555). Kategoryczna treść przepisu art.229 ustawy o gospodarce nieruchomościami w konsekwencji powoduje że organ właściwy do rozpatrywania wniosków o zwrot nieruchomości wywłaszczonej nie jest zobowiązany - w sytuacji gdy spełnione są przesłanki określone w tym przepisie - do wyjaśniania czy nieruchomość której zwrotu domagają się byli właściciele lub ich spadkobiercy stała się zbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej.Tym samym zarzuty skargi a wcześniej odwołania dotyczące niewyjaśnienia, zdaniem skarżącej, istotnej dla sprawy okoliczności i naruszenia tym samym przepisów art. 7,art.77 i art.80 kodeksu postępowania administracyjnego nie mogą być uznane za zasadne.
Sąd administracyjny nie może,dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, brać pod uwagę przesłanek i kryteriów nieprzewidzianych ustawą. Sąd nie mógł także – w okolicznościach tej konkretnej sprawy – uznać za zasadny zarzutu iż skarżąca i reprezentowani przez nią inni spadkobiercy nie byli poinformowani o odstąpieniu od realizacji celu wywłaszczenia w sytuacji gdy wystąpienie przesłanek określonych w art.229 czyni niemożliwą realizację roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości na drodze postępowania administracyjnego.Sąd nie może również kwestionować racjonalności rozwiązania ustawowego które wyłączyło możliwość dochodzenia roszczenia o zwrot nieruchomości w sytuacji określonej w tym przepisie.
Nie można uznać za zasadny także argumentu skargi dotyczącego pojęcia "osoby trzeciej" o jakiej mowa w powołanym przepisie. Wywłaszczona nieruchomość przeszła, na mocy decyzji wywłaszczeniowej, na własność Skarbu Państwa.Przekazanie jej w zarząd a następnie ustanowienie użytkowania wieczystego na rzecz [...]-M. w Ł. pozwala ten właśnie podmiot uznać za "osobę trzecią" w rozumieniu analizowanego przepisu. W orzecznictwie przyjmuje się, że osobą trzecią w rozumieniu przepisu art.229 ustawy z 1997 r., jest każda – zarówno fizyczna,jak prawna – osoba inna(zatem "trzecia")niż poprzedni właściciel nieruchomości lub Skarb Państwa, na którego rzecz utracił on swoją własność.
Przyjęcie za podstawę prawną zaskarżonej decyzji przepisu art.229 ustawy o gospodarce nieruchomościami w okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy było zasadne i prawa nie naruszało.
Jednocześnie za uchybienie procesowe które jednak nie miało wpływu na wynik sprawy należy uznać rozstrzygnięcie o odmowie zwrotu nieruchomości zamiast decyzji umarzającej postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości jako bezprzedmiotowe. Rozstrzygnięcie tej treści zapadło w wyniku uchylenia przez organ odwoławczy uprzedniej decyzji Starosty [...] umarzającej postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości,m.in. z uwagi na uznanie że wystąpienie przesłanek z art.229 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie czyni postępowania zwrotowego bezprzedmiotowym a jedynie daje podstawę do odmowy zwrotu nieruchomości. W sytuacji gdy roszczenie o zwrot nieruchomości "nie przysługuje" wszczęte postępowanie powinno podlegać umorzeniu jako bezprzedmiotowe (m.in. pow. wyżej wyrok NSA z dnia 16 listopada 2000 r.). Z uwagi na to, że zarówno odmowa jak i umorzenie postępowania sprowadzają się do tego iż skarżący nie mogą otrzymać wywłaszczonej nieruchomości wskazane uchybienie procesowe nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy.
Z uwagi na powyższe, na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153,poz.1270) i art.97 § 1ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153,poz.1271 ze zm.),orzeczono jak w sentencji.