Uzasadnienie
II S.A./Łd 1421/01
Decyzją z dnia [...] ([...]) Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, po rozpatrzeniu odwołania J. i R. małż. S. od decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] Nr [...] umarzającej postępowanie w sprawie zwrotu części działki nr 904 oraz działki nr 958, obręb [...] położonych w Ł. przy ul. A 6(obecnie część działek ewidencyjnych nr 1766 i 1771), uchylił w całości zaskarżoną decyzję i odmówił zwrotu części przedmiotowych działek.
W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż decyzją Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego Ł.- Ś. dla wszystkich dzielnic m. Ł. z dnia [...] Nr [...] zatwierdzony został zgodnie z mapą Nr 2/1460 podział nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 6, uregulowanej w Księdze wieczystej KW Nr [...]
W wyniku podziału zatwierdzonego w/w. decyzją powstały między innymi działki: nr 904 o pow. 524 m oraz nr 958 o pow. 77 m, które zostały wydzielone pod ulicę i stosownie do treści art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości(Dz.U. Nr 22,poz.99) przeszły na własność Skarbu Państwa, po uprawomocnieniu się decyzji. Ustalenie odszkodowania za działki przejęte na rzecz Skarbu Państwa nastąpiło decyzją Kierownika Wydziału Wywłaszczeń Urzędu Dzielnicowego Ł.- Ś. z dnia [...] Nr [...].
W dniu 9 listopada 2000 r. J. i R. S. złożyli wniosek o zwrot części działki nr 904, a w dniu 15 listopada 2000 r. wniosek o zwrot działki nr 958.
Decyzją z dnia [...] Nr [...] Prezydent Miasta Ł. umorzył postępowanie w sprawie zwrotu przedmiotowych działek. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, że nabycie działek na rzecz Skarbu Państwa nie nastąpiło w drodze wywłaszczenia, ani na podstawie aktów prawnych wymienionych w art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000 r., Nr 46,poz.543 ze zm.), stąd brak jest podstawy materialnoprawnej do zgłoszenia roszczenia o zwrot przez co postępowanie stało się bezprzedmiotowe.
Od powyższej decyzji J. i R. S. złożyli odwołanie, w którym podnieśli, iż w związku ze zmianą planu zagospodarowania przestrzennego przedmiotowe działki stały się dla Skarbu Państwa zbędne.
Uzasadniając swoją decyzję organ odwoławczy stwierdził, iż decyzja organu I instancji nie może być utrzymana w mocy. Zgodnie bowiem z treścią art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzedni właściciel lub jego spadkobierca, mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części jeżeli stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Ponadto zakres nieruchomości podlegających zwrotowi został rozszerzony przez art. 216 wskazujący na możliwość zwrotu nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie aktów prawnych wymienionych w tym przepisie.
W niniejszej sprawie działki będące przedmiotem wniosku o zwrot przeszły na rzecz Skarbu Państwa w drodze podziału nieruchomości dokonanego na wniosek J. i R. S.– właścicieli nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 6 w oparciu o art. 12 powołanej powyżej ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. Zatem działki będące przedmiotem niniejszego postępowania nie były wywłaszczone, ani nabyte lub przejęte na podstawie aktów prawnych wymienionych w art.. 216 cytowanej ustawy o gospodarce nieruchomościami, co oznacza brak ustawowej przesłanki niezbędnej do uwzględnienia żądania wnioskodawców.
Zatem decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] należało uchylić i wydać decyzję rozstrzygającą sprawę co do istoty. Nawiązując do zarzutów dotyczących treści decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Wspólnego dla wszystkich dzielnic miasta Ł. z dnia [...] Nr [...] Wojewoda Ł. wyjaśnił, iż decyzja ta stała się ostateczna, prawomocna (jak wynika z akt sprawy strony zrzekły się prawa do złożenia odwołania) i jeśli byli właściciele zamierzają ją wzruszyć, to nie może być to czynione w toku postępowania prowadzonego w wyniku złożenia wniosku o zwrot nieruchomości.
Decyzję Wojewody Ł. z dnia [...] -w dniu 13 lipca 2001 r. zaskarżyli do Sądu R. i J. S., wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania ze względu na brak rozstrzygnięcia odnośnie sprzecznych z prawem decyzji z dnia [...] Nr [...] i decyzji z dnia [...] Nr [...]
W odpowiedzi na skargę z dnia 3 września 2001 r. Wojewoda Ł. wniósł o oddalenie skargi W uzasadnieniu odpowiedzi podtrzymano stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Ponadto Wojewoda Ł. wyjaśnił, iż w orzecznictwie NSA dominuje pogląd, iż brak ustawowej przesłanki niezbędnej do uwzględnienia żądania zgłoszonego we wniosku wszczynającym postępowanie administracyjne nie czyni tego postępowania bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 § 1 kpa, lecz oznacza jedynie bezzasadność żądania strony. Powołany przepis ma zatem zastosowanie tylko w tych sytuacjach gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania. Ustalenie przez organ I instancji, że nie zachodzą przesłanki do orzeczenia o zwrocie nieruchomości, powinno spowodować wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty – czyli odmawiającej zwrotu nieruchomości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył co następuje.
Zaskarżona decyzja nie narusza prawa a tylko naruszenie prawa dałoby podstawę do jej uchylenia. Przedmiotem skargi była decyzja Wojewody Ł. z dnia [...] odmawiająca zwrotu nieruchomości przejętych przez Skarb Państwa w wyniku wniosku J. i R. S. o podział nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 6. Jak wynika z akt sprawy decyzją Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego Ł. – Ś. wspólnego dla wszystkich dzielnic m.Ł. z dnia [...] (Nr[...]) zatwierdzony został podział przedmiotowej nieruchomości w wyniku którego powstały m.in. działki nr 904 i nr 958 wydzielone pod ulicę.Ustalenie odszkodowania nastąpiło decyzją Kierownika Wydziału Wywłaszczeń Urzędu Dzielnicowego Ł.– Ś. z dnia [...] (Nr[...]).
Zaskarżoną decyzją Wojewoda Ł. uchylił w całości decyzję Prezydenta M.Ł. z dnia [...] umarzającą postępowanie w sprawie zwrotu części działki nr 904 i działki nr 958 i orzekł o odmowie zwrotu przedmiotowych nieruchomości. Uchylenie decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie o zwrot przedmiotowych działek w okolicznościach rozpatrywanej sprawy znajduje pełne uzasadnienie zarówno na płaszczyźnie przepisów procesowych jak i w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego,powołanym w uzasadnieniu decyzji. Brak ustawowej przesłanki niezbędnej do uwzględnienia żądania stron nie czyni tego postępowania bezprzedmiotowym a przepisu art.105 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego nie można interpretować rozszerzająco. W sytuacji gdy podstawę umorzenia postępowania w sprawie z wniosku o zwrot nieruchomości stanowiło ustalenie braku ustawowych przesłanek zwrotu nieruchomości – uchylenie decyzji I instancji i merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy na podstawie art.138 § 1 pkt 2 k.p.a. – było zgodne z przepisami procedury administracyjnej.
W myśl art.136 ust.3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000 r.,Nr 46,poz.543 ze zm.) poprzedni właściciele mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W rozpoznawanej sprawie przejęcie przedmiotowych działek przez Skarb Państwa, z przeznaczeniem na ulicę, nie nastąpiło w trybie decyzji wywłaszczeniowej a na wniosek właścicieli w trybie określonym w przepisie art.12 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 19991 r., Nr 30,poz.127 ze zm.).Zakres prawa do zwrotu nieruchomości został rozszerzony przepisem art.216 ustawy o gospodarce nieruchomościami również na nieruchomości, które Skarb Państwa nabył w trybie i na zasadach nie mieszczących się w konstrukcji wywłaszczenia sensu stricto.Art.216,po zmianach wprowadzonych ustawą z 7 stycznia 2000 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami, wyodrębnił dwie kategorie nieruchomości, które zostały zrównane z nieruchomością wywłaszczoną w rozumieniu art.136 ust.3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Do pierwszej należą nieruchomości przejęte przez Skarb Państwa na podstawie 4 wyraźnie określonych ustaw lub ich przepisów:
- - ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa jednorodzinnego w miastach i osiedlach,
- - ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi,
- - art.22 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach i ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach.
Do drugiej kategorii należą nieruchomości wywłaszczone na rzecz państwowych i spółdzielczych przedsiębiorstw gospodarki rolnej i grunty wywłaszczone na podstawie odrębnych przepisów w związku z potrzebami Tatrzańskiego Parku Narodowego.
Działki o których zwrot w całości i części wystąpili skarżący nie należą do żadnej z wymienionych kategorii.Enumeratywny charakter wyliczenia ustaw i jednego przepisu ustawy w art.216 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyłącza możliwość interpretacji rozszerzającej poprzez rozciągnięcie zakresu stosowania art.136 ust.3 pow. ustawy na inne przypadki przejmowania nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa.Wyrokiem z dnia 24 października 2001 r. (SK 22/01,Dz.U. Nr 129,poz.1447)Trybunał Konstytucyjny uznał przepis art.216 za niezgodny z art.32 i 64 Konstytucji RP ale tylko w zakresie, w jakim wykluczał odpowiednie stosowania przepisów rozdziału 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art.5 i 13 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli.
Sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie określonych sporów kompetencyjnych. Kontrolę tę sprawuje pod względem zgodności z prawem (art.1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych(Dz. U. Nr 153,poz.1269). Nie jest natomiast uprawniony ani do kwestionowania celowości rozwiązań prawnych ani też do zastępowania organów administracji publicznej. Zarzuty skargi są bardzo ogólne i sprowadzają się do kwestionowania zgodności z prawem innych decyzji niż zaskarżona (powołanych wyżej decyzji z dnia [...] i z dnia[...]), w tym wysokości odszkodowania oraz do braku całościowego rozwiązania problemu przez Wojewodę Ł. Zgodność z prawem wskazanych decyzji zatwierdzających podział nieruchomości i ustalających wysokość odszkodowania nie mogła być przez Sąd badana w sytuacji gdy przedmiotem zaskarżenia była decyzja rozstrzygająca sprawę z wniosku o zwrot nieruchomości.Wskazane decyzje są decyzjami ostatecznymi i ich wzruszenie może nastąpić na wniosek strony lub z urzędu w nadzwyczajnych trybach postępowania administracyjnego określonych przepisami art.145, art.154-156 kodeksu postępowania administracyjnego.
Zapadłe w wyniku wszczęcia postępowania nadzwyczajnego decyzje również podlegać będą kontroli sądowej. Sąd nie ma kompetencji do tego by nakazywać Wojewodzie (i innym organom administracji publicznej) jak mają rozwiązywać sprawy należące do jego właściwości w stosunku do których nie zapadły rozstrzygnięcia zaskarżone do Sądu. Jednocześnie milczenie organu (bezczynność) w rozstrzygnięciu konkretnej sprawy indywidualnej na równie skonkretyzowany wniosek stron również może być przedmiotem skargi.
W myśl art.97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę – prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153,poz.1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Z uwagi na powyższe, zważywszy że zaskarżona decyzja prawa nie naruszała, na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153,poz.1270),orzeczono jak w sentencji.