Uzasadnienie
Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wpłynęła skarga M.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim znak: KO. 441.408.2021 utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Zelowa z dnia 26 października 2021 r., Nr OPS.SR.4210-002668/2021, wydaną w sprawie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką E.J.
Z akt sprawy wynika, że decyzją z dnia 26 października 2021 r., Nr OPS.SR.4210-002668/2021 Burmistrza Zelowa odmówił skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką E.J.. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, iż powodem odmowy jest brak związku między rezygnacją z zatrudnienia lub jego nie podejmowaniem, a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, oraz podniósł, że niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia (art. 17 ust. 1b u.ś.r.)
Odwołanie od powyższej decyzji złoży M.J., reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika. W odwołaniu skarżący zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na wydanie przedmiotowej decyzji, poprzez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. lb u.ś.r. bez uwzględnienia okoliczności, iż na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. o sygn. akt K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP. Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uwzględnienie odwołania i uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie Panu M.J. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Wspomnianą na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że przedmiotowa sprawa była już trzykrotnie rozpatrywana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim w wyniku wniesienia odwołania przez stronę od decyzji Burmistrza Zelowa od decyzji Nr OPS.SR.4210-002156/2020 z dnia 13 października 2020 r., od decyzji Nr OPS.SR.4210-000156/2021 z dnia 29 stycznia 2021 r., a także od decyzji Nr OPS.SR.4210-001996/2021 z dnia 28 maja 2021 r., które Kolegium decyzjami kolejno Nr K0.441.262.2020 z dnia 9 grudnia 2020 r., Nr K0.441.71.2021 z dnia 7 kwietnia 2021 r. i Nr K0.441.215.2021 z dnia 31 sierpnia 2021 r. uchyliło i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji ze względu na błędną wykładnię przepisów prawa, tj. art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz brak ustalenia wystąpienia w sprawie bezpośredniego związku przyczynowego między niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącego, a sprawowaniem opieki nad matką E.J.
Kolegium wskazało, że spełnione są przesłanki pozytywne przyznania świadczenia pielęgnacyjnego: legitymowanie się przez osobę wymagającą opieki znacznym stopniem niepełnosprawności i pozostawanie skarżącego i jego matki w grupie osób związanych obowiązkiem alimentacyjnym.
W ocenie Kolegium, zakres sprawowanej przez skarżącego opieki nad matką nie stanowi stałej opieki i nie wyklucza całkowicie podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Z zebranego materiału dowodowego nie wynika bowiem, żeby matka wnioskodawcy była osobą całkowicie leżącą i niesamodzielną. Opieka świadczona przez skarżącego jest co prawda opieką świadczoną codziennie, ale tylko przez część doby i polega na pomocy w czynnościach dnia codziennego. Zdaniem organów administracji opieka nie wykracza poza zwykłe czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego, które wykonywane są w każdej rodzinie przez osoby pracujące w pełnym wymiarze czasu pracy oraz nie przekraczają zakresu opieki przez osobę, na której ciąży obowiązek alimentacyjny.
Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożył M. J., reprezentowany przez pełnomocnika. Skarżący, zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącego w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowani opieki nad osobą legitymizującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.
W oparciu o powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 16 grudnia 2021 r, nr K0.441.408.2021 oraz poprzedzającej ją decyzję Kierownika Miejsko Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Zelowie z dnia 26 października 2021r. Ponadto pełnomocnik wniósł o zwrot kosztów przedmiotowego postępowania w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych, a także rozpoznanie przedmiotowej sprawy w trybie uproszczonym.
W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego przywołał szereg wyroków sądów administracyjnych wskazując, że istotą opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. jest nie tylko jej stałość i ciągłość, ale także zapewnienie zaspokojenia normalnych, codziennych potrzeb osoby, nad która jest sprawowana, zapewnienie jej egzystencji, której bez pomocy osób trzecich nie jest w stanie sobie sama zapewnić.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje
Skarga okazała się zasadna.
W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że przedmiotowa skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 z zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.], zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt rozpoznawanej sprawy wniosek taki został złożony przez wszystkie strony postępowania.
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W zakresie swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania.
W wyniku takiej kontroli decyzja (postanowienie) może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 z zm.) (dalej: ustawa p.p.s.a.).
Dokonując kontroli Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, powinien jednak rozstrzygać w granicach danej sprawy, co wynika wprost z treści art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.
W rozpoznawanej sprawie Sąd, dokonując w zakreślonych wyżej granicach kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim. uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem decyzja ta narusza przepisy prawa materialnego i przepisy postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.
Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia organów stanowił przepis art. 17 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz.U. z 2020 r., poz. 111 z zm.) [dalej: ustawa o świadczeniach rodzinnych] zgodnie z którym, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1) matce albo ojcu,
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
- 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
- - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Wskazaną przez organ odwoławczy przyczyną odmowy przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego był brak związku przyczynowego pomiędzy sprawowaną opieką a niemożnością podjęcia zatrudnienia. Organ stanął na stanowisku, że zakres czynności opiekuńczych wykonywanych przez skarżącego w ramach opieki, stan jego matki, pozwalają na podjęcie przez skarżącego zatrudnienia.
W ocenie Sądu, ocena taka jest błędna. Z zebranego materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że matka skarżącego wymaga całodobowej opieki i jest osobą nie zdolną do samodzielnej egzystencji, co wprost wynika z ustaleń pracownika socjalnego zawartych w wywiadzie środowiskowym z dnia 30 września 2021r. Organ drugiej instancji nie rozważył wszelkich okoliczności sprawy, pozostawiając istotne dla rozstrzygnięcia i stwierdzenia możliwości opieki nad zainteresowaną okoliczności bez dokładnego wyjaśnienia.
Z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych wynika, że warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest, by opiekun osoby niepełnosprawnej nie podejmował lub rezygnował z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Co do znacznego stopnia niepełnosprawności, orzeczenie lekarskie o niepełnosprawności wydane w trybie ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (tj.: Dz.U. z 2011 r., Nr 127, poz. 721) [dalej: ustawa o rehabilitacji osób niepełnosprawnych] jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 76 § 2 k.p.a., a więc jest dowodem tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Nie podlega ono weryfikacji przez organ administracji publicznej w prowadzonym przez niego postępowaniu o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Dokument urzędowy, który spełnia wymogi określone w przepisach, ma szczególną moc dowodową w postępowaniu. Polega ona na przyjęciu dwóch domniemań, tzn. prawdziwości oraz zgodności z prawdą twierdzeń w nim zawartych.
W konsekwencji organ nie może odrzucić - bez przeprowadzenia przeciwdowodu - istnienia faktu stwierdzonego w dokumencie urzędowym. W orzecznictwie podkreśla się, że skoro dokumenty urzędowe są najbardziej wiarygodnymi środkami dowodowymi, to dowody przeciwne muszą być zdecydowanie przekonywające (por. wyrok NSA z 3 marca 2011 r., II OSK 389/10; wyrok WSA we Wrocławiu, z 14 maja 2013 r., IV SA/Wr 178/13, a także B. Godlewska-Bujok, Ustawa o świadczeniach rodzinnych. Komentarz - LexisNexis 2014, komentarz do art. 17).
Należy zauważyć, że istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną. Sąd podziela stanowisko, że omawiane świadczenie nie jest przyznawane za sam fakt sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia lub rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Wnioskujący o świadczenie pielęgnacyjne musi sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną w takim wymiarze, w którym uniemożliwia mu wykonywanie pracy zarobkowej. Musi on wykazać, że rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z tym, że sprawuje stałą opiekę nad osobą niepełnosprawną oraz, że zakres sprawowanej opieki wyklucza możliwość podjęcia zatrudnienia.
Zaznaczyć jednak przy tym należy, że warunku "stałej" opieki, nie można rozumieć jako wykonywania opieki nieustannie i przez 24 godziny na dobę, lecz ma to być opieka stała, w sensie trwałości, a ciągła w sensie rozciągłości w czasie, opieka nad niepełnosprawną osobą, której zakres wyznaczony jest niepełnosprawnością osoby wymagającej opieki, a więc koniecznością wykonywania czynności warunkujących egzystowanie tej osoby w warunkach godności człowieka (por. wyrok WSA w Krakowie z 9 grudnia 2019 r., III SA/Kr 1164/19). W opiece takiej chodzi o zapewnienie zaspokojenia normalnych, codziennych potrzeb osoby, nad którą opieka jest sprawowana, zapewnienie jej egzystencji, której bez pomocy osób trzecich nie jest w stanie sobie sama zapewnić (zob. także wyrok WSA w Rzeszowie z 3 lipca 2019 r., II SA/Rz 535/19).
Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o rehabilitacji osób niepełnosprawnych w związku z art. 3 pkt 21 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych do znacznego stopnia niepełnosprawności zalicza się osobę z naruszoną sprawnością organizmu, niezdolną do pracy albo zdolną do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej i wymagającą, w celu pełnienia ról społecznych, stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Pojęcie niezdolności do samodzielnej egzystencji należy zaś odnieść do osób, u których występuje naruszenie sprawności organizmu w stopniu uniemożliwiającym zaspokajanie bez pomocy innych osób podstawowych potrzeb życiowych, za które uważa się przede wszystkim samoobsługę, poruszanie się i komunikację (art. 4 ust. 4 ustawy o rehabilitacji osób niepełnosprawnych).
Podkreślić przy tym należy, że w zakres opieki wchodzą zarówno czynności opiekuńcze związane z obsługa chorego, jak i prowadzenie gospodarstwa domowego, gdyż osoba ze znacznym stopniem niepełnosprawności, nie może - co do zasady - sama wykonywać tych czynności, a są one niezbędne do codziennego funkcjonowania w środowisku. Taki zakres opieki wynika nie tylko z zasad doświadczenia życiowego ale także normy § 29 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (tj.: Dz.U. z 2021 r. poz. 857).
Zaznaczyć także należy, że opieka, o jakiej mowa w przytoczonych wyżej przepisach, nie dotyczy wyłącznie niezdolnej do samodzielnej egzystencji osoby leżącej. Za niezdolne do samodzielnej egzystencji z mocy ustawy uznano także osoby cierpiące na schorzenia nie skutkujące brakiem możliwości poruszania się, a konieczność sprawowania nad nimi stałej lub długotrwałej opieki oceniać należy w świetle rodzaju schorzeń oraz sprawności psychofizycznej danej osoby.
Obowiązkiem organu administracji w prowadzonym postępowaniu było zatem ustalenie związku między niepodejmowaniem pracy (rezygnacją z zatrudnienia) a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną. Do oceny w tym zakresie konieczne było ustalenie, czy skarżący w celu sprawowania opieki zrezygnowała z zatrudnienia bądź go nie podejmuje, a jeżeli tak, ustalenie, czy co do zasady, wymiar faktycznie sprawowanej przez skarżącą opieki wyklucza możliwość podjęcia zatrudnienia.
W niniejszej sprawie, dokonując ustaleń dotyczących zakresu sprawowanej opieki należało wziąć pod uwagę treść orzeczenia o niepełnosprawności matki skarżącego oraz informacje wynikające z wywiadu środowiskowego, informacje o wielości i charakterze schorzeń zainteresowanej oraz okoliczności co do możliwości sprawowania opieki nad nią przez inne osoby.
Analiza materiału dowodowego, w tym orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wskazuje, iż zakres schorzeń na jakie cierpi matka skarżącego jest znaczny. Z zebranych informacji wynika, że matka skarżącego choruje przewlekle na: stwardnienie rozsiane, nowotwór złośliwy piersi, gardła, strun głosowych, cukrzycę, polipy nowotworowe. Jest po trzech udarach i pod kontrolą psychologa, nie porusza się samodzielnie i korzysta z wózka inwalidzkiego, na który wsiada przy pomocy syna oraz może pozostawać w domu najdłużej przez godzinę. Organy administracji nie kwestionują faktu nie podejmowania pracy przez skarżącego w celu opieki nad matką a jedynie próbują wykazać, że czynności opiekuńcze nad niepełnosprawną matką zajmują tak małą ilość czasu w ciągu dnia, że skarżący może podjąć pracę. Organ II instancji przy tym twierdzeniu całkowicie pominął twierdzenia skarżącego, że nie może on opuścić matki na dłużej niż godzinę.
Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie organ II instancji nie poczynił wystarczających ustaleń w powyższym zakresie i co najmniej przedwcześnie przyjął, że skarżący nie spełnia wskazanej przesłanki. Przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie daje jednoznacznej odpowiedzi na pytanie, czy zakres i sposób sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką, wykluczał możliwość podjęcia przez skarżącego jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Zebrany materiał dowodowy nie daje też podstaw do oceny, że stan zdrowia matki skarżącego oraz zakres sprawowanej opieki umożliwiał podjęcie przez opiekuna zatrudnienia. Organ II instancji nie podjął bowiem możliwych i koniecznych czynności dla zweryfikowania zakresu sprawowanej przez skarżącego, niezbędnej opieki nad matką oraz jej wymiaru, które to okoliczności determinują ocenę spełnienia spornej przesłanki umożliwiającej przyznanie świadczenia, o jakim mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Świadczy to o naruszeniu przepisu prawa materialnego (art. 17 ust.
1) oraz przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik tej sprawy, w szczególności art. 7, art. 77 § i art. 80 k.p.a. nakazujących rozstrzyganie sprawy na podstawie wyczerpująco zebranego, całościowo rozpatrzonego i prawidłowo ocenionego materiału dowodowego.
Prawidłowo przeprowadzone postępowania da możliwość oceny spełnienia przesłanki istnienia bezpośredniego związku przyczynowego między niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącego a sprawowaniem przez niego opieki nad niepełnosprawną matką.
Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy zastosuje się do przestawionych powyżej wskazań i oceny prawnej oraz – korzystając z przepisu art. 136 k.p.a. przeprowadzi uzupełniające postępowanie dowodowe lub uznając, iż zakres tego postępowania jest zbyt znaczny uchyli decyzje organu I instancji przekazując mu sprawę do ponownego rozstrzygnięcia. Rzeczą organu, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będzie przy tym ocena wniosku skarżącego z uwzględnieniem wyrażonego przez Sąd stanowiska, którym organy są związane na podstawie art. 153 ustawy p.p.s.a. Organ zobowiązany będzie do poczynienia ustaleń jak często wciągu doby i na jak długi okres czasu skarżący pozostawia bez opieki osobę niepełnosprawną.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. dc