Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. oraz art. 63 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 19 października 1991r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (tekst jedn. – Dz.U. z 2007r., nr 231, poz. 1700 ze zm.), Starosta [...] umorzył postępowanie w sprawie uchylenia aktu własności ziemi wydanego przez Naczelnika Powiatu w W. w dniu [...], nr [...], potwierdzającego prawo własności na rzecz J. K. i H. K. do nieruchomości o powierzchni 17,308 ha, położonej we wsi C. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji, przedstawiając przebieg postępowania administracyjnego, wskazał, iż w dniu 9 marca 2009r. S. K. złożył podanie o wznowienie postępowania dotyczącego aktu własności ziemi wydanego przez Naczelnika Powiatu [...] w dniu [...].
Decyzją z dnia [...] odmówiono wznowienia postępowania w sprawie uchylenia aktu własności ziemi. Od powyższej decyzji wnioskodawca wniósł odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S., które uchyliło wskazaną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Starosta [...] stwierdził, iż na podstawie powyższego aktu własności ziemi J. K. i H. K. stali się właścicielami wskazanej nieruchomości. Natomiast S. K. zarzucił, iż protokół stanowiący podstawę do wydania aktu własności ziemi został sfałszowany, co jest niewystarczające dla prowadzenia postępowania w trybie wznowienia postępowania. Sfałszowanie dowodu musi być potwierdzone orzeczeniem sądu lub innego organu. Akt własności ziemi, który został wydany przez Naczelnika Powiatu [...] jest ostateczny.
W obecnym stanie prawnym nie ma prawnej możliwości uchylenia mocy prawnej aktu własności ziemi, co wprost wynika z art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Z tych też względów zachodzi niedopuszczalność wszczęcia postępowania.
W odwołaniu od tej decyzji S. K. zarzucił, iż organ pierwszej instancji nie wykonał zaleceń Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S., stanowiących podstawę do właściwego rozpoznania sprawy. Nie zbadał, czy podanie o wznowienie postępowania zostało złożone w terminie przewidzianym w K.p.c. (do wznowienia postępowania w tej sprawie nie stosuje się bowiem przepisów K.p.a.) i dopiero później winien był podjąć merytoryczną decyzję o wznowieniu postępowania bądź o odmowie wznowienia postępowania.
Decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 149 § 3 K.p.a. w związku z art. 63 ust. 2 i 3 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. uchyliło zaskarżoną decyzję i odmówiło wznowienia postępowania.
W uzasadnieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, iż poprzednią decyzją z dnia [...] uchyliło decyzję Starosty [...] z dnia [...] o odmowie wznowienia postępowania i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia, ponieważ było to rozstrzygnięcie merytoryczne wydane w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 – 3 K.p.a., niedopuszczalne w tym stanie faktycznym.
Organ pierwszej instancji nie mógł wówczas odmówić wznowienia na tej podstawie, że nie zaistniała przesłanka merytoryczna do wznowienia postępowania, wskazana przez stronę we wniosku o wznowienie postępowania. Organ pierwszej instancji powinien był zbadać, czy zachodzi dopuszczalność wznowienia i ewentualnie w przypadku stwierdzenia niedopuszczalności wznowienia postępowania – odmówić wznowienia postępowania w oparciu o art. 149 § 3, a nie art. 151 K.p.a. Z uwagi na brak w aktach sprawy postanowienia o wznowieniu postępowania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze za nieprawidłowe uznało wydanie decyzji o umorzeniu postępowania, pomimo niedopuszczalności wznowienia postępowania. Podzieliło jednakże stanowisko organu pierwszej instancji, co do przyczyny niedopuszczalności wznowienia postępowania.
W skardze na powyższą decyzję S. K. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu podniósł, iż art. 63 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa nie obowiązuje i rozpoznanie sprawy należy do organów administracji.
W odpowiedzi na skargę organ administracji podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż zadaniem sądów administracyjnych jest badanie zgodności z prawem kwestionowanych aktów i czynności (bezczynności) organów administracji publicznej.
Dokonując oceny zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem, sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi, gdyż jest ona zgodna z prawem.
Przede wszystkim należy zauważyć, że wbrew twierdzeniom zawartym w skardze, nie budzi wątpliwości sądu, iż art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, który to przepis wyłącza stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznych wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz.U. nr 27, poz. 250 ze zm.), jest obowiązującym prawem.
Przepis ten nie został bowiem uchylony na mocy żadnej z ustaw opublikowanych w sposób zgodny z ustawą z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2010r. nr 17, poz. 95).
Nie utracił również mocy obowiązującej na mocy wyroku Trybunału Konstytucyjnego, stwierdzającego jego niezgodność z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej lub ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, których ratyfikacja wymagała uprzedniej zgody wyrażonej w ustawie.
W konsekwencji tego podzielić należy stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, iż art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa wyłącza możliwość wznowienia postępowania w sprawach zakończonych ostateczną decyzją wydaną na podstawie przepisów ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych.
Stanowisko to jest ze wszech miar prawidłowe i potwierdzone licznymi orzeczeniami Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Sądu Najwyższego (vide: wyrok NSA z dnia 28 maja 2008r., II OSK 571/07, niepubl., dostępny w Systemie Informacji Prawnej LEX, Lex nr 505310; wyrok NSA z dnia 11 września 1998r., II SA 627/98, niepubl., Lex nr 41779; wyrok NSA z dnia 13 maja 1999r., II SA 569/99, Lex nr 46213; uchwała SN z dnia 30 czerwca 1992r., III CZP 73/92, publ. OSNC 1992/11/201). W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się przy tym, iż celem powyższej regulacji, która weszła w życie z dniem 1 stycznia 1992r., było ostateczne zapewnienie stabilizacji stanów prawnych ukształtowanych w oparciu o decyzje - akty własności ziemi wydane na podstawie przepisów ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Przytoczony wyżej przepis zlikwidował jedynie możliwość weryfikacji w trybie nadzwyczajnych środków zaskarżenia, ostatecznych decyzji administracyjnych, dotyczących uwłaszczenia posiadaczy nieruchomości rolnych w trybie ustawy z dnia 26 października 1971r.
Oznacza to, że od dnia wejścia w życie tego przepisu, tj. od dnia 1 stycznia 1992r., organy administracji państwowej nie mogą zajmować się oceną legalności takich decyzji. Za niedopuszczalne w związku z tym uznać należy składane przez zainteresowane osoby wnioski dotyczące wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności decyzji, czy też uchylenia lub zmiany decyzji. Złożenie żądania wszczęcia postępowania w sprawie, która nie może być przedmiotem postępowania administracyjnego, uzasadnia odmowę wszczęcia tego postępowania (vide: wyroki NSA z dnia 15 września 2010r., II OSK 1444/09 i II OSK 1446/09 opublikowane w centralnej Bazie Orzeczeń Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl; z dnia 28 maja 2008r., II OSK 571/07 – Lex nr 505310).
Jak już wyżej wskazano, art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa stanowi wyraźnie, że do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji.
Jest poza sporem w niniejszej sprawie, że akt własności ziemi, którego dotyczy żądanie skarżącego wznowienia postępowania, został wydany właśnie w oparciu o przepisy ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych.
Z jednoznacznego brzmienia przywołanego przepisu art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, wywieść trzeba, iż organy administracji nie są uprawnione, w ramach jednego z trybów nadzwyczajnych, do wyeliminowania z obrotu prawnego aktów własności ziemi, wydanych na podstawie przepisów ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, chociażby decyzje te były dotknięte takimi kwalifikowanymi wadami, które w innych sytuacjach, niż uregulowane w tym przepisie, skutkowałyby stosowanie tych trybów. Oznacza to, iż niektóre akty własności, pomimo ich kwalifikowanych wad, będą funkcjonowały w obrocie prawnym, chociażby wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa.
Niedopuszczalność wzruszania ostatecznych decyzji uwłaszczeniowych wydawanych w oparciu o przepisy ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych oznacza, że organy administracji nie mogą zajmować się oceną legalności takich decyzji.
Ta regulacja prawna jest również wiążąca dla sądu administracyjnego, który - jak już wyżej wskazano - uprawniony jest do kontroli działalności administracji, w tym badania zaskarżonych aktów pod względem zgodności z prawem.
W tym stanie rzeczy uznać należy, iż prawidłowo organ odwoławczy na podstawie art. 149 § 3 K.p.a. odmówił skarżącemu wznowienia postępowania w sprawie zakończonej wydaniem kwestionowanego aktu własności ziemi z dnia [...]. Nie budzi bowiem wątpliwości sądu, iż przeszkoda prawna, wynikająca z unormowania art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, obligowała Samorządowe Kolegium Odwoławcze do wydania takiego rozstrzygnięcia. Niedopuszczalność prowadzenia postępowania z uwagi na charakter aktu, którego wniosek dotyczy (skierowanie wniosku o wznowienie postępowania w stosunku do takiej formy działania, do której z mocy przepisu ustawy nie odnosi się instytucja wznowienia postępowania), jest jedną z przesłanek przedmiotowych tamujących wszczęcie takiego postępowania. Przy czym ustalenie, iż nie jest dopuszczalne wszczęcie postępowania w trybie wznowienia postępowania, nie zwalnia organu administracji od obowiązku wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania.
Decyzja o odmowie wznowienia powinna bowiem zostać wydana, gdy wznowienie nie jest możliwe z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych (por. np. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2008r., II OSK 1949/06, Lex nr 437529).
Z powyższego wynika, że w obecnie obowiązującym stanie prawnym nie ma podstaw prawnych do wzruszenia ostatecznej decyzji - aktu własności ziemi, wydanej na podstawie ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Kontrola postępowania administracyjnego, w wyniku którego wydana została zaskarżona decyzja, nie wskazuje na jego wadliwość. Natomiast wyraźne uregulowanie prawne nie pozostawia organom administracji wyboru, co do sposobu załatwienia sprawy zainicjowanej podaniem skarżącego o wznowienie postępowania.
Z tych wszystkich względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.
A.D.