Uzasadnienie
B. L. wniósł skargę o wymierzenie [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Ł. grzywny w trybie art. 154 § 1 i § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a."), za niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 27 stycznia 2011 roku, sygn. akt: II SA/Łd 1381/10 w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych.
W treści skargi jej autor wniósł o wymierzenie organowi grzywny oraz stwierdzenie, iż niewykonanie wyroku i przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa - zgodnie z treścią art. 154 § 2 P.p.s.a. W uzasadnieniu skarżący wyjaśnił, że mimo upływu niemalże 3 lat od wydania wyroku, organ nie zrealizował zaleceń w nim zawartych, które go wiążą na mocy art. 153 P.p.s.a. Niewątpliwie organ wszczął postępowanie naprawcze, ale nie stosuje się do wyroku, a wręcz czyni to wbrew ustaleniom sądu.
Jak napisał skarżący, ponieważ organ prowadził postępowanie naprawcze w sposób przewlekły, pismem z dnia 13 maja 2013 roku wezwał on organ do wykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, wskazując jednocześnie podstawę wezwania i oczekiwany termin zakończenia postępowania. Do chwili wniesienia skargi organ nadzoru budowlanego nie wydał decyzji i nadal nie wiadomo, kiedy postępowanie zostanie zakończone. Organ w sprawie przekroczył już wszelkie możliwe terminy zakreślone przepisami prawa i nadal nie podejmuje żadnych działań zmierzających do urzeczywistnienia celu postępowania i realizacji wyroku z dnia 27 stycznia 2011 roku. Taka sytuacja naraża skarżącego na straty finansowe.
W konkluzji skargi jej autor powtórzył, że ze względu na uporczywe ignorowanie terminów procesowych oraz niewywiązywanie się organu z ustawowych obowiązków, wnosi o uznanie, iż przewlekłe prowadzenie postępowania nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa oraz o wymierzenie organowi grzywny w najwyższej wysokości wynikającej z przepisów prawa. Pozycja organu pozwala na zastosowanie wobec niego słusznych restrykcji i to w takim stopniu, aby osiągnąć cel oraz wykluczyć dalsze naruszenia prawa przez organ.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
W motywach stanowiska organ obszernie opisał podejmowane w sprawie działania, które miały miejsce po wpłynięciu do organu prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 27 stycznia 2011 roku w sprawie II SA/Łd 1381/10 oraz po otrzymaniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 stycznia 2013 roku w sprawie II OSK 1603/11. Z opisanego toku czynności wynika, że pismem z dnia 8 kwietnia 2013 roku organ poinformował strony postępowania, że postępowanie administracyjne w sprawie przeprowadzenia postępowania naprawczego polegającego na doprowadzeniu do stanu zgodnego z prawem robót budowlanych wykonanych na drodze krajowej nr [...] obejmującej Al. A w S., na odcinku od ul. B do łuku stanowiącego początek wjazdu do straży pożarnej, nie mogło być rozpatrzone w terminie 1 miesiąca zgodnie z art. 35 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.
Dz. U. z 2013 roku, poz. 267 ze zm., dalej jako: "K.p.a.") i zostanie rozpoznane po zakończeniu postępowań nadzwyczajnych w sprawach rozstrzygnięć ostatecznych wydanych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S.. W związku z tym organ, począwszy od dnia 28 maja 2013 roku wydawał decyzje w postępowaniach nadzwyczajnych dotyczących wcześniejszych rozstrzygnięć organów nadzoru budowlanego szczebla powiatowego. Kontynuując postępowanie organ pismem z dnia 26 sierpnia 2013 roku wystąpił do Urzędu Miasta S. o przesłanie fragmentu mapy oraz uproszczonych wypisów z rejestru gruntów działek bezpośrednio graniczących z drogą oraz o udzielenie informacji, czy gmina, jako inwestor robót budowlanych, wykonała analizę porealizacyjną w zakresie emisji zanieczyszczeń komunikacyjnych do powietrza oraz emisji hałasu. Pismem z tej samej daty organ wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta S. o przesłanie decyzji zatwierdzających projekty budowlane i udzielających pozwoleń na budowę (wraz z dokumentacją projektową) obiektów usytuowanych wzdłuż drogi.
Natomiast pismem z dnia 4 września 2013 roku organ wystąpił do Urzędu Miasta S. o przesłanie decyzji zatwierdzających projekty budowlane i udzielających pozwoleń na budowę (wraz z dokumentacją projektową) obiektów budowlanych usytuowanych na działkach o nr ewid. 183/2 i 184/3. Organ, pismami z dnia 10 września i 11 października 2013 roku, zwrócił się także o przesłanie uchwał dotyczących miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu obejmującego drogę. Pismem z dnia 10 września 2013 roku organ wystąpił do [...] Urzędu Wojewódzkiego w Ł. o udzielenie informacji, czy inwestor wykonał analizę porealizacyjną w zakresie emisji zanieczyszczeń komunikacyjnych do powietrza i emisji hałasu. Organ także skierował do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniosek o udzielenie, na podstawie art. 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013 roku, poz. 1409 ze zm.), zgody na odstępstwo od § 9 ust. 1 pkt 3 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 ze zm.).
Ponadto w dniu 18 października 2013 roku odbyło się spotkanie organu z przedstawicielami Urzędu Miasta S. mające na celu omówienie kwestii zapisów znajdujących się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Pismem z dnia 26 listopada 2013 roku organ powiadomił strony postępowania, iż postępowanie naprawcze zostanie zakończone w terminie 30 dni od dnia zakończenia dodatkowych czynności proceduralnych. Z kolei w dniu 2 grudnia 2013 roku odbyło się w Urzędzie Miasta S. spotkanie przedstawicieli organu ze skarżącym w celu omówienia podnoszonych przez niego kwestii, na co wskazywał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 13 stycznia 2013 roku.
Podsumowując, organ wskazał, że skarżący bierze czynny udział w toczącym się postępowaniu, podnosi szereg kwestii związanych z realizacją inwestycji, co z kolei powoduje, iż organ musi prowadzić dodatkowe postępowania wyjaśniające. Organ zobligowany jest do ponownego przeprowadzenia postępowania naprawczego mającego na celu doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem robót budowlanych wykonanych podczas rozbudowy Al. A. Uwzględniając zatem wskazania zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ w pierwszej kolejności wszczął postępowania nadzwyczajne mające na celu wyeliminowanie z obrotu prawnego rozstrzygnięć organu nadzoru budowlanego szczebla powiatowego, jako organu niewłaściwego. W toku prowadzonych postępowań nadzwyczajnych organ podjął działania w celu uzupełnienia posiadanego materiału dowodowego, w tym wystąpił ze stosownym wnioskiem do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej.
Postępowanie naprawcze jest postępowaniem wieloetapowym, którego czas trwania zależy m. in. od charakteru wykonanych robót budowlanych. Organ prowadził i zakończył już postępowanie naprawcze dotyczące drogi, ale z uwagi na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, zobligowany został do ponownego przeprowadzenia tegoż postępowania w zakresie takim, w jakim została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę. Postępowanie naprawcze dotyczyć zatem będzie zarówno robót budowlanych polegających na rozbudowie drogi, ale także robót budowlanych dotyczących budowy ścieżek pieszo – rowerowych, budowy drogi dojazdowej do terenów położonych po zachodniej stronie Al. A, budowy chodników i dojść dla pieszych, rozbudowy i budowy kanalizacji deszczowej, budowy oświetlenia, likwidacji kolizji z urządzeniami obcymi zgodnie z warunkami wydanymi przez ich gestorów, przebudowę: ciepłociągu z podporami, sieci telekomunikacyjnej, sieci elektroenergetycznej średniego i niskiego napięcia, wodociągów, przepustów, budowy ekranów akustycznych w granicach pasa drogowego.
Postępowanie to ma zatem szczególnie skomplikowany charakter, jest postępowaniem wielowątkowym, dotyczącym inwestycji mającej znaczenie dla mieszkańców miasta, a podjęte w sprawie rozstrzygnięcia mogą mieć dalekosiężne skutki dla mieszkańców miasta oraz podróżnych.
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, uwzględniając treść art. 154 P.p.s.a. oraz wniesioną przez B. L. skargę, stwierdził, że z zarzutem bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania naprawczego nie zgadza się, gdyż sprawa ma szczególnie skomplikowany charakter. Każdorazowo skarżący informowany był o konieczności przedłużenia terminu rozpoznania sprawy z uwagi na fakt prowadzenia stosownych postępowań nadzwyczajnych, czy też przeprowadzenia dodatkowych czynności proceduralnych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do przepisu art. 154 § 1 powoływanej już ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność oraz w razie bezczynności organu, po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny.
Powyższy przepis jest podstawą wymierzenia grzywny organowi administracyjnemu, który nie wykonał wyroku sądowego. Tym samym, zasadniczą przesłanką do zastosowania art. 154 § 1 P.p.s.a. i wymierzenia organowi grzywny jest ustalenie, że organ administracji nie wykonał wyroku sądu. Zgodnie z art. 286 § 2 P.p.s.a. termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia akt organowi.
Tytułem wstępu wskazać także należy, iż warunkiem wniesienia skargi w trybie art. 154 § 1 P.p.s.a. jest uprzednie pisemne wezwanie właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, co wprost wynika z treści cytowanego przepisu.
W sprawie niniejszej nie ulega wątpliwości, że skarżący dopełnił tej czynności, kierując do organu, pismem z dnia 13 maja 2013 roku stosowne wezwanie, a dopiero później skargę do sądu w trybie art. 154 § 1 P.p.s.a., co miało miejsce w dniu 4 stycznia 2014 roku.
W treści skargi jej autor wniósł o wymierzenie organowi – [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego grzywny za niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 27 stycznia 2011 roku w sprawie II SA/Łd 1381/10.
Sąd ten, w punkcie pierwszym sentencji wyroku, uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] października 2010 roku, nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] lipca 2010 roku, nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych. W punkcie drugim wyroku sąd zasądził od organu, na rzecz skarżącego, zwrot kosztów postępowania. Natomiast w punkcie trzecim wyroku sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Wyrok jest prawomocny od dnia 28 kwietnia 2011 roku.
Bezsporne w sprawie jest to, że akta sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem sądu wpłynęły do organu dnia 16 maja 2011 roku, zatem od tej daty – zgodnie z treścią art. 286 § 2 P.p.s.a. – należy liczyć termin do załatwienia sprawy. Niekwestionowaną okolicznością jest również to, iż do dnia wniesienia skargi w sprawie niniejszej, czyli do dnia 4 stycznia 2014 roku, mimo uprzedniego wezwania organu przez skarżącego do wykonania wyroku, tenże nie rozstrzygnął sprawy.
Tymczasem - stosownie do przepisu art. 35 § 1 K.p.a. - organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie zaś sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 K.p.a.). Wskazać należy, że w sprawach skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania sąd orzeka biorąc za podstawę stan prawny i faktyczny sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy poprzedzającej wydanie orzeczenia.
Zwrócić uwagę należy, iż z przewlekłością postępowania, która narusza prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, mamy do czynienia wówczas, gdy postępowanie trwało dłużej niż to konieczne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, będących istotnymi dla rozstrzygnięcia sprawy. W wyroku z dnia 26 października 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny (sygn. akt: II OSK 1956/12) stwierdził, iż przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy podejmowane przez organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 K.p.a. ustanawiającego zasadę szybkości postępowania. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie. Szczególnie negatywnie ocenić należy sytuacje, gdy organ przez kilka miesięcy nie podejmuje żadnych działań.
Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie. Zgodzić się należy ze skarżącym, że organ w sposób nieuzasadniony przekroczył terminy wyznaczone w Kodeksie postępowania administracyjnego przewidziane dla rozpoznania sprawy. Skoro zatem organ, w wyznaczonym przepisami Kodeksu terminie, sprawy nie załatwił, to wniosek o wymierzenie grzywny w trybie art. 154 P.p.s.a. zasługuje na uwzględnienie. Podkreślić należy, że prawomocny wyrok zobowiązywał organ do przeprowadzenia w odpowiednim zakresie postępowania naprawczego, a przepisy procedury administracyjnej do uczynienia tego w odpowiednim terminie.
Ustosunkowując się do argumentów organu wyjaśnić należy, iż niewątpliwie zakres postępowania naprawczego w sprawie jest bardzo szeroki. Podkreślić jednak należy, iż lektura akt administracyjnych bezspornie potwierdza, iż organ podjął działania zmierzające do zakończenia postępowania (wszczął postępowania w trybie nadzwyczajnym i skierował do odpowiednich organów wnioski o udzielenie informacji) dopiero po otrzymaniu w maju 2013 roku wezwania skarżącego do wykonania wyroku. Tym samym, z akt administracyjnych nie wynika, by w okresie między otrzymaniem prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi w sprawie II SA/Łd 1381/10, co – jak wskazywano wcześniej – miało miejsce dnia 16 maja 2011 roku, a dniem skierowania przez skarżącego wezwania do wykonania wyroku, czyli datą 14 maja 2013 roku, organ podejmował jakiekolwiek działania zmierzające do wyjaśnienia sprawy, a tym samym zakończenia postępowania naprawczego. Tak długi okres bezczynności organu należy ocenić negatywnie.
W ocenie składu orzekającego niewykonanie prawomocnego wyroku w demokratycznym państwie prawnym nie może być tolerowane, bowiem taka sytuacja prowadzi do podważenia zaufania obywateli do organów państwa, świadczy o braku poszanowania prawa przez te organy, które same są zobowiązane do jego stosowania. W szczególności usprawiedliwieniem braku respektowania prawomocnego wyroku nie mogą być argumenty podniesione przez organ w odpowiedzi na skargę, a mianowicie szeroki zakres postępowania, konieczność zgromadzenia materiału dowodowego oraz wielość pism, czy skarg kierowanych przez skarżącego, a na które odpowiadać musi organ. Okoliczności te mogą jedynie wpływać na wysokość grzywny nałożonej na organ za niewykonanie prawomocnego wyroku, co nie jest sporne w orzecznictwie (por. np. wyroki NSA: z dnia 8 stycznia 2013 roku, I OSK 2005/12 oraz z dnia 1 października 2010 roku, I OSK 1166/10 i inne).
I tak, uwzględniając wskazane przez organ okoliczności, sąd uznał, że grzywna w kwocie 2.000 zł będzie adekwatna do stopnia, w jakim organ naruszył termin załatwienia sprawy, a jednocześnie spełni wystarczająco represyjną funkcję.
Konkludując, sąd orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku, na mocy art. 154 § 1 i § 6 P.p.s.a., o wymierzeniu organowi grzywny w kwocie 2.000 zł. Sąd opierając się na regulacji art. 154 § 2 P.p.s.a., w punkcie drugim wyroku stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O zwrocie kosztów postępowania sąd postanowił w punkcie trzecim wyroku na podstawie art. 200 i 205 § 2 P.p.s.a. ds