Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...], znak [...] Wojewoda Ł. działając na podstawie art. 138 § 1 k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania M. K. występującej w imieniu własnym oraz w imieniu M. K., K. K. i A. S. od decyzji Starosty R. z dnia [...] r. znak: [...] umarzającej wznowione postępowanie w sprawie zakończonej własną decyzją ostateczną z dnia 30 września 2010 r. nr 733/2010 o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu A. Sp. z o.o. z siedzibą w R. pozwolenia na budowę składowiska odpadów niebezpiecznych w J. na działkach nr ewid.: 11/4, 12/4, 13/4, 15/4, 16/4, 17/4, 18/4, 19/4, 20/4, 21/6, 22/5 i 388/2 w obrębie P., gmina R., polegającej na rozbudowie eksploatowanej instalacji poprzez budowę dwóch podkwater "A" i "B" – utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Wojewoda wskazał, że decyzją z dnia [...] r. Starosta R. umorzył wznowione w dniu [...] r. postępowanie w sprawie zakończonej własną decyzją ostateczną z dnia 30 września 2010 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na przedmiotową budowę, argumentując, że wnioskodawcy złożyli wniosek o wznowienie rzeczonego postępowania z uchybieniem terminu, o którym stanowi art. 148 § 2 k.p.a., bowiem o decyzji z dnia 30 września 2010 r. wiedzieli już w dniu 21 października 2010 r.
W odwołaniu od tej decyzji M.K. występująca w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik M.K., K.K. i A.S. nie zgodziła się ze stanowiskiem organu I instancji o uchybieniu terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Odwołująca podkreśliła, że w motywach decyzji z dnia [...] r. orzekającej o umorzeniu postępowania odwoławczego od decyzji organu I instancji z dnia 30 września 2010 r. nr 733/2010 Wojewoda Ł. zamieścił pouczenie, że brak udziału strony w postępowaniu stanowi przesłankę wznowienia postępowania, wobec czego termin do złożenia wniosku o wznowienie winien być liczony dopiero od dnia doręczenia tej decyzji.
Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia [...] r. Wojewoda Ł. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w dniu 23 lutego 2011 r. M. K. działając w imieniu własnym oraz w imieniu M.K., K.K. i A.S. zwróciła się do organu I instancji z wnioskiem o wznowienie w trybie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowania zakończonego decyzją Starosty R. z dnia 30 września 2010 r. nr 733/2010 o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu A. Sp. z o.o. z siedzibą w R. pozwolenia na budowę składowiska odpadów niebezpiecznych w J. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Starosta R. wznowił postępowanie zakończone własną ostateczną decyzją z dnia 30 września 2010 r. w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę.
Wojewoda przytoczył następnie regulacje art. 149 k.p.a., art. 148 § 1 i 2 k.p.a., wywodząc, że organ może wydać postanowienie o wznowieniu postępowania dopiero po sprawdzeniu, czy wnioskujący zachowali termin do złożenia podania o wznowienie. Zgodnie z art. 148 § 2 k.p.a. miesięczny termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ I instancji podał, iż wnioskodawcy dowiedzieli się o decyzji z dnia 30 września 2010 r. najpóźniej w dniu 21 października 2010 r. W tym bowiem dniu datowane było odwołanie od decyzji o pozwoleniu na budowę wniesione przez M.K. w imieniu własnym i okolicznych mieszkańców, w tym osób, w imieniu których złożyła ona wniosek o wznowienie postępowania. Ustawowy termin do złożenia przedmiotowego wniosku o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. upłynął wobec tego w dniu 21 listopada 2011 r.
W opinii Wojewody, organ I instancji w dniu [...] r. bezpodstawnie wznowił postępowanie, skoro winien orzec o odmowie jego wznowienia z powodu uchybienia terminu. Niezachowanie terminu uniemożliwiało dalsze badanie złożonego wniosku, a błędnie wszczęte postanowieniem postępowanie należało w takiej sytuacji umorzyć jako bezprzedmiotowe, co też prawidłowo uczynił organ I instancji. Ustalony stan faktyczny sprawy uzasadniał wobec tego utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia Starosty.
Powyższą decyzję M. K. działająca w imieniu własnym oraz w imieniu M.K., K.K. i A.S. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, wnosząc o jej uchylenie z uwagi na naruszenie art. 7 i 8 k.p.a., poprzez błędne uznanie, że skarżący uchybili terminowi do złożenia wniosku o wznowienie postępowania.
Skarga M.K. i M.K. została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Łd 1306/11. Natomiast skargi K.K. i A.S. zarejestrowano odpowiednio pod sygn. akt II SA/Łd 4/12 i II SA/Łd 5/12.
W dniu 8 lutego 2012 r. Sąd postanowił o odrzuceniu skarg K.K. i A.S.
Odpowiadając na skargę Wojewoda Ł. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w motywach kwestionowanej decyzji.
Na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2012 r. stawiła się M.K. - jako skarżąca i pełnomocnik skarżącego M. K. oraz pełnomocnik uczestników postępowania A.S. i K.K., która poparła skargę. Stawił się ponadto pełnomocnik uczestnika postępowania A. Spółki z o.o. z siedzibą w R. – adwokat F.P., który wniósł o oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania i kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga podlegała oddaleniu.
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 – przywoływanej dalej w treści jako "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Innymi słowy, zadaniem Sądu administracyjnego jest ocena, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.
Sąd kontrolując w tak zakreślonych granicach legalność zaskarżonej decyzji Wojewody Ł. z dnia [...] r. utrzymującej w mocy rozstrzygnięcie Starosty R. z dnia [...] r. o umorzeniu wznowionego postępowania w sprawie zakończonej własną decyzją ostateczną z dnia 30 września 2010 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu Spółce A. pozwolenia na budowę składowiska odpadów niebezpiecznych stwierdził, iż odpowiadają one przepisom obowiązującego prawa i brak jest podstaw do usunięcia ich z obrotu prawnego.
Zasadniczym problemem na tle rozpoznawanej sprawy jest odpowiedź na pytanie, czy organy administracyjne zasadnie uznały, że wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej wspomnianą wyżej decyzją Starosty R. z dnia 30 września 2010 r. został złożony przez M.K., działającą w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik M. K., K.K. i A. S. z uchybieniem ustawowego terminu.
Aby odpowiedzieć na tak sformułowane pytanie trzeba w pierwszej kolejności wyjaśnić, że instytucja wznowienia postępowania administracyjnego jest obok stwierdzenia nieważności decyzji jednym z nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji ostatecznych. Oba tryby są wobec siebie niekonkurencyjne, co oznacza, iż do uruchomienia każdego z nich konieczne jest spełnienie ściśle określonych przez ustawodawcę przesłanek.
Przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego unormowane zostały enumeratywnie w art. 145 § 1 pkt 1-8 k.p.a. oraz w art. 145a § 1 k.p.a. W rozumieniu przywołanych przepisów wznawia się postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli:
- 1) dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe,
- 2) decyzja wydana została w wyniku przestępstwa,
- 3) decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27,
- 4) strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu,
- 5) wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję,
- 6) decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu,
- 7) zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2),
- 8) decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione (art. 145 § 1 k.p.a.).
Można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja (art. 145a. § 1 k.p.a.).
Wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony z tym, że wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 oraz w art. 145a następuje tylko na żądanie strony (art. 147 k.p.a.). Podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Jednakże termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (art. 148 k.p.a.). Wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia, które stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze postanowienia (art. 149 k.p.a.).
Analiza cytowanych wyżej przepisów prowadzi - w przekonaniu Sądu - do jednoznacznego wniosku, że postępowanie wznowieniowe ma charakter dwuetapowy. Mianowicie, w ramach pierwszego etapu tzw. wstępnego właściwy organ administracji publicznej zobligowany jest ustalić, czy spełnione są łącznie przesłanki dopuszczalności wznowienia, a więc, czy spełnione są przesłanki podmiotowe, przedmiotowe oraz, czy wniosek o wznowienie postępowania został złożony w ustawowym terminie. Badając przesłankę podmiotową, organ winien wyjaśnić, czy z wnioskiem o wznowienie postępowania wystąpiła strona. Oceniając natomiast wystąpienie przesłanek przedmiotowych organ ustala, czy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest na ustawowych przesłankach wznowienia wymienionych enumeratywnie w cytowanych wyżej przepisach oraz, czy w sprawie została wydana ostateczna decyzja administracyjna, co do której miałoby nastąpić wznowienie postępowania.
Pozytywne ustalenia w tym zakresie powinny zakończyć się wydaniem przez organ administracyjny postanowienia, które otwiera drugi etap postępowania wznowieniowego, określany mianem postępowania rozpoznawczego w trakcie, którego organ bada, czy przyczyna wznowienia rzeczywiście wystąpiła w sprawie i jakie z tego wynikają skutki dla rozstrzygnięcia sprawy. Ten etap postępowania winien zakończyć się wydaniem jednego z rozstrzygnięć, o których mowa w art. 151 k.p.a. Natomiast, w sytuacji braku którejkolwiek z przesłanek, czy to podmiotowej, czy też przedmiotowej, bądź też ustalenia, że strona uchybiła terminowi do wznowienia postępowania, określonemu w art. 148 k.p.a. właściwy organ administracji publicznej zobligowany jest wydać postanowienie o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego. Podkreślić jednak trzeba, że odmawiając wznowienia postępowania organ nie może wypowiadać się, czy przyczyny wznowienia wskazane przez stronę faktycznie w sprawie wystąpiły, bowiem kwestie te mogą być rozważane wyłącznie po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Jeśli jednak pomimo braku podstaw prawnych organ błędnie wznowi postępowanie wówczas powinien takie postępowanie umorzyć.
W rozpoznawanej sprawie okolicznością niesporną jest, że M.K. działając w imieniu własnym oraz w imieniu M.K., K.K. i A.S. pismem z dnia 23 lutego 2011 r. domagała się od organu I instancji wznowienia w trybie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowania zakończonego rozstrzygnięciem Starosty R. z dnia 30 września 2010 r. W tej sytuacji zachowanie miesięcznego terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania, jak słusznie zauważyły organy obu instancji należało oceniać w kontekście przesłanek przewidzianych w art. 148 § 2 k.p.a. Termin ten biegł bowiem od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Zachowanie omawianego terminu musi być udowodnione przez stronę, zaś organ administracyjny swobodnie ocenia dowody w tym przedmiocie.
"Dowiedzieć się o decyzji" w rozumieniu art. 148 § 2 k.p.a. znaczy tyle co powziąć wiadomość o jej istnieniu i zawartym w niej rozstrzygnięciu. Dla powzięcia wiadomości o decyzji nie jest koniczne doręczenie decyzji, ani też poznanie dokładnej treści rozstrzygnięcia. Wystarczy natomiast, że wnioskodawca posiada informację, czego konkretnie dotyczy decyzja.
W ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że powzięcie wiadomości o wydaniu decyzji nie jest przy tym pojęciem tożsamym z zawiadomieniem o pełnej treści decyzji, co mogłoby nastąpić dopiero po doręczeniu decyzji. W pierwszym przypadku chodzi tylko o informację o wydaniu decyzji, w drugim o czynność jej doręczenia. Artykuł 148 § 2 k.p.a. nie wymaga dla otwarcia biegu terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. dopełnienia wymogu doręczenia decyzji, której dotyczy żądanie wznowienia. Bieg tego terminu rozpoczyna się w dacie powzięcia przez stronę wiadomości o istnieniu danej decyzji. Istotne jest to, aby do strony dotarła wiadomość o wydaniu decyzji i o zawartym w niej rozstrzygnięciu, niezależnie od źródła, z którego pochodzi informacja (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 maja 2008 r. sygn. akt II OSK 547/07, Lex nr 489632).
Tożsamy pogląd Naczelny Sąd Administracyjny zaprezentował także w wyrokach z dnia 19 sierpnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1296/09 (Lex nr 746450), z dnia 6 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 714/08 (Lex nr 574438), z dnia 7 sierpnia 2008 r. sygn. akt II OSK 931/07 (Lex nr 516817).
Zgromadzona w niniejszej sprawie dokumentacja dowodzi, że M.K., M.K., K.K. oraz A.S. co najmniej w dniu 21 października 2010 r. wiedzieli o decyzji Starosty R. z dnia 30 września 2010 r. o pozwoleniu na budowę. Tą bowiem datą opatrzone zostało odwołanie od decyzji, będącej obecnie przedmiotem postępowania wznowieniowego, a które M.K. wniosła w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik pozostałych wnioskodawców i okolicznych mieszkańców, którzy dzień wcześniej to jest w dniu 20 października 2010 r. złożyli podpisy pod odwołaniem i udzielili M.K. pełnomocnictwa do złożenia rzeczonego odwołania. W tej sytuacji nie sposób odmówić racji organom administracyjnym, że miesięczny termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, o którym stanowi przepis art. 148 § 2 k.p.a. z całą pewnością biegł od dnia 21 października 2011 r., bowiem w tym dniu wnioskodawcy posiadali wiedzę o decyzji i ekspirował w dniu 21 listopada 2011 r. Dla jego zachowania bez znaczenia pozostaje natomiast fakt, że dopiero w decyzji z dnia [...] r. Wojewoda Ł. stwierdził, iż niezawiniony brak udziału strony w postępowaniu może stanowić ewentualną podstawę do wznowienia postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a M. K. po doręczeniu wspomnianego rozstrzygnięcia kierując się tą informacją w dniu 23 lutego 2011 r. złożyła stosowny wniosek o wznowienie postępowania.
W tych okolicznościach Sąd podzielił stanowisko Starosty R., a następnie Wojewody Ł., że organ I instancji wobec nieprawidłowego wznowienia postępowania w dniu [...] r. winien umorzyć rzeczone postępowanie w trybie art. 105 § 1 k.p.a. z uwagi na jego bezprzedmiotowość, co też uczynił decyzją z [...] r. utrzymaną następnie w mocy przez organ odwoławczy zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez jej rozstrzygnięcie co do istoty. Umorzenie postępowania zamyka więc drogę do konkretyzacji praw i obowiązków strony oraz kończy postępowanie w danej instancji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 marca 2011 r. sygn. akt I OSK 791/10-Lex nr 1079828).
Reasumując Sąd uznał, że wydane w sprawie decyzje administracyjne odpowiadają przepisom obowiązującego prawa. Dodać w tym miejscu wypada, że na byt prawny wspomnianych rozstrzygnięć nie mogły rzutować zarzuty skargi, bowiem w przekonaniu składu orzekającego organy obu instancji nie naruszyły w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy przepisów art. 7 i 8 k.p.a.
Z tych wszystkich powodów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.
B.C.