Uzasadnienie
Decyzją z dnia 22 maja 1998 r. (...), wydaną na podstawie art. 31 i art. 43 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej /t.j. Dz.U. 1993 nr 13 poz. 60 ze zm./, Kierownik Działu Pomocy Środowiskowej Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. odmówił Jolancie D. przyznania zasiłku okresowego.
W uzasadnieniu decyzji podano, iż dochód rodziny Jolanty D. w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku wynosił 220,85 zł i był niższy od kryterium dochodowego ustalonego dla rodziny na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej tj. kwoty 880 zł. Jolanta D. jest osobą bezrobotną zarejestrowaną w RUP od dnia 1 grudnia 1994 r. bez prawa do zasiłku dla bezrobotnych.
Córka Wioletta, pozostająca we wspólnym gospodarstwie domowym, otrzymała w dniu 9 kwietnia 1998 r. z RUP propozycję pracy zgodnie z wyuczonym zawodem sprzedawcy w sklepie "H." i odmówiła jej przyjęcia. Z uwagi na fakt, że była to druga odmowa podjęcia pracy Wioletta D. z dniem 10 kwietnia utraciła status osoby bezrobotnej. W tak trudnej sytuacji materialnej rodziny dwukrotna odmowa podjęcia pracy przez córkę świadczy o braku zainteresowania poprawą sytuacji materialnej rodziny. W myśl art. 6 ust. 1a ustawy o pomocy społecznej brak współudziału w rozwiązywaniu trudnej sytuacji stanowi podstawę do odmowy przyznania świadczeń z pomocy społecznej.
Wojewoda K. decyzją z dnia 26 czerwca 1998 r. (...) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż zgodnie z art. 6 ust. 1 a ustawy o pomocy społecznej brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji, a także nie uzasadniona odmowa podjęcia pracy przez osobę bezrobotną, mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Zakres i formy współdziałania określa kierownik ośrodka pomocy społecznej lub upoważniony przez niego pracownik socjalny.
Odwołująca się podniosła, że odmowa przyjęcia przez córkę propozycji pracy była uzasadniona z uwagi na kontynuowanie nauki w systemie zaocznym.
Zdaniem organu II instancji odmowa podjęcia pracy w wyuczonym zawodzie w przypadku pozostawania w trudnej sytuacji życiowej, która skłoniła rodzinę do wystąpienia o pomoc społeczną z tytułu bezrobocia, gdy jedynym stałym źródłem dochodu są zasiłki rodzinne na dwoje dzieci i dodatek mieszkaniowy, jest nie uzasadniona. Będąc w trudnej sytuacji materialnej w przypadku otrzymania propozycji pracy w wyuczonym zawodzie córka winna w pierwszej kolejności rozważyć możliwość zmiany systemu nauki np. eksternistycznie, a nie odmówić podjęcia pracy, która z pewnością przyczyniłaby się do poprawy sytuacji socjalno-bytowej rodziny.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Jolanta D. powołała się na trudną sytuację materialną swojej rodziny.
Skarżąca wyjaśniła, iż jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku dla bezrobotnych i w wieku 49 lat ma duże trudności ze znalezieniem pracy. Mąż skarżącej w miesiącu grudniu 1997 r. utracił prawo do zasiłku dla bezrobotnych i do chwili złożenia wniosku o pomoc był bezrobotnym bez prawa do zasiłku; od 12 czerwca 1998 r. podjął pracę na czas określony do 31 października 1998 r.
Obie córki skarżącej /w wieku 18 lat i 13 lat/ uczęszczają do szkoły. Starsza córka ukończyła Zasadniczą Szkołę Handlową i kontynuuje naukę w Liceum Handlowym w systemie zaocznym, ponieważ w innym systemie takiej szkoły nie ma. Zajęcia odbywają się w soboty i niedziele. W dniu rejestracji w RUP córka skarżącej chodziła już do tej szkoły i odnotowano wówczas, że poszukuje pracy, która nie będzie kolidowała z nauką.
Zdaniem skarżącej po ukończeniu szkoły córka będzie miała większe szansę na uzyskanie lepszej pracy. Skarżąca zaznaczyła, że zaproponowano córce pracę w sklepie, lecz pracodawca nie wyraził zgody na zatrudnienie osoby uczącej się, gdyż w tym sklepie pracuje się także w soboty i niedziele. Jolanta D. podniosła, że gdyby córka podjęła tę pracę to nie musiałaby być na utrzymaniu skarżącej. Jeśli zatem organy pomocy społecznej uznały, że córka zawiniła nie przerywając nauki w celu podjęcia proponowanej pracy, to organ mógł udzielić pomocy skarżącej i jej młodszej córce pomijając starszą córkę. W decyzji jest wyszczególnione ile przysługuje na 1 osobę, a więc organ mógł przyznać zasiłek w mniejszej kwocie tj. tylko dla skarżącej i młodszej córki. Młodsza córka ma poważną wadę wzroku a skarżącej nawet nie stać na zrealizowanie recepty na wymianę szkieł w okularach, gdyż po odliczeniu ryczałtu z tytułu ubezpieczenia zdrowotnego, trzeba dopłacić 40 zł.
Wojewoda K. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie wywodząc jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej /t.j. Dz.U. 1998 nr 64 poz. 414 ze zm./ - w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji - zasiłek okresowy z pomocy społecznej może być przyznany osobom i rodzinom, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód rodziny nie przekracza kryterium dochodowego osoby lub rodziny ustalonego zgodnie z art. 4 ust. 1, a dochody i posiadane zasoby pieniężne nie wystarczają na zaspokojenie ich niezbędnych potrzeb, w szczególności ze względu na okoliczności, o których mowa w art. 31 ust. 1 pkt 1-5 tejże ustawy m.in. brak możliwości zatrudnienia, długotrwałą chorobę, niepełnosprawność.
Prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobom i rodzinom, których dochód na osobę w rodzinie z zastrzeżeniem art. 27a, nie przekracza kwot określonych w art. 4 ust. 1 pkt 1-4 przy jednoczesnym wystąpieniu, co najmniej jednej z okoliczności wymienionych w art. 3 pkt 2-11 ustawy.
Kwoty, o których mowa w art. 4 ust. 1 podlegają waloryzacji zgodnie z zasadami określonymi w art. 35a /art. 4 ust. 2 ustawy/.
Zasiłek okresowy ustala się do wysokości stanowiącej różnicę między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej lub kryterium dochodowym rodziny, ustalonym zgodnie z art. 4 ust. 1, a dochodem tej osoby lub rodziny, nie niższej jednak niż 13 zł na rodzinę - od dnia 1 marca 1998 r. - art. 31 ust. 4 ustawy.
Kryterium dochodowe dla rodziny skarżącej Jolanty D. w miesiącu kwietniu 1998 r. wynosi 880 zł tj. 302 zł na pierwszą osobę w rodzinie, po 213 zł na dwie osoby powyżej 15 lat i 152 zł na dziecko poniżej 15 lat. Faktyczny dochód rodziny skarżącej wynosił 220,85 zł, a zatem różnica między kryterium dochodowym rodziny ustalonym zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej a faktycznym dochodem rodziny wynosi 659,15 zł.
A zatem skarżącej mógł być przyznany zasiłek okresowy w granicach od 13 zł do 659,15 zł.
Organ administracji publicznej odmówił przyznania Jolancie D. zasiłku okresowego powołując się na odmowę podjęcia przez córkę skarżącej zatrudnienia, zaproponowanego jej przez Rejonowy Urząd Pracy w K. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 6 ust. 1 lit. "a" ustawy o pomocy społecznej.
Zgodnie z art. 6 ust. 1 lit. "a" powołanej wyżej ustawy brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji a także nie uzasadniona odmowa podjęcia pracy przez osobę bezrobotną mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Przepis ten dotyczy zatem skutków braku współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym jak też nie uzasadnionej odmowy podjęcia pracy przez osobę bezrobotną, przy czym przez rodzinę należy rozumieć osoby, o jakich mowa w art. 2a ust. 1 pkt 1 ustawy.
Decyzja o odmowie przyznania lub wstrzymaniu świadczeń pieniężnych p na podstawie art. 6 ust. 1 lit. "a" ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej /t.j. Dz.U. 1998 nr 64 poz. 414 ze zm./ ma charakter uznaniowy. Wynika to z samego brzmienia normy prawnej.
Ustawodawca wskazując okoliczności, które mogą stanowić przesłankę odmowy przyznania lub wstrzymania świadczeń pieniężnych pozostawił skorzystanie z tej możliwości uznaniu organu.
Skoro odmowa przyznania lub wstrzymanie świadczeń pieniężnych są przedmiotem uznania administracyjnego organ administracji publicznej - w razie zaistnienia okoliczności, o jakich mowa w art. 6 ust. 1 lit. "a" powołanej wyżej ustawy - może lecz nie musi orzec o odmowie przyznania lub wstrzymaniu świadczeń. Oznacza to, że ustalenie czy w danym przypadku wstrzymać czy też nie wstrzymywać świadczeń pieniężnych, przyznać czy też odmówić ich przyznania zależne jest od swobodnej oceny organu. Wybór rozstrzygnięcia /tzw. "luz decyzyjny"/ dotyczy skutków prawnych określonego zachowania osoby /rodziny/ ubiegającej się o pomoc społeczną bądź korzystającej już z takiej pomocy tj. wystąpienia określonych okoliczności faktycznych. Tak właśnie rozumie się instytucję uznania administracyjnego. /por. B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego -Komentarz, Wydawnictwo C.H.Beck. Warszawa 1996, str. 478-479, M. Mincer - Uznanie administracyjne, Toruń 1983, str. 63/.
Jeśli zaś prawodawca od uznania organu uzależnił rozstrzygnięcie sprawy organ ten obowiązany jest ustalić i rozważyć stan faktyczny w możliwie najdokładniejszy sposób, gdyż uznanie swobodne nie może nosić cech dowolności. Decyzja administracyjna powinna być wynikiem wszechstronnej analizy okoliczności danej sprawy, przy uwzględnieniu ogólnych zasad postępowania administracyjnego, w tym art. 7 Kpa /zasada dochodzenia prawdy obiektywnej i zasada uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywatela/. /por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 1981 r. - SA 810/81 - ONSA 1981 Nr 1 poz. 45/. Zebrany materiał dowodowy organ winien ocenić w świetle wszystkich okoliczności mogących mieć zastosowanie w sprawie, a nie jedynie niektórych z nich. /por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1981 r. - SA 233/81 - ONSA 1981 Nr 1 poz. 90/. Niedopełnienie tych obowiązków przez organ administracji publicznej stanowi naruszenie przepisów postępowania, które skutkuje wadliwość decyzji.
Przepis art. 6 ust. 1 lit. "a" ustawy o pomocy społecznej nie może być interpretowany w oderwaniu od innych przepisów tej ustawy jak też W Sposób niezgodny z celami pomocy społecznej.
Celem pomocy społecznej jest zaspokajanie niezbędnych potrzeb życiowych osób i rodzin oraz umożliwienie im bytowania w warunkach odpowiadających godności człowieka a także zapobieganie powstawaniu trudnych sytuacji życiowych /art. 2 ust. 1 i 2 ustawy/. Świadczenie pomocy społecznej powinno służyć również umacnianiu rodziny /art. 2 ust. 3 zdanie drugie/.
Także Konstytucja R.P. stanowi, iż państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny. Rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych /art. 71/. Potrzeby osoby i rodziny korzystającej z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej /art. 2 ust. 4 ustawy/.
Organy administracji publicznej odmawiając skarżącej zasiłku z pomocy społecznej zdają się nie zauważać, iż ustawa szczególne znaczenie przypisuje właściwej ochronie osób będących na utrzymaniu osoby ubiegającej się o świadczenie, w tym osób małoletnich, które nie mają wpływu na działanie dorosłych członków swojej rodziny.
W szczególności organy administracji publicznej orzekając na podstawie art. 6 ust. 1 lit. "a" powołanej wyżej ustawy winny mieć na uwadze obwarowanie, jakie ustawodawca zamieścił w art. 6 ust. 2 tejże ustawy.
Stosownie do art. 6 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej odmowa bądź ograniczenie rozmiaru świadczeń pomocy społecznej nie powinny doprowadzić do pogorszenia sytuacji dzieci będących na utrzymaniu danej osoby.
W niniejszej zatem sprawie organy orzekające obciążał obowiązek oceny sytuacji rodziny skarżącej z uwzględnieniem dobra dzieci pozostających na jej utrzymaniu - w kontekście art. 6 ust. 2 ustawy.
Sytuacja rodziny skarżącej jest bardzo trudna, tak zdrowotna - poważna wada wzroku młodszej córki i związana z tym konieczność ponoszenia kosztów leczenia jak i finansowa - w miesiącu kwietniu 1998 r. faktyczny dochód na rodzinę był niższy od kryterium dochodowego aż o 659,15 zł. W tym czasie skarżąca Jolanta D. dysponowała na utrzymanie 4 osobowej rodziny jedynie kwotą 220,85 zł. Jednocześnie jak wynika z akt administracyjnych skarżąca nie poprzestaje na składaniu wizyt w Rejonowym Urzędzie Pracy w K. lecz aktywnie poszukuje pracy i składa w Ośrodku Pomocy Społecznej w K. poświadczenia z wielu zakładów pracy, w których ubiegała się o zatrudnienie. Bezczynności w poszukiwaniu pracy i uchylania się od podjęcia pracy organ nie zarzuca także mężowi skarżącej. O podjęciu zatrudnienia na czas określony przez męża skarżąca powiadomiła organ dopełniając tym samym obowiązku poinformowania o każdej zmianie sytuacji majątkowej /art. 45 ustawy/.
Organy administracji publicznej odmówiły przyznania zasiłku okresowego z uwagi na utratę przez córkę skarżącej - Wiolettę /lat 18/ statusu osoby bezrobotnej z powodu odmowy przyjęcia propozycji pracy. W tym miejscu podnieść należy, iż decyzja Kierownika Rejonowego Urzędu Pracy w K. o utracie statusu osoby bezrobotnej przez Wiolettę D. nosi datę 16 kwiecień 1998 r.
Organy obu instancji nie wyjaśniły, czy decyzja ta jest ostateczna czy też zostało od niej wniesione odwołanie i ewentualnie skarga do Sądu od decyzji organu II instancji. Organy konsekwencjami odmowy podjęcia pracy przez Wiolettę D. obciążają rodzinę skarżącej bez należytego rozważenia sytuacji rodziny i dobra małoletniej Małgorzaty. Nadto organ odwoławczy zarzuca, iż Wioletta D. winna rozważyć zmianę systemu nauki na naukę w systemie eksternistycznym, pomijając faktyczną możliwość takiej zmiany. Skarżąca Jolanta D. podnosi, iż córka Wioletta kontynuuje naukę w zawodzie i to w systemie zaocznym a zajęcia odbywają się tylko w soboty i niedziele; córka nie uchyla się od podjęcia pracy lecz chciałaby móc ukończyć szkołę, a więc może podjąć zatrudnienie, które nie wymaga pracy w soboty i niedziele.
W tej sytuacji organ winien rozważyć wnikliwie, czy odmowa podjęcia pracy przez 18 letnią córkę skarżącej w takich okolicznościach uzasadnia odmowę przyznania zasiłku okresowego i czy nie stoi w sprzeczności z celami pomocy społecznej i nie godzi w podstawowe prawa dziecka i ochronę rodziny jak też czy ubóstwo rodziny winno pozbawiać dzieci możliwości nauki. Artykuł 70 Konstytucji RP gwarantuje obywatelom powszechny i równy dostęp do wykształcenia i przewiduje, że w tym celu władze publiczne tworzą i wspierają systemy indywidualnej pomocy finansowej i organizacyjnej dla uczniów i studentów.
Stwierdzone okoliczności sprawy i uchybienia organów czynią nieodpartym zarzut braku rozwagi przy wydawaniu decyzji.
Dodatkowo podkreślić należy, iż w aktach administracyjnych sprawy brak jest odwołania skarżącej, co uniemożliwia ocenę zaskarżonej decyzji w aspekcie zarzutów i argumentów podniesionych w odwołaniu.
Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ orzekł jak w sentencji.