Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z 27 grudnia 2022 r. nr SKO.4119.1482.2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, po rozpatrzeniu odwołania K.R., stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z 18 października 2022 r., znak: SOCII.536.107297.2022.143188.000002.2022 w sprawie dodatku węglowego.
Jak wynika z akt sprawy Prezydent Miasta Łodzi, po rozpoznaniu wniosku K.R. z 26 września 2022 r., decyzją z 18 października 2022 r. orzekł o odmowie prawa do dodatku węglowego.
Wspomniana wyżej decyzja została uznana przez organ za doręczoną stronie 14 listopada 2022 r. z uwagi na niepodjęcie przesyłki przez adresatkę, pomimo dwukrotnego jej awizowania.
Od powyższej decyzji K.R. 6 grudnia 2022 r. wniosła odwołanie, w którym wyraziła swoje niezadowolenie z treści wydanego rozstrzygnięcia. W dalszej części odwołania stwierdziła: "Zmuszona sytuacją wyjazdu 20 października nie byłam w stanie odebrać korespondencji /jestem osobą samotną/ z C. Ś. Socjalnych, która została odesłana i nie znając treści decyzji, niezwłocznie po powrocie - 4.12. br. (niedziela) 5.12. b.r. udałam się osobiście do CŚS chcąc wyjaśnić całą sprawę. (...) Są różne sytuacje życiowe i nie mam obowiązku siedzenia cały czas w domu, jak i źródło ogrzewania, które zaznaczyłam po konsultacji z administratorem (...) nie świadczą o mojej nieodpowiedzialności czy zaniedbaniach i skazania mnie na pozbycie rekompensaty która ma wielkie znaczenie dla samotnego emeryta."
Powołanym na wstępie postanowieniem z 27 grudnia 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, na podstawie art. 134 w związku z art. 124 § 1 i 2, 127 § 1 i 2, art. 129 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r., poz. 2000), stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania.
W uzasadnieniu organ odwoławczy w pierwszej kolejności przytoczył brzmienie art. 127 § 1 k.p.a., art. 129 § 2 k.p.a., art. 40 k.p.a., art. 43 i art. 44 k.p.a., a następnie wyjaśnił, że 18 października 2022 r. organ pierwszej instancji wydał decyzję administracyjną w sprawie, która została doręczona stronie 14 listopada 2022 r. Wcześniej, 31 października 2022 r. nastąpiła pierwsza próba doręczenia przesyłki stronie. Pomimo pozostawienia awizo, w zakreślonym terminie 7 dni strona nie odebrała przesyłki. Następnie 8 listopada 2022 r. została podjęta druga próba doręczenia przesyłki.
Również i w tym przypadku, pomimo pozostawienia powtórnego awizo strona nie odebrała przesyłki w zakreślonym terminie. Termin do wniesienia odwołania zaczął zatem biec 15 listopada 2022 r. i upłynął 29 listopada 2022 r. K.R. wniosła odwołanie 6 grudnia 2022 r. Wobec powyższego Kolegium stwierdziło, że na organie odwoławczym ciąży obowiązek wydania postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania w każdym przypadku, gdy takie uchybienie miało miejsce. Uchybienie terminu do wniesienia odwołania musi być jednoznaczne i mieć pełne oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym sprawy. Warunkiem wydania rozważanego postanowienia jest w pierwszej kolejności bezsporne ustalenie daty, w której organ skutecznie doręczył stronie decyzję wydaną w toku postępowania pierwszoinstancyjnego, bowiem bieg terminu do wniesienia odwołania rozpoczyna się dopiero wtedy, gdy doręczenie było prawidłowe.
Skoro odwołanie wniesiono 6 grudnia 2022 r., to miało to miejsce z uchybieniem terminu. Uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną i w razie jej stwierdzenia organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydanie postanowienia o uchybieniu terminu przewidzianego w art. 134 k.p.a. W związku z tym stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania nie zależy od uznania organu odwoławczego.
Kolegium nadmieniło również, że strona wiedząc, iż może wyjechać na dłuższy czas, przez który nie będzie mogła odebrać korespondencji, powinna ustanowić w placówce Poczty Polskiej S.A. pełnomocnika pocztowego.
Reasumując organ stwierdził, że przekroczenie ustawowego terminu do wniesienia środka zaskarżenia (nie jest tu istotne ile dni po terminie środek zaskarżenia został wniesiony), skutkuje stwierdzeniem uchybienia terminu do wniesienia tego środka. Zgodnie z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi K.R. wyraziła swoje niezadowolenie z wydanej przez organ pierwszej instancji decyzji. Podkreśliła, że z zachowaniem terminu złożyła deklarację o źródłach ogrzewania mieszkania (26 września 2022 r.). Jej zdaniem spełniła wszystkie wymogi do otrzymania dodatku węglowego i nie spodziewała się wydania decyzji odmownej. Wyjaśniła, że nie była świadoma, iż wyjeżdżając (powrót 3 grudnia 2022 r.) była zobowiązana do upoważnienia osoby, która odbierałaby jej korespondencję. Skarżąca podniosła, że jest samotną emerytką, wdową, bezdzietną i absorbowanie osób trzecich jest dla niej krępujące i kłopotliwe, a ponadto ma być podstawą do pozbawienia jej znaczącego dodatku przy jej emeryturze.
Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn aniżeli w niej wskazane.
W pierwszym rzędzie wyjaśnić należy, że sprawa niniejsza została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2023 r., poz. 259 – dalej w skrócie "p.p.s.a."). Przepis ten stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W rozpatrywanej sprawie przedmiotem skargi jest postanowienie kończące postępowanie w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.
Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procesowymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Sąd kontrolując w zakreślonych wyżej granicach legalność zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia przez K.R. odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z 18 października 2022 r. o odmowie prawa do dodatku węglowego stwierdził, że zostało ono podjęte co najmniej przedwcześnie, z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podstawę materialnoprawną kontrolowanego rozstrzygnięcia stanowił art. 134 k.p.a., w myśl którego organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne.
Wyjaśnić wobec tego należy, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji (art. 127 § 1 k.p.a.). Odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję. Odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Przepisy szczególne mogą przewidywać inne terminy do wniesienia odwołania (art. 129 § 1- 3 k.p.a.).
Wniesienie odwołania po terminie może spowodować dwojakiego rodzaju skutki procesowe. Po pierwsze, jeżeli wnoszący odwołanie nie zwrócił się równocześnie o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania (art. 58 § 2), wówczas organ odwoławczy jest obowiązany wydać postanowienie o uchybieniu terminowi wniesienia odwołania. Po drugie, jeśli odwołujący składając odwołanie po terminie zwrócił się jednocześnie z wnioskiem o przywrócenie terminu bądź też w treści odwołania zawarł wniosek o przywrócenie terminu wówczas organ drugiej instancji musi najpierw wydać postanowienie w sprawie przywrócenia terminu bądź odmowy przywrócenia terminu i dopiero kiedy zapadnie ostateczne postanowienie o odmowie przywrócenia terminu, może wydać postanowienie na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania.
Przepis art. 134 k.p.a., w swym brzmieniu jest jednoznaczny i obliguje organ administracyjny wyższego stopnia do stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia środka odwoławczego, w każdym przypadku, gdy spełnione zostaną przesłanki do podjęcia takiego rozstrzygnięcia. Ma on charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, iż jego zastosowanie nie jest uzależnione od uznania organu administracyjnego. Stwierdzenie przez organ odwoławczy uchybienia terminowi wniesienia odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. powinno być jednak poprzedzone dokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego co do tego, czy odwołujący przekroczył termin określony w art. 129 § 2 k.p.a., w przeciwnym razie postanowienie takie narusza art. 7 i 77 k.p.a. Zatem, każde uchybienie terminowi do wniesienia odwołania powoduje, że organ odwoławczy ma obowiązek stwierdzić to uchybienie (art. 134 k.p.a.), chyba że strona domaga się przywrócenia uchybionego terminu stosownie do art. 58 k.p.a., a wniosek ten zostanie uwzględniony (por. wyrok NSA w Gdańsku z 18 października 1995 r. sygn. SA/Gd 2865/94, Lex nr 26997).
Przenosząc poczynione wyżej uwagi natury ogólnej na grunt rozpatrywanej sprawy Sąd za trafne uznał stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi, że decyzja organu pierwszej instancji z 18 października 2022 r. o odmowie przyznania skarżącej prawa do dodatku węglowego została wysłana na prawidłowy adres skarżącej i doręczona 14 listopada 2022 r. w trybie art. 44 k.p.a., po uprzednim podwójnym awizowaniu w dniach 31 października 2022 r. i 8 listopada 2022 r. przesyłki. Ustawowy termin do wniesienia odwołania biegł wobec tego od 15 listopada 2022 r. do 29 listopada 2022 r. i upłynął bezskutecznie. Skarżąca wniosła odwołanie 6 grudnia 2022 r., a więc po terminie.
Nie mniej jednak - w ocenie Sądu - bliższa analiza pisma zatytułowanego "ODWOŁANIE" budzi istotne wątpliwości co do rzeczywistej intencji żądania strony. O ile bowiem w pierwszej części pisma skarżąca wyraziła niezadowolenie z wydanej przez organ pierwszej instancji decyzji, to już na drugiej stronie tegoż pisma wyjaśniła powody nieterminowego złożenia odwołania (wskazując wprost: "zmuszona sytuacją wyjazdu" itd.) i nieodebrania przesyłki w terminie, co uniemożliwiło jej zapoznanie się z treścią decyzji, określiła także czynności jakie podjęła celem wyjaśnienia zaistniałej sytuacji od razu po powrocie do domu. Wskazała bowiem, że od razu po powrocie udała się osobiście do Centrum Świadczeń Socjalnych. Okoliczność ta nie została jednak w żaden sposób udokumentowana w aktach administracyjnych sprawy niniejszej, chociażby poprzez sporządzenie notatki urzędowej czy też adnotacji pracownika organu zgodnie z wymogami art. 72 k.p.a. W rezultacie nie jest możliwe jednoznaczne ustalenie jakich informacji udzielono skarżącej w trakcie jej wizyty w siedzibie organu pierwszej instancji.
Natomiast w końcowej części pisma skarżąca stwierdziła, że "są różne sytuacje życiowe i nie mam obowiązku siedzieć cały czas w domu [...], nie świadczą o mojej nieodpowiedzialności czy zaniedbaniach i skazania mnie na pozbycie rekompensaty która ma wielkie znaczenie dla samotnego emeryta." W tym stanie rzeczy organ odwoławczy przed wydaniem spornego rozstrzygnięcia powinien w pierwszej kolejności wyjaśnić rzeczywistą intencję K.R. i ustalić czy pismo zatytułowane "ODWOŁANIE" jest tylko odwołaniem od decyzji organu pierwszej instancji, czy również wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. W tym celu niezbędne było wezwanie skarżącej w trybie art. 64 § 2 k.p.a. do jednoznacznego określenia w wyznaczonym terminie, czy jej pismo z 6 grudnia 2022 r. zatytułowane "ODWOŁANIE" jest także wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, pod rygorem uznania, że takiego wniosku nie składała i pouczenie strony stosownie do okoliczności faktycznych i prawnych sprawy o jej prawach i obowiązkach oraz skutkach jej czynności i konsekwencjach ewentualnych zaniedbań.
Dopiero gdyby skarżąca wskazała, że nie jest jej zamiarem uzyskanie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, wówczas możliwe stałoby się rozpoznanie odwołania pod kątem zachowania terminu do jego wniesienia. Skoro jednak organ nie wezwał skarżącej do wyjaśnienia tej kwestii, a owo zagadnienie winno być wyjaśnione w toku postępowania administracyjnego, to aktualnie oceniając legalność działań administracji w niniejszej sprawie nie można zaakceptować takiego sposobu postępowania organu odwoławczego.
Godzi się w tym miejscu podkreślić, że zgodnie z art. 6 i art. 7 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Na organach spoczywa więc obowiązek prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 k.p.a.), a nadto należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy winny czuwać nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielać im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (art. 9 k.p.a.).
W orzecznictwie sądów administracyjnych i piśmiennictwie za ugruntowany uznać należy pogląd, iż żądania zawarte w podaniu, których treść budzi wątpliwości, w szczególności z uwagi na niezręcznie, niedbale lub niezrozumiałe zredagowanie, winny być wyjaśnione lub doprecyzowane przez stronę wnoszącą podanie. Wyraźnie podkreśla się, że organ administracji nie jest uprawniony do "racjonalizowania" treści żądania gdyż to mogłoby prowadzić do niedopuszczalnej zmiany kwalifikacji prawnej żądania, wbrew intencjom osoby wnoszącej podanie. Obowiązkiem organu w tym zakresie pozostaje wyjaśnienie woli strony wnoszącej żądanie przez zwrócenie się o zajęcie wyraźnego stanowiska co do treści żądania oraz udzielenie stronie niezbędnych wskazówek i wyjaśnień w tym zakresie, mając na względzie postanowienia art. 7-9 k.p.a. Ostatecznie bowiem to strona wnosząca żądanie winna zdecydować jaki charakter ma mieć pismo inicjujące postępowanie (vide: wyroki NSA z 23 kwietnia 1993 r., SA/Kr 2342/92 - Lex nr 1688557 i z 19 kwietnia 2021 r. sygn. akt I OSK 2783/20 – Lex nr 3195322, A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2021, uwagi do art. 63).
Podsumowując zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi zostało wydane przedwcześnie, bez uprzedniego wyjaśnienia przez organ rzeczywistej intencji treści pisma skarżącej z 6 grudnia 2022 r. zatytułowanego "ODWOŁANIE", co świadczy o naruszeniu przepisów postępowania - art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. w stopniu istotnie rzutującym na wynik sprawy. Wobec stwierdzonych uchybień Sąd zobligowany był usunąć zaskarżone postanowienie z obrotu prawnego.
Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.
W ramach ponownie przeprowadzonego postępowania organ odwoławczy winien ustalić, czy skarżąca składając odwołanie wystąpiła jednocześnie o przywrócenie terminu, a następnie podjąć rozstrzygnięcie odpowiadające przepisom obowiązującego prawa.
k.ż.