Uzasadnienie
II SA/Łd 136/20
Prokurator Rejonowy w Łęczycy wniósł skargę na uchwałę Rady Gminy Daszyna z 29 lipca 2016 r. (nr XXXI/158/2016) w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Daszyna.
Przedmiotowej uchwale Prokurator zarzucił naruszenie art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 2010) [dalej: ustawa o utrzymaniu czystości i porządku], poprzez określenie w § 3 ust. 1 "Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Daszyna" (dalej: Regulamin), stanowiącym załącznik do zaskarżonej uchwały, sposobów pozbywania się z nieruchomości nieczystości ciekłych, podczas gdy powyższe kwestie zostały unormowane treścią art. 5 ust. 1 pkt 2 wymienionej ustawy, co - w ocenie Prokuratora - stanowi powielenie kwestii ustawowych.
W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że w § 3 ust. 1 Regulaminu określono, iż właściciele posesji mają obowiązek przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej. Na terenach gdzie nie istnieje sieć kanalizacyjna lub brak jest możliwości technicznej podłączenia nieruchomości, należy obowiązkowo wyposażyć nieruchomość w szczelny bezodpływowy zbiornik na ścieki lub przydomową oczyszczalnię ścieków. Skarżący Prokurator podkreślił, że obowiązki właściciela nieruchomości w zakresie pozbywania się nieczystości ciekłych zostały uregulowane w art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku. W granicach kompetencji przyznanych radzie gminy w art. 4 ust. 2 pkt 3 powoływanej ustawy nie mieści się upoważnienie do powielania kwestii unormowanych w jej art. 5 ust. 1 pkt 2. Ponowne regulowanie zaś tych kwestii przez radę gminy stanowi istotne naruszenie prawa.
Z powyższych względów Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności § 3 ust. 1 zaskarżonego Regulaminu.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Daszyna wniosła o jej oddalenie w całości, zasądzenie od skarżącego na swoją rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych oraz o przeprowadzenie rozprawy także pod nieobecność przedstawiciela zaskarżonego organu lub jego pełnomocnika. W ocenie Rady Gminy Daszyna zarzuty skarżącego Prokuratora są nieprecyzyjne i nie zostały uzasadnione. Natomiast prawo do wprowadzenia Regulaminu ma na celu kształtowanie zasad czystości i porządku na terenie danej gminy na podstawie indywidualnego doświadczenia samorządu. Umieszczenie zaś kwestionowanego sformułowania w Regulaminie pozwala na jasne i czytelne określenie obowiązków adresatów tego aktu i nie stanowi przekroczenia upoważnienia ustawowego. W przeciwnym wypadku uznać bowiem należałoby, że wydawanie aktów prawa miejscowego, jakimi są regulaminy utrzymania czystości i porządku, jest bezzasadne, gdyż wystarczające jest stosowanie ogólnych przepisów prawa.
Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi pełnomocnik Rady Gminy Daszyna podtrzymał wnioski zawarte w odpowiedzi na skargę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zakres sądowoadministracyjnej kontroli działalności administracji publicznej, dokonywanej według kryterium legalności, wyznaczają przepisy ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.] [dalej: ustawa p.p.s.a.]. Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy p.p.s.a. kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5), a także akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków inne niż w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Na mocy art. 147 § 1 ustawy p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Przepis powyższy stosować należy wraz z art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 506 ze zm.) [dalej: ustawa o samorządzie gminnym], zgodnie z którym nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. W myśl art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, a ogranicza się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to, że tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa, sąd administracyjny uprawniony jest do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy na podstawie art. 147 § 1 ustawy p.p.s.a. Z treści art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 506 ze zm.) wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy.
Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05).
Podkreślić należy, że rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji).
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zgodnie podkreśla się w szczególności, że uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego co zostało już wcześniej przez ustawodawcę unormowane i stanowiło przepis powszechnie obowiązujący. W sytuacji, gdy w jednym akcie następuje pomieszanie materii ustawowej i tej, którą winien normować regulamin w granicach ustanowionego upoważnienia ustawowego, dochodzi do obniżenia rangi przepisów ustawowych do rangi przepisów prawa miejscowego. Ponadto porządek prawny narusza modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu - co dopuszczalne jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia (por. m.in. wyrok NSA z 5 kwietnia 2013 r., II GSK 2114/11). Powyższy wniosek wynika zarówno z opisanej wyżej istoty upoważnienia ustawowego, jak i z prawa adresatów norm prawnych do dobrej legislacji.
Powszechnie uznawane zasady postępowania legislacyjnego zawarte zostały w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tj. Dz.U. z 2016 r., poz. 283), określającym sposób tworzenia i redagowania aktów normatywnych. Z regulacji zawartych w § 115 i § 135 w zw. z § 143 załącznika do wskazanego rozporządzenia wynika, że w akcie wykonawczym zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym, z kolei zgodnie z § 118 i § 137 w zw. z § 143 w akcie wykonawczym nie powtarza się tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym (w ustawie upoważniającej lub w innym akcie normatywnym - innej ustawie, ratyfikowanej umowie międzynarodowej, czy rozporządzeniu).
Chociaż przepisy tego rozporządzenia nie mogą stanowić samodzielnej podstawy do oceny legalności zaskarżonego regulaminu, jednakże wskazane w nich zasady w rzeczywistości uszczegóławiają konstytucyjne wymogi w zakresie poprawnej legislacji, określone w art. 7 i art. 94 Konstytucji. Zasady te stanowią element demokratycznego państwa prawnego i są związane z zasadą pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Tylko w sytuacji powiązania naruszenia zasad techniki prawodawczej z naruszeniem zasady konstytucyjnej można mówić o wystąpieniu istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności aktu prawnego, co ma miejsce chociażby wówczas, kiedy w wyniku naruszenia zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji, kiedy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (tj. ustawami), ewentualnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego (por. wyrok NSA z 24 października 2018 r., II OSK 2498/16).
Zaskarżona uchwała została podjęta w wykonaniu delegacji ustawowej określonej w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tj. - na datę podjęcia zaskarżonej uchwały - Dz.U. z 2016 r. poz. 250). Zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Ustawa precyzyjnie wskazuje zakres dopuszczalnego regulowania tej materii przez gminę w ramach regulaminu.
Regulacja zaskarżonego § 3 ust. 1 Regulaminu, a także niezaskarżonego jego ust. 2 stanowią powtórzenie art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w brzmieniu: "właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez: (...) przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych; przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych".
Co do zasady unormowania aktu prawa miejscowego zawierające powtórzenie regulacji ustawowych naruszają nie tylko przepisy § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", ale także art. 7 i art. 94 Konstytucji, stanowiąc w istocie uregulowanie danej materii bez wymaganego upoważnienia bądź też z przekroczeniem jego granic (por. M. Bogusz, Wadliwość aktu prawa miejscowego, Gdańsk 2008, s. 224; G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 633). Jedynie w drodze wyjątku, uzasadnionego zwłaszcza względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, za dopuszczalne można uznać powtarzanie w aktach prawa miejscowego, takich zwłaszcza jak statuty czy regulaminy, innych regulacji normatywnych.
W doktrynie wskazuje się, że w każdym jednak przypadku tego rodzaju powtórzenia powinny być powtórzeniami dosłownymi, aby uniknąć wątpliwości, który fragment tekstu prawnego (rozporządzenia, ustawy upoważniającej czy innego aktu normatywnego) ma być podstawą odtworzenia normy postępowania (zob. S. Wronkowska [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, s. 35 i 241). W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest także pogląd o wyjątkowej możliwości powtórzenia regulacji ustawowych w akcie prawa miejscowego, ale z tym zastrzeżeniem, iż to powtórzenie miałoby właśnie formę przytoczenia treści in extenso i nastąpiłoby z jednoczesnym powołaniem się na konkretny, powtarzany przepis ustawy (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 31 listopada 2006 r., II SA/Wr 745/06).
Kontrolowany regulamin nie spełnia wskazanych powyżej warunków dopuszczalności powtórzenia przepisów ustawy o utrzymaniu porządku i czystości. Rada Gminy Daszyna dokonując powtórzenia regulacji art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku dokonała tego w sposób niedokładny, nieprecyzyjny, modyfikując jego treść. Kwestionowany § 3 Regulaminu otrzymał bowiem brzmienie "§ 3.1. Właściciele posesji mają obowiązek przyłączania nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej. Na terenach, gdzie nie istnieje sieć kanalizacyjna lub brak jest możliwości technicznej podłączenia nieruchomości, należy obowiązkowo wyposażyć nieruchomość w szczelny bezodpływowy zbiornik na ścieki lub przydomową oczyszczalnię ścieków.
- 2. Przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniająca wymagania określone w przepisach odrębnych".
Z powyższego wynika zatem bezsprzecznie, że Rada Gminy nie dość, że nie powtórzyła dokładnie przepisu ustawy, to dokonując jego modyfikacji zmieniła jego rozumienie i znaczenie. Wynika to, w ocenie sądu chociażby z faktu pominięcia w spornym paragrafie regulaminu fragmentu "lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona"). Zauważyć należy, iż w Regulaminie całkowicie pominięto przesłankę "ekonomicznie nieuzasadnionej" budowy sieci kanalizacyjnej. Postanowienia regulaminu – jak wskazano powyżej - mają natomiast jedynie uszczegóławiać regulacje ustawowe w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie określonym w art. 4 ust. 2 ustawy, a nie dokonywać ich modyfikacji.
Zatem Rada nie tylko przyjęła w regulaminie postanowienie, do którego nie była upoważniona, ale dodatkowo dokonała niedopuszczalnej modyfikacji przepisów ustawowych. W ten sposób Rada przekroczyła swoje uprawnienia. Kwestionowana regulacja uchwały wprost bowiem modyfikuje przepis ustawy. Taka modyfikacja jest niedopuszczalna.
Naruszenie zasad techniki prawodawczej stanowi zatem nieuprawnione wejście rady gminy (prawodawcy miejscowego) w sferę kompetencji zastrzeżonych wyłącznie dla ustawodawcy (twórcy prawa powszechnie obowiązującego), co z kolei może wywołać u adresatów norm wadliwe przekonanie, że transponowane na grunt lokalny normy prawa powszechnie obowiązującego, są jedynie normami prawa miejscowego, które wiążą wyłącznie na obszarze właściwości lokalnego prawodawcy.
Odnosząc się końcowo do argumentacji Rady Gminy, że powtórzenie w regulaminie przepisu ustawy miało na celu jasne i czytelne określenie obowiązków adresatów regulaminu, stwierdzić należy, że działania takiego nie można utożsamiać z modyfikacją, czy uzupełnieniem regulacji ustawowych. Taki pogląd został również wyrażony w innych wyrokach sądowych (np. wyrok NSA z 6 czerwca 1996 r., SA/Gd 2949/94). Zgodzić się należy, że wprawdzie nie w każdym wypadku powtórzenie przepisu ustawowego stanowi istotne naruszenia prawa, ale należy przy tym podkreślić, że powtórzenie ustawowe można dopuścić jedynie w drodze wyjątku, uzasadnionego zwłaszcza względami komunikatywności tekstu prawnego.
W ocenie Sądu w analizowanej sprawie nie zaistniały natomiast żadne wskazania do powielenia regulacji ustawowych. Natomiast ich wprowadzenie do uchwały, tym bardziej w kontekście dokonanej ich modyfikacji, może powodować, że powtórzony i zmodyfikowany przepis ustawowy, odczytywany w treści uchwały, a nie ustawy z której pochodzi, może prowadzić do nieuprawnionej zmiany jego rozumienia.
Z powołanych wyżej przyczyn za istotnie naruszające prawo uznać należało, postanowienia zaskarżonego przez Prokuratora § 3 ust. 1 regulaminu. Ponadto sąd, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi, na zasadzie art. 134 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, za naruszający prawo w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie z obrotu prawnego znał także ust. 2 § 3 regulaminu.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 147 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.
Ak.