Uzasadnienie
Wojewoda [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę nr LVII/507/14 Rady Gminy Moszczenica z dnia 6 listopada 2014 roku w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów położonych w południowej części gminy Moszczenica obejmujących sołectwa Karlin i Jarosty.
Autor skargi wskazał na naruszenie prawa materialnego tj. art. 28 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 1, pkt 6 i pkt 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 roku, poz. 647 ze zm., dalej jako: "u.p.z.p.") oraz § 4 pkt 6 i pkt 9a, § 7 pkt 7, § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 września 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1587, dalej jako: "rozporządzenie") poprzez istotne naruszenie zasad uchwalania aktu planistycznego. Wskazując na powyższe zarzuty Wojewoda [...] wniósł o stwierdzenie nieważności kontestowanej uchwały oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W motywach skargi Wojewoda wyjaśnił, iż zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia, w planie miejscowym określa się obowiązkowo parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w tym wskaźniki intensywności zabudowy, do których należy także określenie udziału powierzchni biologicznie czynnej. Dla terenu o symbolu 1KS nie ustalono żadnych parametrów, nie określono również powierzchni biologicznie czynnej. Z kolei dla terenów o symbolu RP dopuszczono powiększenie powierzchni zabudowy dla istniejącej zabudowy gospodarczej, związanej z obsługą rolnictwa, jednocześnie nie ustalono zasad ani warunków dla tego powiększenia. Przepis § 35 pkt 4 lit. "a" uchwały odnosi się do zabudowy mieszkaniowej, natomiast w § 35 pkt 4 lit. "b" uchwały zapisano lakonicznie możliwość przebudowy oraz powiększenie powierzchni zabudowy dla zabudowy gospodarczej. W planie miejscowym określa się obowiązkowo parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu dla obszarów, które podlegają zabudowie.
Ustalenia szczegółowe zawarte w § 25 ust. 1 pkt 1b uchwały, dla terenów o symbolach 6MR, 12MR, 15MR – 17MR oraz 20MR są sprzeczne z treścią § 11 ust. 2 pkt 1 i 2 uchwały oraz treścią załącznika graficznego do uchwały, co stanowi naruszenie § 8 ust. 2 rozporządzenia. Dla terenów o symbolach MR przewidziano zarówno w tekście, jak i na załączniku graficznym, przeznaczenie pod zabudowę zagrodową, a dla terenów o symbolu MN zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. W dalszej części planu tereny o symbolice 6MR, 12MR, 15MR – 17MR i 20MR oznaczono, wbrew ustaleniom ogólnym, jako tereny zabudowy jednorodzinnej.
Oznaczenia na rysunku planu dla terenów U, UK, WP, WS, WSp są niezgodne z oznaczeniami zawartymi w legendzie rysunku, a niektóre oznaczenia są takie same dla różnych obszarów. Załącznik graficzny do przedmiotowego planu jest w wersji czarno – białej, dlatego wszelkie oznaczenia terenów o różnych przeznaczeniach winny się od siebie różnić. W legendzie rysunku planu nie zawarto oznaczenia strefy ochronnej rurociągu naftowego. Na rysunku planu jest zaznaczona strefa ochronna, jednakże brak jest informacji czego ona dotyczy. Sprzeczność wzajemnych ustaleń tekstu planu oraz sprzeczność ustaleń tekstu planu z rysunkiem jest istotnym naruszeniem zasad sporządzania aktu planistycznego.
Zdaniem Wojewody, przedłożona do oceny zgodności z prawem uchwała zawiera także zapisy, które wzajemnie się wykluczają. W § 12 ust. 1 uchwały zapisano, że ustala się przebieg obowiązujących linii zabudowy zgodnie z rysunkiem planu, ale na mapie linii tych nie wyznaczono. Organ w piśmie z dnia 18 grudnia 2014 roku przyznał, że nie wyznaczono na rysunku planu nieprzekraczalnych linii zabudowy, ale wyznaczono obowiązujące linie zabudowy, które jego zdaniem, należy traktować jako nieprzekraczalne. W ocenie autora skargi, istnieje znacząca różnica pomiędzy obowiązującymi i nieprzekraczalnymi liniami zabudowy, a w tekście planu uchwałodawca przewidział ustalenie nieprzekraczalnych i obowiązujących linii zabudowy. W treści § 21 pkt 6 lit. "c" uchwały zakazuje się lokalizacji instalacji wykorzystujących siłę wiatru (w tym elektrowni wiatrowych), natomiast w § 21 pkt 6 lit. "j" tiret 8 uchwały ustala się warunki ich lokalizacji względem linii elektroenergetycznych.
Ponadto dla terenów o symbolach 1PE i 2PE na załączniku graficznym wprowadzono linie zabudowy, podczas gdy z treści tekstu uchwały nie wynika, że możliwa jest na tych terenach jakakolwiek zabudowa. W § 34 pkt 3 lit. "e" uchwały znajduje się odniesienie do nieistniejącej części uchwały.
Przepisy § 21 pkt 6 lit. "j" oraz § 30 ust. 1 pkt 4 uchwały, ustalają zakaz realizacji obiektów budowlanych przeznaczonych na stały pobyt ludzi w strefie ochronnej dla linii elektroenergetycznej oraz w strefie lokalizacji farm fotowoltaicznych. W uchwale nie ma ograniczeń co do lokalizacji obiektów przeznaczonych na pobyt czasowy ludzi, co powoduje, że takie obiekty na tym terenie można lokalizować. Ustalenia planu w tym zakresie jest niezgodne z regulacją § 314 w zw. z § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.). Zgodnie z powołanymi przepisami, pomieszczenia przeznaczone na pobyt ludzi dzielą się na przeznaczone na stały i czasowy pobyt ludzi, a budynek z pomieszczeniami na pobyt ludzi nie może być wzniesiony na obszarach stref, w których występuje przekroczenie dopuszczalnego poziomu pola elektromagnetycznego.
Skoro gmina w planie miejscowym wyznacza strefę ochronną, w której istnieją ograniczenia co do pobytu w tej strefie ludzi, to ograniczenia dotyczą ludzi niezależnie od tego czy przebywają w strefie czasowo czy na pobyt stały.
W ramach terenu o symbolu WSp dopuszczono realizację dróg dojazdowych bez wydzielenia ich liniami rozgraniczającymi. Droga dojazdowa, zgodnie z obowiązującymi przepisami, w tym ustawą z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2010 roku nr 102 poz. 651 ze zm.) jest drogą publiczną o ustalonych parametrach funkcjonalno – technicznych i stanowi inwestycję celu publicznego. Dopuszczenie realizacji drogi dojazdowej bez wydzielenia jej liniami rozgraniczającymi jest naruszeniem obowiązujących przepisów prawa. Przedmiotowy plan narusza zasady uchwalania aktu planistycznego określone w art. 15 ust. 2 pkt 1 i 10 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 9a i § 7 pkt 7 rozporządzenia, zgodnie z którymi w planie miejscowym określa się obowiązkowo liniami rozgraniczającymi tereny o różnym przeznaczeniu, w tym także drogi dojazdowe, zasady budowy systemów komunikacji zawierające parametry dróg.
Dodatkowo ustalenia § 25 ust. 2 pkt 7 uchwały wykraczają poza ustawowe kompetencje rady gminy, nakładając na inwestorów dodatkowe obowiązki w postaci bliżej nieokreślonych, każdorazowych uzgodnień zabudowy z właściwym dysponentem istniejących sieci. Nie ma podstaw prawnych do regulowania tego typu ustaleń w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Moszczenica wskazała, iż przychyla się do skargi Wojewody [...]. Nadto organ wskazał, iż Wojewoda [...] zarzuca w skardze, że uchwała narusza obowiązujące prawo poprzez naruszenie zasad uchwalania aktu planistycznego. Mając na uwadze fakt, że wyjaśnienia organu złożone w toku postępowania w trybie nadzoru zostały przez Wojewodę uznane za niewystarczające oraz fakt, że wniosek o stwierdzenie nieważności uchwały jedynie w części, mógłby przedłużyć postępowanie w sprawie, a ponadto posługiwanie się takim planem miejscowym byłoby bardzo utrudnione, Rada Gminy Moszczenica uznała skargą za zasadną i przychyliła się do stanowiska Wojewody [...].
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej i obejmuje orzekanie przez sądy administracyjne także w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a.). Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 2 P.p.s.a.), przy czym w myśl art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Jak stanowi natomiast art. 147 P.p.s.a., sąd – w razie uwzględnienia skargi na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 – stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że wydane zostały z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wnioskiem płynącym z powyższego ustalenia jest także to, iż sąd rozpoznający sprawę ze skargi na akt prawa miejscowego nie może zmienić zaskarżonej uchwały, a jedynie uwzględniając skargę może, stosownie do treści art. 147 § 1 P.p.s.a., stwierdzić jej nieważność w całości lub części. W przeciwnym razie skarga, zgodnie z przepisem art. 151 P.p.s.a., jako bezzasadna podlegać będzie oddaleniu.
Postępowanie w niniejszej sprawie toczy się na skutek skargi wywiedzionej przez Wojewodę [...], na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 roku, poz. 594 ze zm., dalej jako: "u.s.g."), zgodnie z którym po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy, w tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Wniesienie wspomnianej skargi stanowi realizację jednego z przysługujących Wojewodzie uprawnień służących wykonywaniu nadzoru nad działalnością gminy na podstawie kryterium zgodności z prawem. Przedmiotem skargi jest akt prawa miejscowego, a mianowicie uchwała Rady Gminy Moszczenica z dnia 6 listopada 2014 roku Nr LVII/507/14 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów położonych w południowej części gminy Moszczenica obejmujących sołectwa Karlin i Jarosty (dalej jako: "uchwała"). Co istotne, organ nadzoru, realizując swe kompetencje na podstawie art. 93 u.s.g. nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi.
Jak wskazywano uprzednio, przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uchwała ta została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 i art. 40 ust. 1 u.s.g., art. 15 ust. 2, art. 20 ust. 1 i art. 29 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 4 ust. 2 ustawy z dnia z dnia 25 czerwca 2010 roku o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. nr 130, poz. 871).
Zasady i tryb uchwalania planu miejscowego określają przepisy powołanej już wcześniej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie ulega wątpliwości, iż na podstawie powołanej ustawy gminie przysługuje władztwo planistyczne dające jej możliwość samodzielnego decydowania o sposobie zagospodarowania terenu, w ramach, którego ustala przeznaczenie terenu i zasady zagospodarowania terenu położonego na obszarze gminy. Samodzielność planistyczna gminy nie oznacza jednak niczym nie skrępowanej władzy gminy w tym zakresie. Rada gminy, jako organ władzy publicznej podlega ograniczeniom wynikającym z przepisów prawa. Wynika to wprost z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku (Dz. U. nr 78 poz. 483 ze zm.), zgodnie z którym organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Przekroczenie tych granic stanowi istotne naruszenie prawa.
Przechodząc do merytorycznej oceny zasadności skargi i uzupełniając powyższe uwagi należy generalnie wskazać, iż przesłanki nieważności aktu organu gminy określone zostały w art. 91 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 90 ust. 4 u.s.g.). Powyższe oznacza, że jedynie istotne naruszenie prawa może być podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Ponieważ ustawodawca nie zdefiniował bliżej, jakie naruszenie prawa może być uznane za istotne, to należy się odwołać do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie.
Za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienia prowadzące do takich skutków, które nie mogą zostać zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, bowiem wpływają na treść uchwały lub zarządzenia (vide: wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 roku, II SA/Wr 1459/97; wyrok NSA z dnia 8 lutego 1996 roku, SA/Gd 327/95; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 13 kwietnia 2012 roku, IV SA/Wr 625/11, wszystkie powołane orzeczenia są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Takim uchybieniem jest między innymi naruszenie: przepisów prawa wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub podstawę prawną, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego – przez wadliwą ich wykładnię – oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie nie nastąpiło (vide: M. Stahl, Z. Kmieciak.
Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny. Samorząd terytorialny 2001, z.1-2). W judykaturze za istotne naruszenie prawa przyjmuje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (vide: wyroki NSA z dnia 11 lutego 1998 roku, II SA/Wr 1459/97; z dnia 8 lutego 1996 roku, SA/Gd 327/95; z dnia 26 lipca 2012 roku, I OSK 679/12).
Z powyższych uwag wynika, iż stwierdzenie nieważności uchwały może więc nastąpić tylko wtedy, gdy pozostaje ona w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika to wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 roku, poz. 267 ze zm., dalej jako: "K.p.a.") (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 marca 2007 roku, IV SA/Wa 2296/06 oraz wyrok WSA w Gliwicach z dnia 7 listopada 2007 roku, IV SA/Gl 928/07).
Powyższe uwagi pozostają w łączności (vide: wyrok NSA z dnia 11 września 2007 roku, II OSK 759/07) z treścią przepisu art. 28 ust. 1 u.p.z.p., który określa przesłanki nieważności uchwały podjętej w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stanowiąc, iż nieważna jest tego rodzaju uchwała rady gminy podjęta z naruszeniem zasad sporządzania miejscowego planu, z istotnym naruszeniem trybu jego sporządzania, bądź z naruszeniem właściwości organów w tym zakresie.
Mając na uwadze, iż w skardze brak jest zarzutów, które podważałyby zarówno poprawność trybu procedowania nad miejscowym planem, jak i kompetencje organów uczestniczących w procesie konstruowania owej uchwały, to powyższe zagadnienia sąd poddał analizie działając z urzędu. Dokonując owej kontroli należy wskazać, iż zgodnie z art. 14 ust. 1 u.p.z.p., Wójt Gminy Moszczenica po podjęciu, w dniu 11 lutego 2008 roku, przez Radę Gminy Moszczenica, uchwały nr XXI/142/08 w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w sołectwach Karlin i Jarosty, gmina Moszczenica, ogłosił w prasie oraz przez obwieszczenie, a także w Biuletynie Informacji Publicznej, o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego, określając formę, miejsce i 21 – dniowy termin, na składania wniosków do planu (art. 17 pkt 1 u.p.z.p.).
Następnie zawiadomił na piśmie o przystąpieniu do sporządzania planu organy właściwe do uzgadniania projektu planu (art. 17 pkt 2 u.p.z.p.). Załączył wykaz wniosków złożonych w trybie art. 17 pkt 1 u.p.z.p. oraz rozstrzygnięcie organu sporządzającego projekt zmiany planu miejscowego. Następnie organ załączył wykaz materiałów planistycznych sporządzonych na potrzeby planu miejscowego, w tym także na podstawie przepisów odrębnych oraz przedstawił prognozę skutków finansowych uchwalenia planu. Po czym organ do dokumentacji planistycznej dołączył odpowiednie dowody potwierdzające przekazanie projektu zmiany planu do zaopiniowania i uzgodnień oraz przedstawił wykaz opinii i uzgodnień do projektu zmiany planu miejscowego. Potem – stosownie do art. 17 pkt 10 u.p.z.p. – Wójt Gminy Moszczenica dokonał obwieszczenia, poprzez wywieszenie na tablicy ogłoszeń, w prasie lokalnej i poprzez umieszczenie w Biuletynie Informacji Publicznej, informacji o wyłączeniu do publicznego wglądu projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko.
W rzeczonym obwieszczeniu organ poinformował o możliwości zgłoszenia, w wyznaczonym terminie, uwag do projektu planu i zawiadomił o terminie dyskusji publicznej. Po przeprowadzeniu dyskusji publicznej nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami, organ przedstawił wykaz uwag do wyłożonego projektu planu i przedstawił sposób ich rozstrzygnięcia. W dalszej kolejności, z racji tego, że część uwag została uwzględniona, organ miał obowiązek ponowić określone czynności, a następnie dokonał strategicznej oceny oddziaływania na środowisko, przedstawił skład zespołu autorskiego projektu planu. W końcu Rada Gminy podjęła uchwałę o zgodności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a następnie uchwałą z dnia 6 listopada 2014 roku uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
Powyższe okoliczności wskazują, iż zaskarżona uchwała – z formalnego punktu widzenia – podjęta została w zgodzie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności nie narusza procedury uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przewidzianej przepisem art. 17 tej ustawy.
Przechodząc do oceny zaskarżonej uchwały z punktu widzenia zasad sporządzania miejscowego planu należy wskazać, iż w doktrynalnym ujęciu interpretowane są one jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawniony organ. Dotykają one problematyki związanej z zawartością aktu planistycznego, a także standardów dokumentacji planistycznej (materiałów planistycznych, skali opracowania kartograficznego, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardów oraz sposobów dokumentowania prac planistycznych – vide: Z. Niewiadomski: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz. Warszawa C.H.Beck 2005, str. 253 – 254). W powyższym względzie należy podkreślić, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego będąc aktem prawa powszechnie obowiązującego, musi spełniać wysokie wymagania stawiane tej kategorii aktów normatywnych także z punktu widzenia jego merytorycznej treści.
Nie ulega wątpliwości, iż ustrojodawca przyznając organom gminy uprawnienie do stanowienia prawa miejscowego (art. 94 Konstytucji RP) równocześnie nałożył na nie obowiązek przestrzegania określonych reguł jego tworzenia. Istotne jest przy tym, że gmina wykonując zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność cieszy się samodzielnością podlegającą ochronie prawnej. Granicą tej samodzielności jest sprzeczność z prawem. Samodzielność gminy może być zatem realizowana tylko w granicach dozwolonych prawem (art. 7 Konstytucji R.P.).
Podstawowym celem uchwalenia planu miejscowego jest określanie przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy (art. 14 ust. 1 u.p.z.p.).
Przede wszystkim – przystępując do oceny pierwszego zarzutu skargi – wyjaśnić należy, iż wójt, burmistrz albo prezydent sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem (art. 15 ust. 1 u.p.z.p.). W przepisie art. 15 ust. 2 u.p.z.p. zawarto obowiązkową materię podlegającą regulacji w planie miejscowym. Niewątpliwie rada gminy związana jest w tym zakresie powołanym przepisem, który stanowi normę o charakterze ius cogens, dlatego też organ gminy podejmujący uchwałę w przedmiocie miejscowego planu nie może pominąć żadnego z elementów określonych tym przepisem, o ile na terenie objętym planem zachodzą okoliczności faktyczne uzasadniające dokonanie takich ustaleń. W planie miejscowym określa się obowiązkowo, w szczególności, parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy.
Z obowiązkiem powyższym koresponduje treść § 4 pkt 6 rozporządzenia, który ustala wymogi dotyczące stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego wskazując, iż ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu.
W sprawie niniejszej pominięcie obowiązkowych parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu jest istotnym naruszeniem zasad uchwalania aktu planistycznego. W szczególności dopuszczenie na danym terenie zabudowy lub rozbudowy istniejących obiektów, a także brak wyraźnego zakazu zabudowy bądź rozbudowy o przeznaczeniu związanym z różnymi formami zabudowy rodzi obowiązek ustalenia w planie miejscowym parametrów określonych w treści art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.
Odnosząc powyższe do zapisów § 16 ust. 1 pkt 13 kontestowanej uchwały dostrzec wypada, iż dla terenu oznaczonego symbolem 1KS definiowanego jako teren parkingów (§ 11 ust. 2 pkt 28 uchwały) organ nie określił wszystkich warunków i parametrów zabudowy, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia. Analizując postanowienia wskazanego przepisu zaskarżonej uchwały i uwzględniając, iż symbol 1KS to teren parkingów należy zatem zgodzić się ze stanowiskiem organu nadzoru, iż w sposób niepełny określono warunki i parametry zabudowy, co stanowi naruszenie wspomnianych przepisów. W treści § 16 ust. 1 pkt 13 uchwały określono tymczasem jedynie minimalną powierzchnię działki, minimalną szerokość frontu działki i kąt położenia granic działki w stosunku do pasa drogowego, ale tylko w odniesieniu do zasad scalania i warunków podziału nieruchomości. Dla rzeczonego symbolu nie ma w planie miejscowym żadnego przepisu, który określałby parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu.
Oczywistym tymczasem jest, że organizacja parkingu łączy się ze zmianą zagospodarowania terenu i także możliwością wprowadzenia zabudowy w odpowiednim zakresie w postaci przykładowo pomieszczeń socjalnych, czy gospodarczych. Parking w zależności od formy budowlanej może mieć charakter terenowy, bądź mając formę budynków być parkingiem piętrowym, wielokondygnacyjnym, naziemnym lub podziemnym.
Analogiczne zarzuty należy odnieść także do zapisów planu miejscowego odnoszących się do symbolu RP definiowanego jako tereny rolne, pola orne, sady (§ 11 ust. 2 pkt 13 uchwały). W przepisie § 35 pkt 4 lit. "a" i lit. "b" uchwały – jak słusznie dostrzegł organ nadzoru – dopuszczono możliwość przebudowy istniejącej zabudowy mieszkaniowej lub gospodarczej związanej z obsługą rolnictwa. Skoro uchwałodawca dopuszcza możliwość jakiejkolwiek modyfikacji istniejącej zabudowy poprzez jej chociażby rozbudowę powinien określić wszystkie parametry kształtujące zabudowę, a nie tylko część. Uchwałodawca pominął chociażby określenie minimalnego udziału procentowego powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej.
Podzielić należy również kolejny zarzut podniesiony w skardze, a dotyczący sprzeczności między treścią § 25 ust. 1 pkt 1b, a § 11 ust. 2 pkt 1 i 2 uchwały. Przepis § 11 ust. 2 pkt 1 uchwały definiuje symbol MN, jako teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a – pkt 2 – wskazuje, iż teren oznaczony symbolem MR to teren zabudowy zagrodowej. Tymczasem w § 25 ust. 1 pkt 1b uchwały wskazano, że tereny o symbolu MR to teren o przeznaczeniu podstawowym dla zabudowy jednorodzinnej. Wyraźnie dostrzegalna jest różnica między zabudową jednorodzinną, a zabudową zagrodową. Zabudowa jednorodzinna to jeden budynek mieszkalny jednorodzinny lub zespół takich budynków, wraz z budynkami garażowymi i gospodarczymi, a zabudowa zagrodowa to w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. W tej sytuacji nie ulega wątpliwości, iż przepis § 25 ust. 1 pkt 1b uchwały jest w sposób oczywisty i bezsporny sprzeczny z § 11 ust. 2 uchwały.
Opisane uchybienie – jak podkreślił organ nadzoru – odnosi się także do sprzeczności z rysunkiem planu, co jest naruszeniem § 8 ust. 2 rozporządzenia, który to przepis wskazuje, iż na projekcie rysunku planu miejscowego stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające jednoznaczne powiązanie projektu rysunku planu miejscowego z projektem tekstu planu miejscowego. Bezspornie, rysunek planu stanowi uzupełnienie tekstu. Załącznik graficzny nie może zawierać zatem ustaleń innych niż treść uchwały. Rozbieżność między częścią tekstową a graficzną oznacza, że brak jest w istocie jednoznacznego określenia przeznaczenia tego terenu. Część graficzna planu jest "uszczegółowieniem" części testowej i ustalenia planu muszą być odczytywane łącznie – z uwzględnieniem zarówno części graficznej, jak i tekstowej. Sprzeczność pomiędzy treścią uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a jej częścią graficzną narusza zasady sporządzenia planu miejscowego i w konsekwencji powoduje nieważność uchwały rady gminy, zgodnie z art. 28 u.p.z.p., stanowiąc również o naruszeniu § 8 ust. 2 rozporządzenia.
Lektura rysunku pozwala dostrzec, iż w legendzie do mapy jest dodatkowy – ponad to co jest wymienione w § 11 tekstu planu – symbol W, czyli strefy ochrony konserwatorskiej. Z racji tego, iż rysunek planu nie może zawierać ustaleń innych niż treść uchwały, za istotne naruszenie uznać wypada wprowadzenie na rysunku dodatkowego, innego symbolu niż występujący w tekście planu. Wypada zatem skonstatować, iż część graficzna planu określony teren oznacza symbolem W, który jednak jest pominięty i nie podlega zdefiniowaniu w części tekstowej planu. Nie istnieje więc możliwość określenia przeznaczenia tego terenu na podstawie postanowień zaskarżonego miejscowego planu. Takie sformułowanie przepisów planu, które nie pozwala oznaczyć przeznaczenia konkretnego terenu objętego planem jest oczywiście wadliwe, bowiem dokonany w planie miejscowym wybór przeznaczenia konkretnego terenu nie może mieć charakteru dowolnego i nie może nasuwać żadnych wątpliwości co do jego funkcji, a tym samym określone w planie przeznaczenie terenu powinno być jednoznaczne (vide: wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2012 roku, II OSK 1334/12).
Na rysunku planu jest wyznaczona tylko nieprzekraczalna linia zabudowy, a w tekście planu jest mowa o nieprzekraczalnej, ale i obowiązującej linii zabudowy. Tekst planu wprowadza dwa pojęcia – nieprzekraczalnej i obowiązującej linii zabudowy – a skoro rysunek planu musi być zgodny z jego tekstem, również i to uchybienie skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności procedowanej uchwały.
Pozostając w tematyce rysunku planu miejscowego skład orzekający podziela także kolejny zarzut autora skargi odnoszący się do rysunku planu, a konkretnie sprzeczności między rysunkiem planu, a legendą do niego w odniesieniu do symboli U, UK, WP, WS i WSp. Nietrudno dostrzec, iż graficzne oznaczenie wymienionych symboli w legendzie i na rysunku planu jest różne.
Także pozostałe zarzuty skargi zasługują na uwzględnienie. Bezspornie dostrzec należy sprzeczność między treścią § 21 pkt 6 lit. "c" i § 21 pkt 6 lit. "j" tiret 8 uchwały, gdzie pierwszy z wymienionych przepisów zakazuje lokalizacji instalacji wykorzystujących siłę wiatru do produkcji energii (siłownie wiatrowe, elektrownie wiatrowe), a drugi przepis ustala warunki lokalizacji elektrowni (farm) wiatrowych względem linii elektroenergetycznych. Skoro uchwałodawca wprowadził zakaz lokalizacji instalacji wykorzystujących siłę wiatru do produkcji energii, to zbyteczne jest ustalanie warunków lokalizacji elektrowni (farm) wiatrowych względem linii elektroenergetycznych.
Na rysunku planu dla terenów o symbolu 1PE i 2PE (definiowanych jako tereny eksploatacji kopalin pospolitych – § 11 ust. 2 pkt 9 uchwały) wprowadzono linie zabudowy, podczas gdy § 31 tekstu planu nie dopuszcza na tym terenie zabudowy, a wskazuje, iż podstawowym przeznaczeniem tego terenu jest wydobycie kruszywa naturalnego.
Jak trafnie dostrzegł organ nadzoru, przepis § 34 pkt 3 lit. "e" uchwały odsyła do regulacji zawartej w przepisie ust. 1 pkt 1 uchwały podczas gdy takiej jednostki redakcyjnej w kontestowanej uchwale nie ma.
W przepisie § 21 pkt 6 lit. "j" oraz § 30 ust. 1 pkt 4 uchwały wprowadzono zakaz lokalizacji obiektów przeznaczonych na stały pobyt ludzi. Tymczasem uwzględniając okoliczność, iż przepisy prawa budowlanego dokonują rozróżnienia dwóch kategorii obiektów (przeznaczonych na stały i czasowy pobyt ludzi) za wskazane uznać wypada zawarcie w tekście planu – przy wprowadzeniu zakazu lokalizowania obiektów na pobyt stały – przepisów określających zasady lokalizacji (bądź zakaz lokalizacji) obiektów przeznaczonych na czasowy pobyt ludzi.
Stosownie do treści art. 15 ust. 1 pkt 1 i 10 u.p.z.p., planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania (pkt 1), a także zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej (pkt 10). W planie miejscowym ustala się wymogi dotyczące stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego, w tym ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać m.in. określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych (§ 4 pkt 9 lit. "a" rozporządzenia). Projekt rysunku planu miejscowego powinien zawierać m.in. linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania oraz ich oznaczenia (§ 7 pkt 7 rozporządzenia).
W obliczu zacytowanych przepisów nie ulega wątpliwości, iż na terenie o symbolu WSp definiowanym jako tereny wód powierzchniowych śródlądowych – projektowany zbiornik (§ 11 ust. 2 pkt 17 uchwały) zaplanowano przeznaczenie dopuszczalne m.in. dróg dojazdowych. Po lekturze rysunku planu nie trudno dostrzec, iż dla terenu o wskazanym symbolu – mimo dopuszczenia lokalizacji także dróg dojazdowych – nie dokonano ich wydzielenia liniami rozgraniczającymi.
Na uwzględnienie zasługuje także ostatni zarzut skargi odnoszący się do bezpodstawnego nałożenia na inwestorów dodatkowych obowiązków w postaci uzgodnień z właściwym dysponentem sieci infrastruktury technicznej – § 25 ust. 2 pkt 7 uchwały. Bezspornie władztwo planistyczne organu gminy, jak i delegacja ustawowa nie zezwalają na wprowadzenie dodatkowych, innych obowiązków niż te wynikające z przepisów rangi ustawowej regulujących proces inwestycyjny.
W konkluzji dostrzec wypada, że ilość przepisów uchwały, których legalność zakwestionowano w sprawie jest znacząca oraz okoliczność, iż wadą nieważności dotknięty jest również rysunek planu i także w przeważającym zakresie, sąd za konieczne uznał wyeliminowanie z obrotu prawnego całej procedowanej uchwały. W przeciwnym wypadku uchwała byłaby trudna do stosowania w trakcie procesu inwestycyjnego, a przede wszystkim byłaby w znacznej części niewykonalna, bowiem byłaby niekompletna (brak mapy).
W tej sytuacji sąd orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku na mocy art. 147 § 1 P.p.s.a. Sąd w punkcie drugim stwierdził, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku na podstawie art. 152 P.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania sąd postanowił jak w punkcie trzecim wyroku czyniąc to w oparciu o treść art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. ms