Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...]., nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł, na podstawie art. 58 § 1 i art. 59 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016r., poz.
23) – w skrócie: "K.p.a." – odmówił G. C. przywrócenia terminu do złożenia zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...], nr [...], w przedmiocie wymierzenia kary w wysokości 61.000 zł za stwierdzone w trakcie obowiązkowej kontroli nieprawidłowości w związku z budową budynku handlowo-usługowego z częścią mieszkalną zlokalizowanego na posesji przy ul. A 258 w Ł. (nr ew. dz. 12 obręb [...]).
Organ II instancji wyjaśnił, że przywrócenie terminu jest instytucją procesową mającą na celu ochronę jednostki przed negatywnymi skutkami uchybienia terminu dla podjęcia czynności procesowej przez stronę. Następnie organ odwoławczy w oparciu o art. 58 § 1 i § 2 K.p.a. wskazał, jakie przesłanki muszą zostać spełnione, aby właściwy organ administracji publicznej przywrócił wnioskodawcy uchybiony termin.
Dalej organ II instancji wyjaśnił, że w dniu 10 listopada 2016r. G. C. złożył osobiście w organie stopnia podstawowego wniosek o przywrócenie terminu do złożenia zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...], nr [...] wraz z zażaleniem na to postanowienie. Wnioskodawca jako przyczynę świadczącą o braku winy w uchybieniu terminu do złożenia zażalenia wskazał, że ustanowiony pełnomocnik nadużył jego zaufania i bez uzgodnienia ze nim doprowadził do kontroli obowiązkowej. Ustanowiony pełnomocnik nie jest prawnikiem i niestety nie zdawał sobie sprawy z takiego działania, a tym bardziej rozstrzygnięcia zawartego w postanowieniu i nie przekazał mu tego postanowienia ani decyzji. Zarówno decyzja jak i postanowienie dotyczą całego budynku tj. wraz z częścią mieszkalną. Mimo to organ wysłał te rozstrzygnięcia do pełnomocnika, a nie do niego. Zdaniem wnioskodawcy, wskazane wyżej pełnomocnictwo nie obejmowało swym zakresem kwestii nałożonej kary. Pełnomocnik deklarował, że nie będzie żadnych problemów z odbiorem budynku. Niestety do dnia mojej wizyty w Inspektoracie nie przekazał mu skierowanego do niego decyzji i postanowienia.
Organ odwoławczy podkreślił następnie, że A. S. - pełnomocnik G. C., postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...], nr [...], otrzymał w dniu 10 października 2016r., o czym świadczy zwrotne potwierdzenie odbioru. Natomiast zażalenie na ww. postanowienie, jak wynika z dokumentów, G. C. złożył osobiście w siedzibie organu I instancji w dniu 10 listopada 2016r., a zatem z uchybieniem siedmiodniowego terminu, określonego w pouczeniu zawartym w przedmiotowym postanowieniu, przewidzianego w art. 141 § 2 K.p.a., na wniesienie zażalenia, który to termin upłynął w dniu 17 października 2016r. i dzień ten nie był dniem ustawowo wolnym od pracy.
W ocenie organu II instancji w przedmiotowej sprawie nie została spełniona przesłanka uprawdopodobnienia przez stronę braku winy w niedopełnieniu terminu wniesienia zażalenia. Kryterium braku winy jako przesłanka zasadności wniosku o przywrócenie terminu wiąże się z obowiązkiem strony do zachowania szczególnej staranności przy dokonywaniu czynności procesowej. O braku winy w uchybieniu terminu można mówić tylko w przypadku stwierdzenia, iż dopełnienie wskazanego wyżej obowiązku stało się niemożliwe z powodu przeszkody nie do przezwyciężenia. W konsekwencji więc, brak winy w uchybieniu terminu można przyjąć tylko wtedy, gdy strona nie mogła zaistniałej przeszkody usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku.
Zdaniem organu odwoławczego w rozpatrywanej sprawie, wnioskodawca nie uprawdopodobnił, że uchybienie terminu do złożenia zażalenia nastąpiło bez jego winy. Zgodnie ze znajdującym się w aktach sprawy pełnomocnictwem z dnia 29 sierpnia 2016r. (karta 77), skarżący upoważnił A. S. do reprezentowania go "w sprawach związanych z zakończeniem budowy budynku handlowo-gospodarczego usytuowanego w Ł. przy ul. A 258. Na procedurę związaną z zakończeniem budowy, w tym przypadku kończącą się wydaniem decyzji w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie składa się m.in. kontrola obowiązkowa mająca na celu sprawdzenie inwestycji pod względem zgodności z uzyskaną wcześniej decyzją o pozwoleniu na budowę. Jedną z konsekwencji prawnych stwierdzonych w trakcie kontroli obowiązkowej nieprawidłowości jest nałożenie na inwestora kary na podstawie art. 59g ust. 1 ustawy Prawo budowlane, jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie.
Zatem nie ulega wątpliwości, że i w tym postępowaniu skarżący był reprezentowany przez A. S. Powołując się na ugruntowany pogląd orzecznictwa sądowego organ wskazał, iż wniosek o przywrócenie terminu do dokonania czynności procesowej mógłby zostać uwzględniony, gdyby skarżący wykazał i brak winy pełnomocnika. Na gruncie art. 58 K.p.a. dla przywrócenia uchybionego terminu wystarczające będzie wykazanie okoliczności świadczących o braku winy samego pełnomocnika. Ewentualne niewywiązanie się pełnomocnika z przyjętych na siebie obowiązków nie rodzi jednak po stronie mocodawcy uprawnienia do przywrócenia terminu. Strona musi zdawać sobie sprawę z tego, że zaniechania pełnomocnika będą odnosić skutek w stosunku do strony.
Fakt nieprzekazania postanowienia nr [...] przez pełnomocnika A. S. inwestorowi – G. C., jako przyczyna wniesienia środka zaskarżenia z naruszeniem terminu nie może stanowić podstawy do przywrócenia terminu do złożenia zażalenia. W tej sytuacji, z uwagi na niespełnienie przesłanki uprawdopodobnienia przez stronę zainteresowaną braku jej winy w uchybieniu terminu do wniesienia zażalenia, a tym samym niespełnienie wymagań art. 58 § 1 K.p.a., odmówiono przywrócenia terminu do złożenia zażalenia.
Na ostateczne postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. skargę do sądu administracyjnego złożył G. C., zarzucając naruszenie art. 7, art. 8, art. 9, art. 58 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a.
Skarżący podniósł, że postanowienie organu I instancji wysłane zostało do ustanowionego przez niego pełnomocnika w zakresie spraw związanych z zakończeniem budowy budynku handlowo usługowego. Pełnomocnik ten nie jest prawnikiem i niestety o wydaniu postanowienia skarżący dowiedział się w czasie jego wizyty w Inspektoracie w dniu 3 listopada 2016r. Tym samym ten dzień przyjął jako dzień dowiedzenia się o postanowieniu i dzień, od którego należy liczyć 7 dniowy termin do złożenia wniosku o przywrócenie terminu.
Po powrocie do domu skarżący skontaktował się z pełnomocnikiem A. S., który potwierdził, że odbierał postanowienie w sprawie nałożenia kar - nie był jednak w stanie przypomnieć sobie z jaką datą nastąpił odbiór tego postanowienia.
Zdaniem skarżącego postępowanie w sprawie przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia jest postępowaniem, do którego mają zastosowanie zasady określone w art. 7, 8 i 9 K.p.a. oraz przepisy tego kodeksu dotyczące wnikliwego wyjaśniania wszystkich okoliczności oraz uzasadniania postanowienia zgodnie z dyspozycją art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 126 K.p.a. W kodeksie brak przepisu, który by wyłączał stosowanie powołanych wyżej przepisów. Nie było przeszkód by organ odebrał wyjaśnienia zarówno skarżącego jaki i pełnomocnika. W ocenie skarżącego jego wniosek o przywrócenie terminu został rozpatrzony z naruszeniem powołanych przepisów kodeksu.
Skarżący podkreślił, że przepis art. 58 § 1 K.p.a. wymaga jedynie uprawdopodobnienia a nie udowodnienia, że uchybienie terminowi nastąpiło bez jego winy. Ponadto według skarżącego, udzielone przez niego pełnomocnictwo nie obejmowało spraw dotyczących ukarania go jako inwestora karami za nieprawidłowości stwierdzone w trakcie odbioru. Pełnomocnictwo to obejmowało: "zakończenie spraw związanych z zakończeniem budowy budynku handlowo-usługowego. W związku z tym kwestia dotkliwych sankcji finansowych związanych ze stwierdzonymi nieprawidłowościami w trakcie kontroli nie była objęta zakresem pełnomocnictwa i tym samym postanowienie o nałożeniu kar winno być doręczone skarżącemu, a nie pełnomocnikowi, co umożliwiłoby mu terminowe i właściwe odniesienie się do tego postanowienia.
Skarżący stwierdził, że wskazane okoliczności uprawdopodabniały, że uchybienie terminowi do wniesienia zażalenia nastąpiło bez jego winy, co winno skutkować uwzględnieniem wniosku o przywrócenie terminu. Natomiast stanowisko organu wyrażone w zaskarżonym postanowieniu narusza zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej, a także zasadę wnikliwego wyjaśniania wszystkich istotnych w sprawie okoliczności z uwzględnieniem słusznego interesu obywatela.
Na tej podstawie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i w związku z tym wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Przedmiotem kontroli sądu jest postanowienie [...]WINB wydane na podstawie art. 58 k.p.a. odmawiające przywrócenia terminu do złożenia zażalenia na postanowienie PINB w Ł. nr [...]. Przy tym fakt, że skarżący uchybił terminowi jest poza sporem.
Stosownie do art. 58 k.p.a. - w razie uchybienia terminu, należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy (§ 1). Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin (§ 2). Przywrócenie terminu do złożenia prośby przewidzianej w § 2 jest niedopuszczalne (§ 3).
W rozpoznawanej sprawie, w świetle zaistniałych okoliczności faktycznych, rozwadze Sądu podlegało spełnienie przez skarżącego przesłanki "uprawdopodobnienia braku winy". W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że w kwestii oceny zasadności przywrócenia terminu należy stosować obiektywny miernik staranności. Z brakiem winy mamy do czynienia tylko w przypadku zaistnienia niezależnych od strony, która uchybiła terminowi i niemożliwych do przezwyciężenia okoliczności, z powodu których doszło do przekroczenia wyznaczonego przepisami prawa terminu i tylko wówczas, gdy strona wykaże, że dołożyła najwyższej staranności, której obiektywnie można od niej wymagać w prowadzeniu sprawy.
Skarga nie zawiera uzasadnionych podstaw Nie jest trafny zarzut naruszenia przepisów postępowania i niewyjaśnienia okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia. Okoliczności istotne dla sprawy wynikają z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy. Istotne dla oceny wniosku skarżącego są data doręczenia postanowienia pełnomocnikowi, data złożenia wniosku o przywrócenie terminu i zakres udzielonego pełnomocnictwa. Te wszystkie okoliczności wynikają z dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy. Postanowienie pełnomocnik odebrał 10 października 2016 roku, termin do wniesienia zażalenia upływał w dniu 17 października, wniosek o przywrócenie terminu został zaś złożony w dniu 10 listopada 2016 roku.
Przy czym zasadne było doręczenie postanowienia pełnomocnikowi. Sąd, podobnie jak organ nie ma wątpliwości co do zakresu pełnomocnictwa, udzielonego A. S. (k.77 akt administracyjnych). Wskazano w nim, że skarżący upoważnia " p. A. S. do załatwienia moich spraw związanych z zakończeniem budowy budynku handlowo-usługowego w Ł. przy ul. A 258". Jak wynika zarówno z decyzji o pozwoleniu na budowę, jak i z zawiadomienia o zakończeniu robót budowlanych, inwestycja obejmowała budowę budynku handlowo–usługowego wraz z częścią mieszkalną. Tak tez został określony przedmiot postępowania w zawiadomieniu o zakończeniu robót budowlanych (k.66 akt adm.).
Zatem wbrew twierdzeniom skarżącego część mieszkalna nie była odrębną inwestycją, a stanowiła przedmiot tego samego postępowania i zawiadomienie oznaczało, że po pierwsze obejmuje ono wszystkie rozstrzygnięcia, wydawane w toku postępowania aż do ostatecznego zakończenia postępowania.
Niesporne jest, ze inwestor zobowiązany był do uzyskania pozwolenia na użytkowanie po zakończeniu robót budowlanych. Wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, bądź decyzji odmawiającej takiego zezwolenia i wszelkie rozstrzygnięcia z tą częścią postępowania związane mieszczą się w granicach tegoż postępowania. Dotyczy to również postanowienia wydanego w trybie art. 59 ustawy Prawo budowlane. Rozstrzygnięcie to jest bowiem bezpośrednim następstwem wyników obowiązkowej kontroli, przeprowadzonej przed udzieleniem pozwolenia na użytkowanie.
Co więcej, skarżący uczestniczył w tej kontroli i wówczas mógł zgłosić zarzuty co do jej zakresu (tj. objęcia nią także części mieszkalnej, jako np. przedwczesnej). Tego jednak nie uczynił. Zupełnie marginalnie wypada zauważyć, że wymierzona skarżącemu kara w znacząco przeważającej części dotyczy uchybień związanych z częścią handlowo-usługową (60.000 zł), minimalnie zaś (1000 zł) części mieszkalnej.
Reasumując te część rozważań, zarzuty skarżącego co do tego, że A. S. nie był już pełnomocnikiem skarżącego na etapie rozstrzygnięć wydawanych w toku postępowania na etapie rozstrzygnięć wydawanych w trybie art. 59 ustawy Prawo budowlane i tym samym wadliwej oceny pełnomocnictwa udzielonego A. S. uznać należy za bezpodstawne.
Przyjęcie, ze A. S. był prawidłowo ustanowionym pełnomocnikiem skarżącego, rodziła po stronie organu obowiązek doręczania pism pełnomocnikowi, a nie stronie, zgodnie z dyspozycją art. 40 § 2 k.p.a. Przepis art. 40 § 2 k.p.a. nie dopuszcza żadnych wyjątków i zgodnie z przyjętą w Kodeksie postępowania administracyjnego zasadą oficjalności doręczeń obarcza obliguje organy administracji prowadzące postępowanie do doręczania wszystkich pism procesowych, a w tym orzeczeń (decyzji i postanowień), pełnomocnikowi ustanowionemu w sprawie.
Skoro postanowienie nr [...] PINB w Ł. prawidłowo doręczył pełnomocnikowi, ten zaś nie złożył zażalenia, to trafnie organ odwoławczy odmówił skarżącemu przywrócenia terminu do zaskarżenia tego aktu. Za błędy i zaniechania pełnomocnika odpowiada jego mocodawca. Jest to typowy przykład winy w wyborze. Przywrócenie terminu na dokonanie czynności uchybionej przez pełnomocnika jest możliwe tylko wtedy, gdy strona wykaże brak winy w działaniu tego pełnomocnika, a nie brak winy po swojej stronie. Zatem fakt, że pełnomocnik nie powiadomił skarżącego o doręczonym postanowieniu należy traktować jako rażące zaniedbanie pełnomocnika, co świadczy bezspornie o winie w uchybieniu terminu, która obciąża tak pełnomocnika, jak i stronę.
Za okoliczność uprawdopodabniającą brak winy z pewnością nie może być uznana nieznajomość prawa, postanowienie zawiera stosowne pouczenie o środkach odwoławczych. Ponadto wprawdzie ustanowiony pełnomocnik nie jest profesjonalnym prawnikiem, ale był na etapie realizacji budowy inspektorem nadzoru inwestorskiego. Osoba ta posiada uprawnienia kierownika budowy, legitymuje się zatem uprawnieniami budowlanymi. W związku z tym należy zakładać elementarną znajomość prawa budowlanego i obowiązujących w jego zakresie procedur. Z powyższych względów argument o nieznajomości prawa przez pełnomocnika jest chybiony.
Z uwagi na powyższe sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U.2017.1369 ze zm.)
M.K