Uzasadnienie
[...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny decyzją Nr [...] z dnia [...] utrzymał w mocy decyzje Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ł. Nr [...] z dnia [...] którą na podstawie § 1 ust. 1 i § 10 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 roku w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. Nr 65 poz. 294 z późń. zm.) orzeczono o braku podstaw do uznania u K. W. choroby zawodowej.
W uzasadnieniu decyzji podano, że w myśl, postanowień § 1 ust. 1 w/w rozporządzenia za chorobę zawodową uważa się chorobę określoną w załączniku do tego rozporządzenia, jeżeli była spowodowana wykonywaniem zatrudnienia w warunkach narażających na jej powstanie. W świetle tego przepisu do uznania choroby zawodowej niezbędne jest:
- - wymienienie choroby w wykazie chorób zawodowych,
- - istnienie związku przyczynowego pomiędzy powstałym schorzeniem, a warunkami pracy.
K. W. poddany był dwukrotnie badaniom specjalistycznym w uprawnionych do orzekania o chorobach zawodowych jednostkach służby zdrowia spełniając tym postanowienia § 9 cytowanego wyżej rozporządzenia Wydały one orzeczenia stwierdzające, iż rozpoznane schorzenie nie wykazuje cech choroby zawodowej. Wymieniony w odwołaniu audiogram wykonany w Instytucie Medycyny Pracy nie określa charakteru schorzenia, a poza tym nie jest ujęty w orzeczeniu, które jest podstawą do rozpatrywania zaistnienia choroby zawodowej. Z lekarskiego punktu widzenia typ zawodowego uszkodzenia słuchu rozpatruje się w przypadku stwierdzenia ubytku słuchu typu odbiorczego, obustronnego ślimakowego o wartości co najmniej 30 dB w uchu lepiej słyszącym. Rozpoznane u K. W. schorzenie nie nosi cech choroby zawodowej. Samo występowanie narażenia zawodowego w środowisku pracy stwierdzone w dochodzeniu epidemiologicznym przez Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ł. nie jest jednoznaczne z zaistnieniem choroby zawodowej.
Brak rozpoznania choroby zawodowej stanowi podstawę do wydania decyzji o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej.
Decyzje powyższą K. W. zaskarżył do Naczelnego Sadu Administracyjnego OZ w Łodzi wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji ją poprzedzającej wydanej przez organ I instancji.
Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania, art. 7, 12 § 1, 75 § 1 i 77 § 1 kpa, tj. brak wyczerpującej i wszechstronnej analizy materiału dowodowego oraz nieuwzględnienie wszystkich istniejących dowodów, powodując tym samym, iż stan faktyczny został, przez organ wydający decyzję, wyjaśniony w sposób niedokładny i w oparciu o niewnikliwe działanie.
W uzasadnieniu skarżący podniósł, że organy wydające decyzje nie wzięły pod uwagę audiogramów wykonanych przez Instytut Medycyny Pracy, który w opinii skarżącego jest również ośrodkiem fachowo zajmującym się problematyką chorób zawodowych i dodatkowo nie zależy od instytucji z której działaniem skarżący wiąże swoje schorzenie. Poza zainteresowaniem organu wydającego decyzję znalazły się także wątpliwości wynikające zdaniem skarżącego z treści samych orzeczeń, stanowiących podstawę wydania tejże decyzji. Badanie dokonane przez Kolejową Komisję Lekarską w Poradni Medycyny Pracy, stwierdziło niedosłuch znacznego stopnia typu mieszanego, a drugie z orzeczeń wydane przez Centrum Naukowe Medycyny Kolejowej, stwierdza obustronne upośledzenie słuchu typu odbiorczego.
W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wyjaśnił, że przedstawione audiogramy wykonane w Instytucie Medycyny Pracy nie maja charakteru orzeczeń lekarskich i nie określają rodzaju schorzenia pozwalającego na określenie ewentualnie zawodowych cech choroby. Natomiast różnice w sformułowaniu orzeczeń dwóch jednostek kolejowej służby zdrowia nie są istotne w sprawie, gdyż w obu nie stwierdzono zawodowego charakteru schorzenia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r. Nr 153 poz. 1271 z późń.zm.) Sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W tej sytuacji właściwy do rozpatrzenia skargi wniesionej w niniejszej sprawie jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi utworzony z dniem 1 stycznia 2004r. dla obszaru województwa łódzkiego rozporządzeniem Prezydenta RP z dnia 25 kwietnia 2003r.w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych/.../ (Dz.U. z 2003r. Nr 52 poz. 652).
Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269) obowiązującej od 1 stycznia 2004r. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.
Kognicja Sądu ograniczona jest do oceny legalności kwestionowanego skargą aktu lub czynności organów administracji publicznej i obejmuje ocenę prawidłowości zastosowania przepisów prawa i ich wykładni przez organy administracji. Jednocześnie stosownie do treści art. 134 § 1 cytowanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270), Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:
1/ uchyla decyzje lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:
a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
W przedmiotowej sprawie Sąd stwierdził, iż doszło do naruszenia przez organy administracji zarówno przepisów prawa materialnego jak również przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie z § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. Nr 55 poz. 294 z późń.zm. obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji) za choroby zawodowe uważa się choroby określone w wykazie chorób zawodowych, stanowiącym załącznik do rozporządzenia, jeżeli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy. Podstawowym więc obowiązkiem organu rozpoznającego roszczenie o uznanie choroby zawodowej jest ustalenie, czy choroba zawodowa stwierdzona u pracownika jest wymieniona w wykazie chorób zawodowych, a następnie ustalenie, czy praca była wykonywana w warunkach narażających na jej powstanie. Są to dwa ustalenia o fundamentalnym znaczeniu dla uwzględnienia żądania.
Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 19 lipca 1984roku – II PRN 9/84 wskazał, na konstrukcję § 1 powołanego wyżej rozporządzenia, przemawiającą za istnieniem domniemania związku przyczynowego między chorobą zawodową, a warunkami pracy, w przypadku stwierdzenia u pracownika choroby wymienionej w wykazie chorób zawodowych i wykonywania pracy w warunkach narażających na jej powstanie.
Domniemanie takie może być obalone przez zakład pracy, jeśli wykaże, że chociaż praca była wykonywana w warunkach narażających na powstanie choroby zawodowej, to jednak została spowodowana przyczynami nie pozostającymi w związku z pracą (OSNCP z 1985 r., z.4, poz. 53).
W utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sadu Administracyjnego przyjęto stanowisko, że dla uznania danej choroby za zawodową wystarczy ustalenie, że choroba ta mieści się w wykazie chorób zawodowych i została spowodowana wykonywaniem zatrudnienia w warunkach narażających na jej powstanie. Nie wyłącza to możliwości wykazania, że jej powstanie w konkretnym przypadku nastąpiło z innych przyczyn nie związanych z wykonywaniem zatrudnienia. Jednocześnie należy podkreślić, że nie dające się usunąć wątpliwości nie mogą być tłumaczone na niekorzyść pracownika, zatrudnionego w warunkach narażających na zachorowanie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 kwietnia 1982r. – III SA 372/82; ONSA z 1982r. z. 1, poz. 33).
Na wstępie rozważań należy podnieść, że uznanie danej choroby za chorobę zawodową zależy od ustalenia wykonywania zatrudnienia w warunkach narażających na jej powstanie. Warunki narażające na powstanie choroby zawodowej nie oznaczają konieczności stwierdzenia wykonywania pracy w styczności z hałasem przekraczającym dopuszczalne normy. Dopuszczalne normy hałasu wprowadzają bowiem maksymalny dopuszczalny poziom hałasu, a więc określenie takiego natężenia hałasu, którego przekroczyć nie można. Nie jest bowiem dopuszczalne wykonywanie zatrudnienia w środowisku pracy, w którym przekroczone są dopuszczalne normy /NDN/.
Jednocześnie jednak wykonywanie pracy w narażeniu na hałas poniżej dopuszczalnej normy nie oznacza wykonywania zatrudnienia w bezpiecznym środowisku pracy bez narażenia na uszkodzenie narządu słuchu. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 stycznia 1994r. – S.A. 1640/93 wystąpienie szkodliwych czynników nie musi być zawinione przez pracodawcę i nie musi wynikać z przekroczenia dopuszczalnych norm, wystarczy wystąpienie w środowisku pracy czynnika, który jest szkodliwy choćby dla jednego pracownika ze względu na jego osobniczą wrażliwość.
W tej sytuacji w przypadku pracy zawodowej świadczonej z narażeniem na działanie hałasu uszkodzenie słuchu nie będzie mogło być rozpoznane jako choroba zawodowa tylko wówczas, gdy właściwy zakład służby zdrowia w sposób wyczerpujący i jednoznaczny w uzasadnieniu swej opinii /orzeczenia/ stwierdzi, że uszkodzenie słuchu jest następstwem wyłącznie innych, konkretnie wskazanych okoliczności. Możliwe jest bowiem uznanie choroby za zawodową, gdy równocześnie obok zatrudnienia w warunkach narażających na powstanie choroby zawodowej występują inne czynniki chorobotwórcze. Tylko wykazanie, że choroba została spowodowana /wyłącznie/ przyczynami nie pozostającymi w związku z pracą pozwala na obalenie domniemania związku przyczynowego warunków pracy ze stwierdzonymi schorzeniami.
Jak podniesiono wyżej definicja prawna choroby zawodowej składa się więc z dwóch elementów, z których jeden jest formalnie wskazany w określonym wykazie, a drugi dotyczy sytuacji określonego związku przyczynowego objętej wykazem choroby z warunkami wykonywanej pracy, których bardziej szczegółowe określenie zawarte jest w ustępie 2 § 1 cyt. wyżej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r w sprawie chorób zawodowych.
W pozycji 15 wykazu chorób zawodowych, stanowiącego załącznik do w/w rozporządzenia znajduje się "uszkodzenie słuchu wywołane działaniem hałasu". W tym określeniu brak jest podstaw prawnych, aby z prawnego pojęcia choroby zawodowej eliminować "uszkodzenie słuchu wywołane działaniem hałasu" ze względu na stopień uszkodzenia słuchu.
Takiego ograniczenia omawianej choroby nie przewidują przepisy prawa materialnego, w związku z czym odmienne przyjęcie przesłanek uzasadniających odmowę stwierdzenia choroby zawodowej, jak w decyzji, pozostaje w sprzeczności z prawem.
Wobec powyższego stwierdzenie w opinii Centrum Naukowego Medycyny Kolejowej w W. z dnia 21 marca 2001 roku, a w ślad za nią w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że ubytek słuchu jest mniejszy niż wymagany przez obowiązujące kryterium diagnostyczno-orzecznicze i nie pociąga za sobą skutków społecznych i zdrowotnych mogących stanowić o chorobie narządu słuchu, pozostaje w sprzeczności z prawem.
Również w świetle przytoczonych wyżej przepisów prawa nie znajduje uzasadnienia przyjęcie przez organ, że "z lekarskiego punktu widzenia typ zawodowego uszkodzenia słuchu rozpatruje się w przypadku stwierdzenia ubytku słuchu typu odbiorczego, obustronnego ślimakowego o wartości co najmniej 30 dB w uchu lepiej słyszącym"
Sąd Najwyższy w wyrokach: z dnia 4 czerwca 1998 r., III RN 36/98 (OSN IAP i US Nr 6, poz. 192 z 1999 r.) i z dnia 14 marca 2002r., sygn. akt III RN 78/01(Pr. Pracy 2003/3/31), stwierdził, że brak jest podstaw prawnych do wyłączenia z pojęcia choroby zawodowej uszkodzenia słuchu wywołanego działaniem hałasu, ze względu na stopień tego uszkodzenia.
Resortowe zalecenia metodologiczne, nie będące w przedmiotowym zakresie źródłem prawa, nie mogą stanowić podstawy rozstrzygnięcia rozpatrywanego w sprawie problemu prawnego.
Redakcja § 1 ust. 1 cyt. rozporządzenia w związku z art. 7 kpa zakreśla ramy interpretacyjne tego przepisu w ten sposób, że odmowa uznania choroby zawodowej jest uzasadniona wówczas, gdy wszystkie czynniki oceny wymienione w § 1 ust. 2 rozporządzenia dają podstawę do negatywnego wnioskowania dla zainteresowanej strony, tj. stanowią dostateczną podstawę do wyłączenia związku przyczynowego pomiędzy zachorowaniem, a działaniem czynnika szkodliwego dla zdrowia w środowisku pracy (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 14 października 1988 r., III PRN 6/88).
Nie można również zgodzić się z twierdzeniem organu odwoławczego, że "różnice w sformułowaniu orzeczeń dwóch jednostek kolejowej służby zdrowia nie są istotne w sprawie, gdyż w obu nie stwierdzono zawodowego charakteru schorzenia". W ocenie Sądu treść obu orzeczeń wskazuje na różne rozpoznania schorzenia, a nie na różnicę w sformułowaniu orzeczenia. Orzeczeniem Kolejowej Poradni Medycyny Pracy w W. stwierdzono bowiem "niedosłuch obustronny znacznego stopnia typu mieszanego", tymczasem Centrum Naukowe Medycyny Kolejowej w W., stwierdziło "obustronne upośledzenie słuchu typu odbiorczego".
Dodatkowo należy zwrócić uwagę na fakt, iż decyzja organu pierwszej instancji została wydana w oparciu o orzeczenie lekarskie nie zawierające w ogóle uzasadnienia. Arbitralność i lakoniczność tej opinii nie pozwalała w ocenie Sądu na przyjęcie jej jako podstawy wydania decyzji o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej.
W utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażano pogląd, że orzeczenia jednostek organizacyjnych służby zdrowia w sprawie choroby zawodowej nie są wyłącznie elementarną diagnozą określającą występowanie konkretnej choroby lub jej brak, lecz stanowią szczegółową opinię, która powinna odpowiadać wymaganiom stawianym przepisem art. 84 § 1 k.p.a. W braku szczegółowego uzasadnienia stanowiska co do rozpoznania choroby zawodowej lub niezakwalifikowania schorzenia jako choroba zawodowa organ inspekcji sanitarnej ma obowiązek zażądania od wspomnianych zakładów służby zdrowia, z powołaniem się na uregulowania zawarte w § 7 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. Nr 65 poz. 294 z późń.zm.), uzupełnienia opinii o uzasadnienie, które stanowi element niezbędny do wydania prawidłowej decyzji administracyjnej w sprawie stwierdzenia/odmowy stwierdzenia/ choroby zawodowej.
W przedmiotowej sprawie uzasadnienia obu orzeczeń lekarskich, nie wyjaśniają w ogóle, jakie zmiany są charakterystyczne dla obrazu klinicznego głuchot spowodowanych hałasem, a co powoduje utratę słuchu typu mieszanego lub odbiorczego. Opinie biegłych powinny zawierać uzasadnienie, które pozwoli organom administracji publicznej na sprawdzenie, na jakich przesłankach biegły oparł swoją konkluzję i tym samym skontrolować prawidłowość rozumowania biegłego.
Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 kwietnia 1998r. I SA 2074/97 orzeczenia zakładów służby zdrowia właściwych do rozpoznawania chorób zawodowych traktowane w postępowaniu w sprawie chorób zawodowych jak opinie biegłych muszą być umotywowane w sposób zrozumiały dla stron, organów orzekających, a także dla Sądu, który nie posiada wiedzy medycznej, a obowiązany jest ocenić, czy wydane na podstawie takich orzeczeń decyzje są zgodne z prawem.
Opinie lekarskie znajdujące się w aktach sprawy nie spełniają powyższych wymagań, dlatego nie mogły być podstawą wydania decyzji co do istoty sprawy.
Natomiast w odpowiedzi na podnoszoną przez skarżącego kwestię, że Kolejowa Komisja Lekarska w Poradni Medycyny Pracy w W. jak też Centrum Naukowe Medycyny Kolejowej w W. są placówkami zależnymi od instytucji z której działaniem skarżący wiąże swoje schorzenie należy wyjaśnić, że w świetle przepisu §7 ust. 1 oraz § 9 ust. 2 w/w rozporządzenia w stosunku do pracowników kolejowych te placówki są upoważnione do orzekania w sprawie choroby zawodowej.
Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdza, że w zaskarżonej decyzji podobnie jak w decyzji organu I instancji stwierdzono brak podstaw do rozpoznania u skarżącego choroby zawodowej z naruszeniem prawa materialnego oraz bez dostatecznego wyjaśnienia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, z naruszeniem obowiązku wszechstronnego i wyczerpującego zebrania i rozważenia materiału dowodowego.
Z powyższych względów Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r. Nr 153 poz. 1270) orzekł jak w sentencji.
Mając na uwadze treść art. 152 cytowanej ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zgodnie z którym, w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane, Sąd stwierdza, że wobec braku przymiotu wykonalności zaskarżonej decyzji orzekanie w tej kwestii jest bezprzedmiotowe.