Postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodziz 16 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 135/20

Uzasadnienie

II SA/Łd 135/20

Uzasadnienie

Wnioskiem z dnia 10 lipca 2019 r. M. M. na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej – dalej u.d.i.p., wystąpił do Rektora Społecznej Akademii Nauk (zwanego dalej organem) w Ł. o udostępnienie informacji publicznej poprzez przekazanie informacji dotyczącej tematu pracy magisterskiej A. A. oraz osoby jego promotora.

Pismem z dnia 21 października 2019 r. organ poinformował wnioskodawcę, że żądanie wskazania tematu pracy magisterskiej A. A. oraz osoby jego promotora, wymienionych we wniosku nie może zostać spełnione. Wskazane informacje nie stanowią informacji publicznej, skoro nie pozostają w jakimkolwiek związku z wykonywanym przez daną osobę zadaniem publicznym. Złożenie oraz obrona pracy magisterskiej stanowią elementy niezbędne do skutecznego zakończenia studiów. Sam przebieg zdobywania wykształcenia przez studenta podlega autonomicznym regulacjom dotyczącym konkretnej uczelni i nie wypełnia dyspozycji wskazanego przepisu.

Ponadto organ powołał się na ochronę prywatności, wskazując m.in., że fakt sprawowania przez osobę funkcji publicznej nie może uzasadniać żądania nieograniczonego dostępu do informacji dotyczących jego życia. W złożonym wniosku nie wskazano na istnienie adekwatnego ścisłego związku między żądanymi informacjami o osobie a pełnieniem przez tę osobę funkcji publicznej. Powyższe uzasadnia danie prymatu dyspozycji art. 51 ust. 1 i art. 47 Konstytucji przed art. 61 ust. 1 ustawy zasadniczej. Organ wyjaśnił, że co do zasady pierwszeństwo w ochronie mają dane osobowe, a tym samym wykonanie obowiązku informacyjnego nie stanowi przesłanki legalizującej ich udostępnienie.

Co więcej, A. A. nie upoważnił uczelni do informowania jakichkolwiek podmiotów trzecich na temat przebiegu jego studiów lub treści jego pracy dyplomowej. Wobec powyższego należało odmówić udzielenia informacji, ze wskazanych wyżej powodów. Jednocześnie organ pouczył wnioskodawcę, że "w przypadku odmowy udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji, przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (...)".

M. M. skorzystał z prawa do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w wyniku czego organ pismem z dnia 13 grudnia 2019 r. ponownie odmówił udostępnienia informacji objętej żądaniem z dnia 10 lipca 2019 r. Podtrzymując stanowisko wyrażone w piśmie z dni 21 października 2019 r. organ wyjaśnił, że wnioskodawca w sposób nieprawidłowy odczytał treść pisma z 21 października 2019 roku. Żądane informacje nie mogły zostać przekazane Wnioskodawcy po pierwsze dlatego, że nie stanowią informacji publicznej, a gdyby nawet taką informację publiczną stanowiły, to nie podlegałyby ujawnieniu na podstawie odrębnych przepisów.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na decyzję z dnia [...] błędnie zatytułowaną odpowiedzią o ponowne rozpatrzenie sprawy M. M. zarzucił naruszenie:

1. - art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 5 ust. 2 i art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d, u.d.i.p., poprzez błędne uznanie przez organ, iż żądane informacje nie są informacją publiczną, z uwagi na prawo do prywatności osoby, której żądane informacje dotyczą, pomimo pełnienia przez nią funkcji publicznych;
2. - art. 2, art. 3 i art. 13 oraz ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. (Dz.U. z 2018 r. poz. 1668) prawo o szkolnictwie wyższym i nauce, poprzez błędne uznanie, iż organ będący uczelnia niepubliczną nie wykonuje zadań publicznych, co skutkowało wydaniem zaskarżonej decyzji, którą błędnie nazwano odpowiedzią na wniosek o ponowne rozpatrzenie wniosku;
3. - art. 4 pkt 1, art. 16 ust. 1 i art. 86 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych) z dnia 27 kwietnia 2016 r. (RODO), poprzez jego błędną interpretację i uznanie, iż informacje, które żądałem są objęte ochroną danych o których mowa w RODO, a także poprzez błędną interpretację pojęcia danych osobowych, co skutkowało wydaniem zaskarżonej decyzji;
4. - art. 7a k.p.a., poprzez nierozstrzygnięcie wątpliwości, co do treści norm prawnych zawartej w art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 5 ust. 2 i art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d u.d.i.p., co doprowadziło do wydania decyzji odmownej w zakresie udzielenie informacji publicznej;
5. - art. 8 i art 107 § 3 k.p.a., poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w niej informacji wewnętrznie sprzecznych, a także stwierdzeń zbyt ogólnych, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa;
6. - art. 9 i 11 k.p.a., poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji z dnia 21.10.2019 r.;
7. - art. 104 k.p.a., w zw. z art. 107 k.p.a., w zw. z art. art. 17 ust. 1 i art. 16 ust. 1 u.d.i.p., poprzez błędne określenie decyzji odpowiedzią na wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i bezzasadne odmawianie temuż pismu przez organ waloru decyzji administracyjnej.

Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zobowiązanie organu do wydania w terminie 14 dni decyzji, w której organ poda informację dotyczącą tematu pracy magisterskiej Pana A A. oraz osoby jego promotora, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Rektor Społecznej Akademii Nauk w Ł. wniósł o jej oddalenie. Organ podkreślił, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie stanowi wniosku w rozumieniu k.p.a., a tym samym uczelnia niepubliczna w tym zakresie nie będzie organem administracji publicznej. Nie mogła zatem wydać decyzji w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, skoro zgodnie z art. 17 ust. 1 u.d.i.p., do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio.

Tym samym pismo nie zostało "błędnie nienazwane decyzją", tylko nie stanowi decyzji w rozumieniu przepisów k.p.a. Organ ponownie zwrócił uwagę, że żądane przez Wnioskodawcę informacje nie mogły zostać mu przekazane dlatego, że nie stanowią informacji publicznej, a gdyby nawet taką informację publiczną stanowiły, to nie podlegałyby ujawnieniu na podstawie odrębnych przepisów. Podzielając argumentację Strony, iż informacja na temat tego, czy osoba pełniąca funkcję ministra posiada wykształcenie wyższe jest informacją publiczną, organ wskazał, że wniosek Strony nie dotyczył pytania o wykształcenie danej osoby, tylko przebiegu toku studiów, poprzez dążenie do uzyskania informacji na temat jego pracy magisterskiej lub osoby promotora. Te informacje nie stanowią one zaś informacji publicznej, skoro nie pozostają w jakimkolwiek związku z wykonywanym przez daną osobę zadaniem publicznym. Przebieg toku studiów, uzyskiwanie ocen z poszczególnych przedmiotów na nich realizowanych czy sporządzenie pracy dyplomowej stanowią elementy potrzebne do skutecznego zakończenia studiów. Sam przebieg zdobywania wykształcenia przez studenta podlega autonomicznym regulacjom dotyczącym konkretnej uczelni i nie wypełnia dyspozycji wskazanego przepisu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje

Skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna.

Jako że rozpoznawana sprawa dotyczy udostępniania informacji publicznej w pierwszej kolejności wskazać należy, że ustawodawca przewidział w u.d.i.p. zamknięty katalog czynności w procedurze dostępu do informacji publicznej. Zasadą jest, że zgodnie z art. 13 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust.

2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Z kolei zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. organ władzy publicznej może odmówić udostępnienia informacji publicznej oraz umorzyć postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2, co następuje w drodze decyzji.

W określonych przypadkach, na które wskazuje doktryna, na organie spoczywa obowiązek zawiadomienia wnioskodawcy o niedopuszczalności zastosowania trybu wnioskowego udostępnienia informacji publicznej, co jest uzasadnione w szczególności w następujących sytuacjach: 1) informacja objęta żądaniem wniosku nie stanowi informacji publicznej, 2) podmiot, do którego wniosek został złożony, nie posiada objętej jego żądaniem informacji publicznej, 3) zasady i tryb udostępniania informacji publicznej zostały odmiennie określone w innych ustawach w rozumieniu art. 1 ust. 2 u.d.i.p., 4) informacja publiczna została zamieszczona w BIP lub w centralnym repozytorium (zob. H. Knysiak-Molczyk, Granice prawa do informacji w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, Warszawa 2013, s. 239).

Rozpoznanie wniosku o udzielenie informacji publicznej, zgodnie z rozwiązaniami przyjętymi w powołanej ustawie, następuje zatem albo w formie czynności materialno-technicznej (w przypadku udzielenia informacji publicznej oraz w przypadku zawiadomienia o niedopuszczalności zastosowania trybu wnioskowego udostępnienia informacji publicznej), albo w formie decyzji (w przypadku odmowy udzielenia informacji publicznej).

Ocena prawidłowości działania organu, do którego wpłynął wniosek wymaga zatem stwierdzenia, czy żądana informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p., i czy podmiot będący adresatem żądania jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej.

Społeczna Akademia Nauk z siedzibą w Ł. jest akademicką uczelnią niepubliczną w rozumieniu ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz.U. z 2020 r., poz.

85) stanowiącą integralną część systemu szkolnictwa wyższego i nauki, co oznacza, iż jako podmiot niepubliczny wykonuje zadania publiczne, należąc tym samym do kategorii podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Nie będąc organem władzy publicznej, należy jednak do kategorii podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej.

Odnosząc się natomiast do charakteru przedmiotu żądania zawartego we wniosku z dnia 10 lipca 2019 r. należy wyjaśnić, że pojęcie informacji publicznej ustawodawca zawarł w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., z których wynika, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 tej ustawy. Przy czym art. 6 u.d.i.p. konkretyzuje przedmiot informacji publicznej w sposób przykładowy, nie tworząc zamkniętego katalogu źródeł i rodzajów informacji. Z uwagi na sformułowania tych przepisów, informację publiczną stanowi wszystko, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p.

W kontekście powyższego, dla odpowiedzi na pytanie, czy żądane przez M. M. informacje mają walor informacji publicznej, decydujące znaczenie miał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 kwietnia 2020 r., I OSK 4105/18 (niepubl.), który odnosił się kwestii będących przedmiotem zainteresowania skarżącego. Wspomniany wniosek dotyczył następujących informacji, odnoszących się również do studenta A. A.:

1. 1. W którym roku został przyjęty na studia i na jakim kierunku?
2. 2. Jak długo przebiegał tok jego studiów (od momentu rozpoczęcia do złożenia egzaminu dyplomowego)?
3. 3. Czy jego tok studiów był przedłużany lub skracany, a jeżeli tak to z jakiego powodu?
4. 4. Jakie wyniki osiągał w trakcie studiów (z podaniem do jakich egzaminów przystąpił, nazwisk egzaminatorów, w jakich datach i z jakim wynikiem je złożył)?
5. 5. Jaki był tytuł jego pracy magisterskiej?
6. 6. Kto był promotorem jego pracy magisterskiej?
7. 7. Kto był recenzentem jego pracy magisterskiej?
8. 8. Z jakim wynikiem złożył pracę magisterską?

Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym wyroku uznał, że kwestia wykształcenia osób pełniących funkcje publiczne stanowi informację publiczną, gdyż posiadane wykształcenie w sposób oczywisty wpływa na poziom kompetencji danej osoby i jej kwalifikacji do wykonywania powierzonych zadań. Rodzaj lub typ wykształcenia nie pozostaje bez wpływu na jakość wykonywanej funkcji publicznej. Jest to wiedza na temat kompetencji danej osoby pełniącej funkcje publiczne i co się z tym wiąże jej predyspozycji i potencjału intelektualnego do wykonywania określonej funkcji publicznej. Informacją publiczną są zatem informacje dotyczące kierunku studiów oraz daty rozpoczęcia i zakończenia.

Natomiast wszelkie inne informacje objęte wnioskiem, w tym dotyczące tematu pracy magisterskiej i osoby promotora nie są związane z zajmowanym przez A. A. stanowiskiem oraz przypisanymi do niego kompetencjami, jak również nie wpływają na poziom kompetencji i kwalifikacji do wykonywania powierzonych mu zadań oraz pozostają bez wpływu na jakość wykonywanej przez niego funkcji publicznej, a w konsekwencji nie stanowią informacji publicznej.

Naczelny Sąd Administracyjny przesądził zatem, że informacje odnoszące się do tematu pracy magisterskiej i osoby promotora nie mają waloru informacji publicznej. Powyższe rozstrzygnięcie Sądu jest o tyle istotne, gdyż zgodnie z art. 170 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Przepis ten wprowadza zatem zasadę, zgodnie z którą moc wiążąca wcześniejszego orzeczenia, w odniesieniu do sądów i organów oznacza, że muszą one przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Innymi słowy jeżeli w kolejnym postępowaniu, pojawia się dana kwestia, nie może ona być już ponownie badana, a tym bardziej ani sąd, ani organ nie może formułować nowych ocen sprzecznych z dotychczasowym stanowiskiem sądu.

W konsekwencji orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego o wyłączeniu informacji o temacie pracy magisterskiej A. A. i osobie promotora jego pracy z zakresu informacji publicznej wiąże tut. Sąd w rozpoznawanej sprawie dotyczącej A. A., niezależnie od braku tożsamości podmiotów po stronie skarżącej.

Skoro zatem żądane przez M. M. informacje nie stanowią informacji publicznej, nie znajdują zastosowania przepisy u.d.i.p. i po stronie organu nie powstaje obowiązek wydania decyzji. Za prawidłowe należy uznać poinformowanie o tym wnioskodawcy pismem, brak jest podstaw do stosowania w tym przypadku formy decyzji.

Konsekwencją powyższego będzie uznanie, że zarówno pismo Rektora z dnia 13 grudnia 2019 r., jak i wcześniejsze pismo z dnia 21 października 2019 r. nie stanowią decyzji administracyjnej i zostało w nich zawarte stwierdzenie, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej. Natomiast rozważania dotyczące ochrony prywatności nie mogą mieć wpływu na ocenę charakteru informacji. Skoro zatem organ nie był zobowiązany do wydania decyzji, brak jest w niniejszej sprawie podstaw do domniemania wydania decyzji. Takie domniemanie istniałoby wówczas, gdyby istniała normatywna podstawa do zakończenia przez organ postępowania w drodze decyzji administracyjnej, co w niniejszej sprawie nie ma miejsca. Bez znaczenia pozostaje również wprowadzające w błąd pouczenie w piśmie z dnia 21 października 2019 r., sugerujące, że od pisma przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy ani też fakt udzielenia odpowiedzi na tak skierowany wniosek, co z kolei stworzyło "wrażenie", że istotnie mamy do czynienia z postępowaniem administracyjnym. Błędne działanie organu w tym zakresie nie może bowiem kreować ani dodawać stronom uprawnień, które nie znajdują odzwierciedlenia w przepisach prawa.

Jeśli zatem stwierdzić, że przedmiotem skargi nie jest decyzja Rektora Społecznej Akademii Nauk z dnia [...] r., lecz pismo tegoż organu z dnia 13 grudnia 2019 r. ponownie informujące wnioskodawcę, że żądana na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej informacja nie stanowi informacji publicznej, skarga ta musi być uznana za niedopuszczalną. Rozpoznanie skargi na takie pismo nie mieści się bowiem w zakresie kognicji sądów administracyjnych. Jak wskazał m.in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w postanowieniu z dnia 31 stycznia 2020 r., sygn. II SA/Bd 46/20, CBOSA: w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest już pogląd, wedle którego pismo informacyjne o tym, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, nie podlega kognicji sądów administracyjnych, nie mieści się bowiem w zakresie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Podzielając całkowicie powyższe stanowisko Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie podlegała odrzuceniu jako niedopuszczalna - na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., o czym orzeczono jak w pkt 1 postanowienia. O zwrocie uiszczonego wpisu sądowego od skargi orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. jak w pkt 2 postanowienia.

A.B.