Uzasadnienie
Leszek M. zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego, na podstawie art. 101a ustawy o samorządzie gminnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74/ czynność Zarządu Miasta K. polegającą na ustawieniu znaku pionowego o treści "Zakaz ruchu. Nie dotyczy służb komunalnych i ratowniczych" u zbiegu ul. K. i Pl. P. w K. w dniu 3 sierpnia 2000 r. Wskazał, że czynność ta naruszyła art. 7 Konstytucji RP, art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym /Dz.U. 1997 nr 98 poz. 602 ze zm./ i par. 7 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 10 października 2000 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach /Dz.U. nr 90 poz. 1006/. Skarżący wykazał, że dopełnił wymogu wezwania Zarządu Miasta K. do usunięcia naruszenia prawa i otrzymał odpowiedź odmowną.
W uzasadnieniu skargi Leszek M. wyjaśnił, że zarządzanie ruchem stanowi przejaw prawotwórczości a więc powinno być dokonywane przez organ ustawowo upoważniony. Organem zarządzającym ruchem nie jest Zarząd Miasta K. lecz Starosta Powiatu K. Przepis par. 2 ust. 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej i Spraw Wewnętrznych z dnia 21 czerwca 1999 r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych, stanowi że napis lub symbol umieszczony na tabliczce pod znakiem stanowi jego integralną część i powinien znaleźć swoje uzasadnienie w projekcie organizacji ruchu. Żaden projekt organizacji ruchu nie zawierał takiego unormowania przez co czynność podjęta przez zarządcę drogi była nielegalna.
W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Zarządu Miasta K. wnosił o jej oddalenie lub umorzenie postępowania w razie uznania go za bezprzedmiotowe. Podniósł, że legitymację do wniesienia skargi w trybie art. 101a ustawy o samorządzie gminnym ma osoba, której prawa zostały naruszone przez podejmowane przez organ gminy czynności a skarżący nie wykazał, że w wyniku czynności Zarządu polegającej na ustawieniu znaku naruszone zostały jego prawa. W wezwaniach do usunięcia naruszenia prawa i w skardze Leszek M. zarzucał naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 10 października 2000 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach które weszło w życie z dniem 3 listopada 2000 r. i nie mogło mieć zastosowania do czynności podejmowanych przed tą datą, w szczególności do działań podejmowanych w dniu 3 sierpnia 2000 r. Skarga dotyczy stanu faktycznego mającego miejsce w 2000 r. Oznakowanie drogowe istniejące od dnia 16 listopada 2000 r. nie jest kwestionowane przez skarżącego i jest zgodne z zatwierdzonym przez Starostę projektem ruchu drogowego.
W tej sytuacji w odpowiedzi na wezwanie skarżącego Zarząd nie mógł podjąć żadnych działań mogących doprowadzić do stanu zgodnego z prawem i wobec tego uznał wezwanie za bezprzedmiotowe. Nie jest zatem w chwili obecnej możliwe usunięcie ewentualnego naruszenia prawa istniejącego w okresie od 3 sierpnia 2000 r. do 15 listopada 2000 r. i wydanie aktu, który zatwierdziłby istniejącą w tym okresie organizację ruchu.
Pełnomocnik podniósł również, że Naczelny Sąd Administracyjny orzeka biorąc pod uwagę stan istniejący w chwili zamykania rozprawy i nie może orzekać o niezgodności z prawem uchwał które zostały uchylone lub utraciły moc prawną przed wydaniem orzeczenia przez Sąd. Tę zasadę należy przez analogię zastosować w przypadku skargi na czynność organu administracji. Orzekanie co do czynności podjętych w przeszłości mogłoby być zasadne gdyby stan powstały na skutek dokonania tych czynności mógłby być stosowany do okresu, w którym istniał a taka sytuacja nie ma miejsca w przedmiotowej sprawie.
Leszek M. w obszernym piśmie odniósł się do argumentów zawartych w odpowiedzi na skargę. Wyjaśnił, że w obecnym stanie prawnym w przypadku czynności faktycznych podejmowanych niezgodnie z prawem a skutkujących wydaniem prawa powszechnie obowiązującego nie ma odrębnej podstawy zaskarżenia, poza art. 101 ustawy o samorządzie gminnym który należy interpretować rozszerzające. Argument o braku interesu prawnego skarżący uznał za irracjonalny. Zaskarżona czynność miała charakter ograniczający swobodę poruszania się na określonym odcinku dróg, przez co skarżący jako uczestnik ruchu drogowego ma jasny interes prawny w ustaleniu ważności obowiązującego go prawa, a więc czy zakazy wjazdu i poruszania się na wskazanym odcinku obowiązywały go w danym czasie. Uznanie braku interesu prawnego po jego stronie ograniczałoby przysługujące mu prawo do sądu. Uwzględnienie skargi stanowiłoby podstawę do roszczenia odszkodowawczego za ograniczenie możliwości przejazdu określonym odcinkiem drogi w postępowaniu cywilnym.
Interes prawny skarżącego polega na braku możliwości wjazdu, w jego interesie leży możliwość poruszania się po wszystkich możliwych drogach a w przypadku ograniczenia tego prawa ma interes prawny w dochodzeniu niewłaściwości takiego prawa. Istotą sprawy jest ustanowienie prawa niezgodnie z właściwością, które to prawo jest w obowiązku stosować.
Skarżący wyjaśnił także, że orzekanie przez Sąd w oparciu o stan rzeczy istniejący w dacie zamknięcia rozprawy prowadzić może do wyłączenia spod kontroli ogromnej części prawotwórstwa i do unikania przez organy spraw sądowych poprzez wcześniejszą zmianę przepisów. W takiej sytuacji skutki ponosiłby obywatel, który musi zapłacić mandaty lub poniósł straty w postaci lub braku dostępu do posesji a organ mógłby następnie znowu ustanowić nielegalnie prawo nie ponosząc za to żadnych konsekwencji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
W rozpoznawanej sprawie należy przede wszystkim rozważyć dopuszczalność skargi. Jej przedmiotem jest czynność faktyczna ustawienia w dniu 3 sierpnia 2000 r. znaku drogowego "Zakaz ruchu. Nie dotyczy służb komunalnych i ratowniczych" u zbiegu ul. K. i Pl. P. w K. W dacie wnoszenia wezwania i skargi w tym rejonie ulic obowiązywał już nowy projekt organizacji ruchu i zgodne z nim oznakowanie drogowe. Zaskarżona czynność już zatem nie istnieje w obrocie prawnym, nie obowiązuje i nie wywołuje skutków prawnych. Przedmiotem skargi jest sama czynność ustawienia znaku drogowego a nie projekt organizacji ruchu, z którego wynika ta czynność. Skarga została, wniesiona na podstawie art. 101a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm./. W myśl tego przepisu przepisy art. 101 stosuje się odpowiednio gdy organ gminy (...) przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich.
Z kolei z przepisu art. 101 pow. ustawy wynika, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (...), może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć (...). Powołane przepisy formułują zatem dwa wymogi - naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia zaskarżaną czynnością prawną lub faktyczną i wymogu uprzedniego, bezskutecznego wezwania. Za zasadny należy uznać argument skargi, że wezwanie skarżącego do usunięcia naruszenia prawa zostało skierowane do Zarządu Miasta K. w chwili gdy oznakowanie drogowe we wskazanym rejonie było już zgodne z obowiązującym prawem, czego skarżący nie kwestionuje. Dlatego też Zarząd nie mógł po otrzymaniu wezwania podjąć żadnych działań zmierzających do doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. W takiej zatem sytuacji spełnienie wymogu uprzedniego wezwania miało charakter czysto formalny, wezwanie skarżącego nie realizowało celu dla jakiego wymóg ten został wprowadzony.
W orzecznictwie sądowym utrwaliło się już dawno stanowisko, iż nie można orzekać o niezgodności z prawem uchwał, jeżeli zostały już uchylone lub utraciły moc prawną przed wydaniem orzeczenia przez Sąd /postanowienie z dnia 21 lipca 1992 r. SA/Wr 367/92 - ONSA 1993 Nr 3 poz. 63, wyrok z dnia 24 marca 1992 r., SA/Wr 96/92 - OSP 1993 z. 7 poz. 149/. Możliwość taka istniałaby gdyby stan prawny powstały na skutek podjęcia takich aktów mógłby być stosowany obecnie do okresu, w którym istniał /uchwała TK z dnia 14 września 1994 r. W 5/94 - Monitor Prawniczy 1995 nr 5/. Taka sytuacja jednak w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi. Ustawienie znaku drogowego zakazu ruchu wiąże się z ustanowieniem powszechnie obowiązującej normy zachowania się dla wszystkich użytkowników drogi. Normatywne skutki ustawienia znaku drogowego sprawiają, że powołane wyżej stanowisko w kwestii niedopuszczalności orzekania przez Sąd o zgodności z prawem nie obowiązujących już uchwał należy uznać za zasadne także w odniesieniu do wskazanej czynności faktycznej, która utraciła moc i nie wywołuje już skutków prawnych.
Z kolei rozważenia wymaga istnienie po stronie skarżącego naruszenia interesu prawnego jako kolejnej przesłanki dopuszczalności skargi wnoszonej we wskazanym trybie. W skardze Leszek M. wskazał jedynie, że czynność ustawienia znaku była nielegalna i dopiero w piśmie polemizującym z argumentami odpowiedzi na skargę wyjaśnił, że naruszenie jego interesu prawnego polega na tym, że jest zobowiązany do przestrzegania tylko prawa właściwie ustanowionego a powziął w tym względzie wątpliwości. Skarżący stwierdził, że uznanie przez Sąd, że nie ma on interesu prawnego w ustaleniu czy prawo powszechnie obowiązujące powinno być stosowane przez niego czy nie powinno, byłoby ograniczeniem prawa do sądu.
Skarżący nie bierze jednak pod uwagę faktu że czynność rodząca to prawo utraciła moc i to na długo przed wniesieniem skargi. Ewentualność wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym w postępowaniu cywilnym za "ograniczenie możliwości przejazdu" nie może być potraktowana jako decydująca o istnieniu, w dacie orzekania przez Sąd, naruszenia interesu prawnego skarżącego. Brak możliwości wjazdu na który powołuje się skarżący nie jest brakiem faktycznie i prawnie istniejącym ani potencjalnym dotyczy sytuacji przeszłej, powstałej na gruncie czynności która obecnie i w przyszłości skutków prawnych rodzić nie może.
Powoływany już przepis art. 101 i art. 101a ustawy o samorządzie gminnym nie określają uprawnień Sądu w razie uwzględnienia skargi na czynność prawną lub faktyczną naruszającą interesy osób trzecich. Przyjąć należy zatem w oparciu o przepis art. 23 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, że uwzględnienie skargi na czynność ustawienia znaku musiałoby prowadzić do jej uchylenia lub stwierdzenia bezskuteczności. W stanie faktycznym i prawnym rozpatrywanej sprawy takie rozstrzygnięcie było bezprzedmiotowe już w dacie wnoszenia skargi.
Mając zatem na względzie wskazane wyżej przesłanki - wniesienie skargi w sytuacji gdy zaskarżona czynność ustawienia znaku utraciła moc i gdy nie wywoływała i wywoływać nie może skutków prawnych, gdy wniesione wezwanie nie stwarzało możliwości usunięcia naruszenia prawa i gdy w dacie wniesienia wezwania i skargi interes prawny skarżącego nie był naruszony - należało uznać że skarga była niedopuszczalna i na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym podlegała odrzuceniu.
Jednocześnie Sąd wyjaśnia, że przepis art. 29 ustawy o Naczelnym Sadzie Administracyjnym nie daje podstaw do uwzględnienia zawartej w powoływanym piśmie skarżącego prośby o wyjście poza granice skargi i zbadanie podstaw prawnych całego oznakowania w rejonie ul. K. w K. w dniu 3 sierpnia 2000 r.