Uzasadnienie
Prokurator Rejonowy w Wieluniu wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę Rady Gminy Mokrsko z dnia 27 lutego 2019 r. Nr V/26/19 w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Mokrsko.
Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił istotne naruszenie przepisów, tj.:
- 1) art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2010), powoływanej dalej jako: "u.c.p.g.", poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i wskazanie w 2 (powinno być: § 2) załącznika do ww. uchwały, iż właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku na częściach nieruchomości służących do użytku publicznego przez uprzątniecie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń "w sposób nie powodujący zakłóceń ruchu pieszych lub pojazdów", z częstotliwością dostosowaną do konieczności utrzymania czystości i porządku oraz występujących warunków atmosferycznych,
- 2) art. 4 ust 2 pkt 2 u.c.p.g. poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i wskazanie w § 13 załącznika do zaskarżonej uchwały, iż właściciel nieruchomości poddaje pojemniki do zbierania odpadów komunalnych obligatoryjnemu czyszczeniu i myciu, nie rzadziej niż jeden raz na 6 miesięcy oraz naprawie i konserwacji,
- 3) art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. poprzez zaniechanie uregulowania w uchwale kwestii dotyczących wskazania obszarów lub poszczególnych nieruchomości, wyłączonych z produkcji rolniczej, na których obowiązuje zakaz utrzymywania zwierząt gospodarskich, podczas gdy ustawa taki wymóg nakłada.
Z tych powodów Prokurator Rejonowy w Wieluniu wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy Mokrsko w zaskarżonej części.
W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że stosownie do art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zgodnie z art. 87 ust 2 Konstytucji RP akty prawa miejscowego, są źródłami powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Akty te mają ograniczony zasięg terytorialny obowiązywania, są aktami normatywnymi niższego rządu i powinny być zgodne z aktami wyższego rzędu.
Z uwagi na powyższe organ uchwałodawczy ma obowiązek przestrzegania zakresu upoważnienia udzielonego w ustawie w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego. Przepisy takiego aktu nie mogą wykraczać poza granice określone ustawowym upoważnieniem, ich treść może być tylko i wyłącznie wykonywaniem przepisów ustawy. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów (wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 24 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 1183/10, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 17 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 513/17).
Prokurator podniósł przy tym, że uchwalany przez radę gminy regulamin utrzymania czystości i porządku w gminie nie może wykraczać poza materię przewidzianą w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. Przepis ten stanowi delegację dla wydania aktu prawa niższej rangi, ściśle określając zakres spraw, które mogą być przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Zdaniem Prokuratora, nie daje on prawa radzie gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w przywołanym przepisie, ani podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Regulacja ta ma charakter wyczerpujący, co należy rozumieć w ten sposób, że uchwalając na jego podstawie regulamin czystości i porządku, rada powinna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w ustawie zagadnień (wyrok WSA w Łodzi z dnia 23 lutego 2016 r., sygn. II SA/Łd 1114/15).
Biorąc pod uwagę powyższe skarżący stwierdził, że w załączniku do zaskarżonej uchwały, stanowiącym Regulamin czystości i porządku na terenie Gminy Mokrsko, w § 2 wskazano, iż właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku na częściach nieruchomości służących do użytku publicznego przez uprzątniecie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń, "w sposób nie powodujący zakłóceń ruchu pieszych lub pojazdów", z częstotliwością dostosowaną do konieczności utrzymania czystości i porządku oraz występujących warunków atmosferycznych. Tymczasem żaden przepis ww. ustawy nie upoważnia rady do rozszerzenia obowiązku właściciela nieruchomości uprzątnięcia zanieczyszczeń z nieruchomości w sposób niepowodujący zakłóceń w ruchu pieszych i pojazdów. Tym samym rada gminy naruszyła delegację ustawową wskazaną w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g.
Jednocześnie skarżący wskazał, że w § 13 załącznika do uchwały zapisano, iż właściciel nieruchomości poddaje pojemniki do zbierania odpadów komunalnych obligatoryjnemu czyszczeniu i myciu, nie rzadziej niż jeden raz na 6 miesięcy oraz naprawie i konserwacji. W ocenie skarżącego, rada gminy przekroczyła delegację ustawową, ponieważ określiła częstotliwość wykonywania obowiązku czyszczenia, mycia, naprawy i konserwacji pojemników, podczas gdy ustawodawca takiego uprawnienia jej nie dał. Gdyby bowiem ustawodawca nakazywał w uchwale określić częstotliwość wykonywania takich prac, wskazałby taki wymóg wprost, jak ma to miejsce w art. 4 ust. 2 pkt 3 ww. ustawy, dotyczącym częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych. Takiego wymogu w art. 4 ust 2 pkt 2 ustawy natomiast ustawodawca nie zawarł.
Ponadto skarżący podniósł, że w § 26 rozdziału 6 załącznika do zaskarżonej uchwały, rada gminy wskazała wymagania utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej. W uchwale nie ma natomiast zawartych uregulowań dotyczących wskazania obszarów lub poszczególnych nieruchomości, na których obowiązuje zakaz trzymywania zwierząt gospodarskich. Tym samym nie została w sposób kompleksowy wypełniona delegacja ustawowa zawarta w art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g., która wprost wskazuje na potrzebę zawarcia w regulaminie postanowień dotyczących zarówno wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej i zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach.
W ocenie skarżącego, dopiero zawarcie regulacji dotyczących obu tych kwestii będzie w sposób zupełny realizowało upoważnienie ustawowe. Zdaniem skarżącego, brak tego elementu powoduje, że uchwała nie realizuje delegacji ustawowej w sposób zupełny i całkowity.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości, podkreślając, że odnosi się ona do brzmienia ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nadanego ustawą z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw. Ustawa ta weszła w życie z dniem 6 września 2019 r., a zaskarżona uchwała została uchwalona dnia 27 lutego 2019 r.
Jednocześnie odnosząc się do zarzutów skargi organ wskazał, że rada gminy zobowiązana jest do określenia wymagań w zakresie uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Wskazanie, iż czynność ta powinna następować w sposób nie powodujący zakłóceń ruchu pieszych lub pojazdów, nie stanowi rozszerzenia zawartego w ustawie obowiązku, a określa jedynie wymagania w tym zakresie. Zdaniem organu, zawarta w uchwale regulacja jest proporcjonalna i nie nakłada na mieszkańców nadmiernie uciążliwych obowiązków. Organ podkreślił przy tym, że w czasie uchwalania przedmiotowej uchwały sporna regulacja była zawarta w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ww. ustawy, a nie w art.4 ust. 2 pkt 1 lit. c tej ustawy.
W ocenie organu, zarzut skarżącego został prawdopodobnie skopiowany ze skarg dotyczących innych uchwał, które wymagały sprzątania z chodnika chwastów i trawy, co zgodnie z orzecznictwem bezspornie jest niedopuszczalne. Przedmiotowa uchwała nie zawiera jednak takiej regulacji. Organ zauważył przy tym, iż zaskarżony zapis nie wymaga, by właściciel "odgarniał" zanieczyszczenia na jego własną nieruchomość. Uprzątnięte zanieczyszczenia mogą być składowane na nieruchomościach służących do użytku publicznego, uchwała wymaga jedynie, by nastąpiło to w sposób nie powodujący zakłóceń ruchu pieszych lub pojazdów. Tak uprzątnięte zanieczyszczenia zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 11 u.c.p.g. usuwa na swój koszt Gmina.
Ponadto organ w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. poprzez określenie częstotliwości mycia pojemników na odpady wskazał, że z brzmienia tego przepisu wynika, że w czasie uchwalania przedmiotowej uchwały rada gminy miała określić rodzaj i minimalną pojemność pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunki rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. Jak wynika z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 469/11, nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązku cyklicznego mycia urządzeń do gromadzenia odpadów stanowi konieczne rozwinięcie i konkretyzację obowiązku ustawowego - utrzymywania wskazanych urządzeń w odpowiednim stanie sanitarnym. Zdaniem organu, nie tylko miał możliwość, ale obowiązek, określić częstotliwość mycia pojemników na odpady, co też uczynił.
Mając z kolei na uwadze zarzut dotyczący naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. organ podniósł, że jak wynika z orzecznictwa, niedopuszczalne jest określenie zakazu utrzymywania zwierząt gospodarskich na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach, bez jednoczesnego określenia wymagań w zakresie utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej. Zakaz utrzymywania zwierząt gospodarskich na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach może bowiem być jedynie częścią wymagań w zakresie utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej. Organ dodał przy tym, że o ile określenie wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej jest obowiązkiem rady gminy, to określenie zakazu utrzymywania zwierząt gospodarskich na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach może, ale nie musi być wprowadzone.
Organ odwołując się do poglądów doktryny wskazał, że stanowisko takie podziela Wojciech Radecki w pozycji: Utrzymanie czystości i porządku w gminach. Komentarz, wyd. V 12. Jednocześnie organ podkreślił, że Gmina Mokrsko jest gminą wiejską, a pomimo zmian społecznych znacząca część zamieszkałej na jej terenie ludności utrzymuje się z rolnictwa. Wszelkie zakazy i ograniczenia, w tym zakaz utrzymywania zwierząt gospodarskich, powinny mieć silne uzasadnienie celowościowe, a także być proporcjonalne. W ocenie Rady Gminy, na terenie Gminy Mokrsko nie znajdują się tereny, gdzie wprowadzenie takiego zakazu spełniałoby wskazane powyżej kryteria.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje
Skarga podlega uwzględnieniu.
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle zaś art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne właściwe są w sprawach z zakresu kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Należy przy tym dodać, że w tych sprawach Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Stosownie do treści art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności.
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy Mokrsko z dnia 27 lutego 2019 r. Nr V/26/19 w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Mokrsko. Skarga została złożona przez Prokuratora Rejonowego, co oznacza, że nie musiała być poprzedzona wyczerpaniem środków zaskarżenia (art. 52 § 1 p.p.s.a.), a ponieważ dotyczy ona aktu prawa miejscowego, jej wniesienie nie było też ograniczone żadnym terminem (art. 53 § 2a i § 3 p.p.s.a.). Akty prawa miejscowego, do których należy zaskarżona uchwała zawierająca wskazany Regulamin utrzymania czystości i porządku, w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP, są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Ustanawianie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organów samorządu terytorialnego, które czynią to wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie.
Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. W świetle art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że materia uregulowana wydanym aktem normatywnym powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Uwzględniając hierarchiczność źródeł prawa akty tego typu mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, że nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, a nadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej.
Jednocześnie wyjaśnić należy, że zasady podejmowania uchwał lub aktów organu gminy wyznaczają przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity obowiązujący w dacie uchwalenia zaskarżonej uchwały: Dz.U. z 2018 r., poz. 994), powoływanej dalej jako: "u.s.g.". Przepis art. 40 u.s.g. przyznaje gminie prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych (ust. 1). Oznacza to, że jeżeli podstawą aktu prawa miejscowego (uchwały) jest upoważnienie ustawowe, rada gminy nie może w żaden sposób wystąpić poza przedmiotowe granice upoważnienia zawartego w ustawie. Przekroczenie upoważnienia ustawowego stanowi istotne naruszenie prawa, kreujące podstawę do stwierdzenia nieważności podjętego aktu. Zgodnie bowiem z art. 91 ust. 1 zdanie 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.
Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2018 r., poz. 1454 ze zm.), powoływanej w niniejszym uzasadnieniu także jako: "u.c.p.g.", Powyższy przepis stanowi, że rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego (ust. 1). Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:
- 1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:
a)prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a,
- b) uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, c) mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;
- 2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych pojemników;
- 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;
- 4) (uchylony) 5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;
- 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;
- 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;
- 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania (ust. 2). Regulamin może wprowadzić obowiązek selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych innych niż wymienione w ust. 2 pkt 1 lit. a. Rada gminy jest obowiązana dostosować regulamin do wojewódzkiego planu gospodarki odpadami w terminie 6 miesięcy od dnia uchwalenia tego planu (ust. 3).
W świetle powyższych rozważań nie budzi wątpliwości, że Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy nie może wykraczać poza materie przewidziane w powołanym art. 4 u.c.p.g. Przepis ten zawiera delegację ustawową dla wydania aktu prawa niższej rangi, ściśle określając zakres spraw, które mogą być przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Nie daje on prawa radzie gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w przywołanym przepisie, ani podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Regulacja powyższa ma charakter wyczerpujący, co należy rozumieć w ten sposób, że uchwalając na jego podstawie regulamin, rada gminy powinna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w ustawie zagadnień. Wskazując zakres zagadnień, które mogą być objęte regulaminem, ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej posłużył się sformułowaniem "regulamin określa", co prowadzi do wniosku, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej.
Skoro w regulaminie mogą znaleźć się tylko takie postanowienia, których przedmiot mieści się w zakresie wyznaczonym w art. 4 u.c.p.g., to wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w tym przepisie przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części.
Mając na uwadze powyższe w kontrolowanej przez Sąd sprawie nie można pominąć, że Prokurator Rejonowy w swej skardze wniósł "o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części ", kwestionując przy tym w uzasadnieniu skargi regulacje zawarte w § 2, § 13 i § 26 Regulaminu, stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały. W związku z tym Sąd uznał, że żądanie stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały obejmuje te właśnie regulacje.
W pierwszej kolejności odnosząc się zatem do zarzutu naruszenie w § 2 Regulaminu wadliwie powołanej regulacji art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c) u.c.p.g. w miejsce art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b) u.c.p.g., należy wskazać, iż przepisy ustawy nie upoważniały Rady do nałożenia na właścicieli nieruchomości obowiązku utrzymania czystości i porządku na częściach nieruchomości służących do użytku publicznego przez uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń, w sposób nie powodujący zakłóceń ruchu pieszych lub pojazdów. Art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b) u.c.p.g. umożliwia jedynie odniesienie się w regulaminie do zasad utrzymania czystości i porządku obejmujących uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Stąd zgodzić należy się ze skarżącym, że Rada nie była upoważniona do rozszerzenia obowiązku właścicieli nieruchomości w ruchu pieszych lub pojazdów, takie określenie nie stanowi o zasadach odnoszących się do kwestii "uprzątnięcia", o której mowa w delegacji ustawowej.
Następnie odnosząc się do regulacji zawartej w § 13 przedmiotowego Regulaminu, stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały, który stanowi, że właściciel nieruchomości poddaje pojemniki do zbierania odpadów komunalnych obligatoryjnemu czyszczeniu i myciu, nie rzadziej niż raz na 6 miesięcy oraz naprawie i konserwacji stanowi naruszenie dyspozycji art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. Pojemniki nie powinny wydzielać nieprzyjemnych zapachów oraz nie powinny być uszkodzone np. pozbawione pokrywy, kółek, zaczepów do opróżniania itp. W ocenie Sądu, przepis ten stanowi próbę powtórzenia art. 5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g., zgodnie z którym właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez wyposażenie nieruchomości w pojemniki służące do zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymywania tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym porządkowym i technicznym. Skoro ustawodawca uregulował już ten obowiązek, to lokalny prawodawca nie może go powtarzać.
W ustępie tym, jak domyślać się można, Rada chciała określić, zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g., warunki utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. Nie może to jednak polegać na modyfikacji przepisu ustawowego poprzez jego rozszerzenie (wyrok WSA w Olsztynie z dnia 15 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 740/18).
Przechodząc do ostatniego zarzutu skargi dotyczącego § 26 Regulaminu, należy zauważyć, że zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. organ stanowiący gminy powinien określić w regulaminie zarówno wymagania dotyczące utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, jak również określić zakaz ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach. Wskazanie przez Radę Gminy Mokrsko w § 26 ust. 1 Regulaminu jedynie wymagań, jakie powinny być spełnione, aby dopuszczalne było utrzymywanie zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej nie jest wystarczające dla uznania, że uchwała w sposób kompleksowy realizuje delegację ustawową wskazaną w art. 4 ust. 2 pkt 7 u.p.c.g. W orzecznictwie podkreśla się, że celem upoważnienia ustawowego zawartego w powołanym wyżej przepisie, było zobligowanie organu stanowiącego gminy do uregulowania tych dwóch kwestii, które nie są wobec siebie alternatywne, o czym świadczy użyty w tym przepisie zwrot "w tym także".
Oznacza to, że w przyznanym radzie gminy upoważnieniu mieści się zarówno określenie wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, jak również wskazanie obszarów lub nieruchomości wyłączonych z możliwości utrzymywania zwierząt gospodarskich. Dopiero zawarcie tych dwóch kwestii będzie czyniło zadość normie wynikającej ze wspomnianego powyżej przepisu ustawy o utrzymaniu czystości i porządku na terenie gminy (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2017 r., II OSK 991/17).
Reasumując, konieczność wskazania nieruchomości lub obszaru, na którym zakazuje się utrzymywania zwierząt gospodarskich, wynika wprost z przepisu art. 4 ust. 2 pkt 7 u.p.c.g. Zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała powyższego zakazu nie uregulowała, dlatego należało uznać, że pozbawiona jest obligatoryjnego elementu wskazanego w tym przepisie. Brak określenia w Regulaminie zakazu utrzymywania zwierząt gospodarskich na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach, stanowi istotne naruszenie prawa, skutkujące stwierdzeniem nieważności Regulaminu w części obejmującej cały § 26 ww. Regulaminu. Podkreślić przy tym należy, że wprowadzony tym paragrafem (pkt 1) zapis stanowiący, że teren hodowli zwierząt i bezpośrednie jej otoczenie winno być utrzymywane w należytej czystości jest regulacją w dużym stopniu ogólnikową nieostrą oraz abstrakcyjną, co przesądza o jego wadliwości.
Należy podkreślić, że przepisy zamieszczane w akcie prawa miejscowego, który ma moc powszechnie obowiązującą na terenie danej gminy, muszą mieć charakter wiążący, a więc zawierać nakazy i zakazy (w omawianym przypadku ściśle kształtujące zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy), z uwzględnieniem specyfiki danej gminy. Istotne naruszenie prawa stanowi zbytnia ogólnikowość zapisów aktu prawa miejscowego, niepozwalająca określić wzoru powinnego zachowania przez adresatów normy.
Reasumując, należało stwierdzić, że zarówno § 2, jak i § 13 oraz § 26 Regulaminu, stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały, zostały wydane z przekroczeniem delegacji ustawowej, określonej w art. 4 ust. 1-2 u.c.p.g., co obligowało Sąd do stwierdzenia nieważności ww. regulacji.
Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.
dc