Uzasadnienie
II SA/Łd 1419/01
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] Burmistrz Gminy i Miasta P., po rozpatrzeniu wniosku H. i G. C., ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącego pawilonu handlowego (kwiaciarni) o część handlową, przewidzianej do realizacji na nieruchomości oznaczonej jako działka nr 4496/16, położonej w P. przy ul. A..
Od tej decyzji odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. wniósł S. P..
Podniósł, że zamierzona rozbudowa kwiaciarni stanowi zagrożenie dla jego budynku mieszkalnego, wybudowanego w okresie międzywojennym, bez ław fundamentowych i podpiwniczenia, co może doprowadzić do katastrofy budowlanej. Stwierdził również, że budynek kwiaciarni został zaprojektowany niezgodnie z warunkami technicznymi oraz że nie przeprowadzono badania gruntu, na którym ma stanąć. Poza tym wskutek jego rozbudowy zostanie ograniczony dostęp światła słonecznego do posesji odwołującego się.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] utrzymało decyzję organu I instancji w mocy.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy powołał się na przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tj.: Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). Zgodnie z art. 43 ww. ustawy nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeśli zamierzenie jest zgodne z przepisami prawa i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ II instancji wskazał, że ustalenia takie są wpisane w pkt 1 zaskarżonej decyzji i są wiążące również dla organu, który będzie oceniał i zatwierdzał projekt budowlany oraz wydawał decyzje o pozwoleniu na budowę.
Kolegium zgodziło się również ze stanowiskiem organu I instancji, że zastrzeżenia S. a P. a odnośnie negatywnego wpływu zamierzonych działań inwestycyjnych na jego dom, mogą zostać sprawdzone dopiero przy badaniu i ocenie projektu budowlanego przed organem wydającym pozwolenie na budowę.
Rozpatrując natomiast zarzucane uchybienia proceduralne organ odwoławczy stwierdził, że projekt decyzji został uzgodniony z Wojewódzkim Oddziałem Służby Ochrony Zabytków, Delegaturą w P.. W aktach sprawy znajduje się również dowód nadania dokumentów, o które odwołujący się prosił, a których nie odebrał, na którym widnieje adnotacja o zwrocie, po uprzednim awizowaniu.
Na decyzję z dnia [...] Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł S. P., wnosząc o jej uchylenie.
Autor skargi zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów art. 3 pkt 2 oraz art. 42 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.
Z treści art. 3 pkt 2 ww. ustawy wynika bowiem, iż już na etapie zagospodarowania przestrzennego każdy ma prawo do ochrony własnego interesu prawnego. Z tego względu, zdaniem S. P., jego zarzuty, zastrzeżenia i obawy powinny zostać sprawdzone na tym etapie, a nie dopiero przy badaniu i ocenie projektu budowlanego przed organem wydającym pozwolenie na budowę.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., argumentując podobnie jak w zaskarżonej decyzji, wniosło o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 wyżej powołanego aktu).
Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę w tak zakreślonej kognicji stwierdził, iż zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego oraz z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, mającym istotny wpływ na wynik sprawy.
Stosownie do regulacji art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tj.: Dz. U. z 1999 r. Nr 15 poz. 139 ze zm.) celem decyzji ustalającej zabudowę i zagospodarowanie terenu jest przesądzenie, czy zamierzona inwestycja jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku z przepisami szczególnymi. Co więcej, stosownie do wyrażonej expressis verbis woli ustawodawcy (art. 43 przywołanej ustawy) nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie jest zgodne z przepisami prawa i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (...). To zaś oznacza, że orzekający w sprawie organ administracji publicznej jest związany wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzonej inwestycji i nie może tego wniosku interpretować zawężająco.
Wręcz przeciwnie, na tym etapie starań o realizację zamierzenia inwestycyjnego organ jest zobowiązany maksymalnie szeroko określić możliwości inwestowania, ale mając na uwadze ustalenia wynikające z planu miejscowego i przepisów szczególnych oraz wymagania ochrony interesów osób trzecich.
Ma zatem rację autor skargi kiedy twierdzi, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie może naruszać interesów osób trzecich. Przedmiot postępowań i zakres ustaleń, które należy uwzględnić w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wynika z art. 41 i 42 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). Ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest niejako etapem wstępnym na drodze realizacji inwestycji, mającym na celu przesądzenie, czy planowane zamierzenie inwestycyjne może być na danym terenie zrealizowane w zgodności z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Pozytywne przesądzenie o takiej możliwości w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu daje inwestorowi podstawę do ubiegania się o wydanie pozwolenia na budowę, jeżeli inne warunki wymagane ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) są spełnione.
Jak wynika z powyższego, realizacja inwestycji przebiega w dwóch następujących po sobie etapach, w dwóch różnych postępowaniach toczących się przed różnymi organami. Na każdym z tych etapów organ prowadzący postępowanie jest prawnie zobligowany do zapewnienia ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich.
W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się jednolicie, że ochrona tych interesów i w ślad za tym obowiązek uwzględnienia wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich może w tym postępowaniu następować w granicach określonych ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego i nie może obejmować kwestii objętych zakresem regulacji prawa budowlanego.
W rozpoznawanej jednak sprawie sama treść obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy P., zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w P. z dnia 29 czerwca 1999 r. (Dz. Urzędowy. Woj. Łódzkiego Nr 102, poz. 177) przesądza o tym, że organ administracyjny rozpatrując wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu zobligowany jest dokonać oceny w zakresie nie tylko szczegółowego usytuowania planowanej inwestycji na nieruchomości ale również charakteru i parametrów obiektu budowlanego, który ma być zrealizowany.
Przesądza o tym treść planu ustalając w § 9 m. in. to, że dla jednostki urbanistycznej oznaczonej symbolem U/MN wysokość zabudowy winna być ograniczona do jednej kondygnacji z poddaszem użytkowym, wymagane jest zastosowanie dachu dwuspadowego lub naczółkowego w układzie kalenicowym, symetrycznego, o nachyleniu 35-45 stopni, obowiązuje wymóg sytuowania budynku w pierwotnej linii zabudowy, wymóg realizacji zabudowy w formie pierzei, z pozostawieniem prześwitu dla pieszych, a także wymóg zabudowy całej szerokości działki.
Organy administracyjne ustalając warunki zabudowy w ogóle nie dokonywały analizy przytoczonego wyżej tekstu planu w powiązaniu z rodzajem i charakterem planowanej inwestycji; organ I instancji ograniczył się do arbitralnego stwierdzenia, iż "projektowana budowa jest zgodna z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego M i G P. (...)".
Tymczasem stosownie do treści art. 41 ust. 2 pkt 2 i 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu powinien zawierać określenie m. in. charakterystyki zabudowy, a także charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji. Sama zaś decyzja o warunkach zabudowy musi określać warunki zabudowy i zagospodarowania terenu wynikające z przepisów szczególnych.
Z uwagi na powyższe, a przede wszystkim z uwagi na to, że sama treść planu obliguje organy orzekające do dokonania oceny planowanej inwestycji w zakresie zarówno szczegółowego usytuowania planowanej inwestycji na nieruchomości jak też charakteru i parametrów obiektu budowlanego, który ma być zrealizowany, stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca wymogu takiego absolutnie nie spełniają.
Z powyższych względów, z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz c), art. 135, art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), orzeczono jak w pkt 1 i 3 sentencji.
O kosztach sądowych orzeczono na podstawie art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) w związku z art. 97 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) – pkt 2 wyroku.