Uzasadnienie
II SA/Łd 153/20
Prokurator Rejonowy w Wieluniu wniósł skargę na uchwałę Rady Gminy Osjaków z 29 października 2019 r. (nr XVI/75/19) w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Osjaków.
Przedmiotowej uchwale zarzucił istotne naruszenie przepisów prawa, tj.:
- 1) art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 2010) [dalej: ustawa o utrzymaniu czystości i porządku], poprzez zaniechanie uregulowania w uchwale wymagań w zakresie uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, podczas gdy ustawa taki wymóg nakłada oraz przekroczenie upoważnienia ustawowego, powtórzenie i modyfikację art. 5 ust. 1 pkt 4 powołanej ustawy i wskazanie w § 3 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały, iż "właściciele nieruchomości zobowiązani są do uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości w miarę możliwości na bieżąco, w celu zapobieżenia ich gromadzenia się w sposób utrudniający korzystanie z tych części";
- 2) art. 4 ust. 2 pkt 5 ustawy o utrzymaniu porządku i czystości, poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i szczegółowe określenie w § 13 załącznika do zaskarżonej uchwały zasad, zgodnie z jakimi właściciele nieruchomości powinni podejmować działania zgodne z celami wojewódzkiego planu gospodarki odpadami w zakresie zapobiegania powstawaniu odpadów, zmniejszenia ilości odpadów przeznaczonych do unieszkodliwienia, zwiększenia udziału odpadów w procesach odzysku, w tym recyklingu takich odpadów jak: metale, tworzywa sztuczne, papier, tektura, szkło, oraz wyeliminowania praktyk nielegalnego składowania odpadów komunalnych poza pojemnikami, w tym porzucania ich w przydrożnych rowach, lasach, terenach niezabudowanych, nad brzegami cieków wodnych i tym podobnych miejscach;
- 3) art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku, poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i wskazanie w § 16 uchwały w ust. 1, że "w celu zapobiegania powstawaniu chorób zakaźnych przenoszonych na ludzi i zwierzęta przez szczury i myszy w przypadku ich występowania zobowiązuje się właścicieli nieruchomości do przeprowadzania deratyzacji" oraz w ust. 2, że "właściciele nieruchomości przeprowadzają deratyzację miejsc oraz pomieszczeń nieruchomości, w szczególności takich jak: węzły ciepłownicze i przyłącza, korytarze, pomieszczenia piwniczne, zsypy i komory zsypowe, osłony śmietnikowe, pomieszczenia produkcyjne i magazyny" oraz zaniechanie wskazania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji, podczas gdy ustawa taki obowiązek nakłada.
W oparciu o te zarzuty Prokurator Rejonowy w Wieluniu wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy Osjaków z 29 października 2019 r. nr XVI/75/19 w zaskarżonej części.
W uzasadnieniu skargi podkreślił, że uchwalany przez radę gminy regulamin utrzymania czystości i porządku w gminie nie może wykraczać poza materię przewidzianą w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku. Przepis ten nie daje prawa radzie gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w przywołanym przepisie, ani podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej.
Zdaniem prokuratora w § 3 ust. 1 regulaminu Rada Gminy Osjaków dokonała nieuprawnionego powtórzenia i modyfikacji art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku, który wprost nakłada na właścicieli nieruchomości obowiązek uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości oraz podaje definicję chodnika, wskazując, że za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości. Ponadto, w ocenie skarżącego, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c powołanej ustawy w uchwale nie zawarto wymagań w zakresie uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego.
Tym samym nie została w sposób kompleksowy wypełniona delegacja ustawowa, która wprost wskazuje na potrzebę zawarcia w regulaminie postanowień dotyczących tych kwestii. Zdaniem skarżącego brak tego elementu powoduje, że uchwała nie realizuje delegacji ustawowej w sposób zupełny i całkowity.
Prokurator podkreślił, że ustawa nie daje radzie gminy także upoważnienia do wprowadzenia regulacji zawartej w § 13 regulaminu. Odwołując się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 21 marca 2018 r., II SA/Bd 1273/17 wskazał, że normy prawne mają zadanie wyznaczenia określonych zachowań i mają charakter dyrektywalny - nakazują lub zakazują określonych postępowań, bądź wyznaczają określoną sferę do swobodnej decyzji adresata, ewentualnie wskazują sposób powinnego zachowania, natomiast nie formułują postulatów, zaleceń czy sugestii określonych działań, jakkolwiek niejednokrotnie ich leksykalne sformułowanie może przybierać taką formę. Zdaniem skarżącego dekodowanie znaczenia wypowiedzi sformułowanych z użyciem wieloznacznego wyrażenia "powinni" rodzi trudności, a w konsekwencji prowadzi do niepożądanej wieloznaczności, co stanowi naruszenie zasad techniki prawodawczej.
W ocenie wnoszącego skargę z przekroczeniem upoważnienia ustawowego mamy także do czynienia w § 16 załącznika do zaskarżonej uchwały. Prokurator zaznaczył, że realizując obowiązek wskazany w art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku rada gminy miała wyznaczyć obszary podlegające obowiązkowej deratyzacji oraz terminy jej przeprowadzenia. W przedmiotowej uchwale organ gminy nie wskazał obszarów podlegający obowiązkowej deratyzacji, wskazał jedynie na miejsca, pomieszczenia nieruchomości czy też ich części. W tym zakresie nie została wypełniona w całości delegacja ustawowa.
Jednocześnie skarżący wskazał, że organ gminy nie ma uprawnienia do tego, aby zobowiązać właściciela do przeprowadzenia czynności deratyzacji, gdyż tego nie przewiduje delegacja zawarta w ustawie. Ponadto kwestie dotyczące zwalczania gryzoni na nieruchomościach zostały uregulowane ustawą z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 1239 ze zm.). W ocenie skarżącego zatem skoro obowiązek deratyzacji został uregulowany aktem rangi ustawowej brak jest możliwości i delegacji dla organu gminy, aby regulować te kwestie uchwałą.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Osjaków uznała za zasadne zarzuty skargi wskazując, że na najbliższej sesji Rady Gminy zostaną one uwzględnione.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zakres sądowoadministracyjnej kontroli działalności administracji publicznej, dokonywanej według kryterium legalności, wyznaczają przepisy ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.] [dalej: ustawa p.p.s.a.]. Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy p.p.s.a. kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5), a także akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków inne niż w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Na mocy art. 147 § 1 ustawy p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Przepis powyższy stosować należy wraz z art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 506 ze zm.) [dalej: ustawa o samorządzie gminnym], zgodnie z którym nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. W myśl art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, a ogranicza się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to, że tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa, sąd administracyjny uprawniony jest do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy na podstawie art. 147 § 1 ustawy p.p.s.a. Z treści art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy.
Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. m.in.: wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05).
Podkreślić należy, że rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zgodnie podkreśla się, że uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego co zostało już wcześniej przez ustawodawcę unormowane i stanowiło przepis powszechnie obowiązujący. W sytuacji, gdy w jednym akcie następuje pomieszanie materii ustawowej i tej, którą winien normować regulamin w granicach ustanowionego upoważnienia ustawowego, dochodzi do obniżenia rangi przepisów ustawowych do rangi przepisów prawa miejscowego.
Ponadto porządek prawny narusza modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu - co dopuszczalne jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia (por. m.in. wyrok NSA z 5 kwietnia 2013 r., II GSK 2114/11). Powyższy wniosek wynika zarówno z opisanej wyżej istoty upoważnienia ustawowego, jak i z prawa adresatów norm prawnych do dobrej legislacji.
Powszechnie uznawane zasady postępowania legislacyjnego zawarte zostały w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tj. Dz.U. z 2016 r. poz. 283), określającym sposób tworzenia i redagowania aktów normatywnych. Z regulacji zawartych w § 115 i § 135 w zw. z § 143 załącznika do wskazanego rozporządzenia wynika, że w akcie wykonawczym zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym, z kolei zgodnie z § 118 i § 137 w zw. z § 143 w akcie wykonawczym nie powtarza się tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym (w ustawie upoważniającej lub w innym akcie normatywnym - innej ustawie, ratyfikowanej umowie międzynarodowej, czy rozporządzeniu). Chociaż przepisy tego rozporządzenia nie mogą stanowić samodzielnej podstawy do oceny legalności zaskarżonego regulaminu, jednakże wskazane w nich zasady w rzeczywistości uszczegóławiają konstytucyjne wymogi w zakresie poprawnej legislacji, określone w art. 7 i 94 Konstytucji.
Zasady te stanowią element demokratycznego państwa prawnego i są związane z zasadą pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Tylko w sytuacji powiązania naruszenia zasad techniki prawodawczej z naruszeniem zasady konstytucyjnej można mówić o wystąpieniu istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności aktu prawnego, co ma miejsce chociażby wówczas, kiedy w wyniku naruszenia zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji, kiedy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (tj. ustawami), ewentualnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego (por. wyrok NSA z 24 października 2018 r., II OSK 2498/16).
Zaskarżona uchwała została podjęta w wykonaniu delegacji ustawowej określonej w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tj. na datę podjęcia zaskarżonej uchwały - Dz.U. z 2016 r., poz. 250). Zgodnie z jej art. 4 ust. 2 ustawy regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy.
Przechodząc do oceny zarzutów skargi po pierwsze wskazać trzeba, że brak jest podstawy prawnej do nałożenie w § 3 ust. 1 załącznika do uchwały na właścicieli nieruchomości obowiązku "uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości w miarę możliwości na bieżąco, w celu zapobieżenia ich gromadzenia się w sposób utrudniający korzystanie z tych części". W ocenie sądu wskazana regulacja stanowi wykroczenie poza delegację ustawową i niedopuszczalną modyfikację art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku. Niewątpliwie podstawą wydania analizowanego przepisu był art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c tej ustawy, lecz w dalszej części odwołano się do art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku, który ma odmienny zakres regulacji. Z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c wskazanej ustawy wynika upoważnienie rady gminy do określenia w regulaminie wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego.
Ponadto zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 4 tej ustawy właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych.
W związku z tym art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku nie obejmuje kwestii powierzonych do uregulowania przez ustawodawcę radzie gminy, o których mowa w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c tej ustawy, tj. zachowania czystości i porządku na terenie nieruchomości danego właściciela, ale dotyczy obowiązków właściciela nieruchomości odnośnie do terenu leżącego poza jego nieruchomością, stanowiącego część pasa drogowego drogi publicznej. Zatem uchwałodawca nie był uprawniony do wprowadzania jakichkolwiek unormowań dotyczących tej kwestii bowiem została ona w sposób wyczerpujący uregulowana w ustawie. Mając to na uwadze, za niedopuszczalną i ustanowioną z przekroczeniem delegacji ustawowej sąd uznał sporną regulację zawartą w § 3 ust. 1 regulaminu (por. wyrok WSA w Łodzi 12 lutego 2020 r., II SA/Łd 41/20).
Zasadny jest również zarzut skargi odnoszący się do wadliwości § 13 załącznika zaskarżonej uchwały, określającego działania, jakie powinni podejmować właściciele nieruchomości zgodnie z celami wojewódzkiego planu gospodarki odpadami w celu zapobiegania powstawania odpadów, zmniejszenia ilości odpadów przeznaczonych do unieszkodliwiania, zwiększenia udziału odpadów w procesach odzysku, w tym recyklingu takich odpadów jak: metale, tworzywa sztuczne, papier, tektura, szkło, wyeliminowania praktyk nielegalnego składowania odpadów komunalnych poza pojemnikami, w tym porzucania ich w przydrożnych rowach, lasach, terenach niezabudowanych, nad brzegami cieków wodnych i tym podobnych miejscach.
W tym zakresie zauważyć należy, że regulacja ta ma w istocie charakter postulatu i nie można go w żaden sposób egzekwować. Jeżeli intencją Rady Gminy w Osjakowie było wyłącznie poinformowanie mieszkańców o efektywnych sposobach ograniczania ilości wytwarzanych odpadów, to zaznaczyć należy, że akt prawa miejscowego, którego zadaniem jest dokonanie władczej ingerencji w sferę wolności obywateli za pomocą norm o charakterze abstrakcyjnym i generalnym, nie może służyć jako przekaźnik komunikatów czy informacji. Podkreślić bowiem trzeba, że norma prawna stanowi wypowiedź, która zawiera żądanie uprawnionej do tego władzy państwowej określonego zachowania się w oznaczonych okolicznościach faktycznych.
Jak słusznie zauważył prokurator zadaniem norm prawnych jest wyznaczanie określonych standardów zachowań celem skutecznego oddziaływania na zachowania społeczne. Normy prawne mają charakter dyrektywalny, tj. nakazują/zakazują określonego postępowania bądź wyznaczają określoną sferę do swobodnej decyzji adresata, ewentualnie wskazują sposób powinnego zachowania, natomiast nie formułują postulatów zaleceń czy sugestii określonych działań, jakkolwiek niejednokrotnie ich leksykalne sformułowanie może przybierać taką formę.
Analiza treści § 13 zaskarżonej uchwały wskazuje, że nie stanowi on realizacji ustawowego upoważnienia. Kwestionowany przepis pozbawiony jest doniosłości normatywnej i stanowi w rzeczywistości postulat, gdyż określa w sposób ogólny, nieprecyzyjny i niedookreślony zobowiązania właścicieli nieruchomości do zachowań zgodnych z wojewódzkim planem gospodarki odpadami. Wskazane postanowienia regulaminu wykraczają ponadto poza wynikające z art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku upoważnienie. Podstawy do ich ustanowienia nie stanowi zwłaszcza art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a) ustawy o utrzymaniu czystości i porządku, który stanowi wprawdzie, że regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości, mogą one jednak obejmować jedynie prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych.
Podobnie, podstawy takiej nie stanowi art. 4 ust. 2 pkt 5 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku, zgodnie z którym regulamin może określać inne wymagania, wynikające z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami. Wojewódzki plan gospodarki odpadami może formułować określone zalecenia i preferowane sposoby postępowania z odpadami, ale nie mogą one zostać "przeniesione" do regulaminu, poprzez nadanie im formy władczej, w postaci sformułowania nakazów czy zakazów, nie mających oparcia w przepisie rangi ustawowej (por. wyrok WSA w Gdańsku z 21 sierpnia 2019 r., II SA/Gd 217/19).
Sąd zgodził się także ze skarżącym prokuratorem, iż rada gminy wyszła poza kompetencje przyznane jej na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku, wprowadzając w § 16 ust. 1 i 2 regulaminu na właścicieli nieruchomości obowiązek przeprowadzania deratyzacji. Artykuł 4 ust. 2 pkt 8 powoływanej ustawy stanowi, że w regulaminie należy wyznaczyć obszary podlegające obowiązkowej deratyzacji i terminy jej przeprowadzenia. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie rada gminy, realizując postanowienia art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku, nie mogła wskazać podmiotów (właścicieli nieruchomości) zobowiązanych do przeprowadzenia deratyzacji. Norma kompetencyjna wspomnianego przepisu ustawy nie obejmuje bowiem upoważnienia do regulowania przez radę kwestii nałożenia na jakiekolwiek podmioty takiego obowiązku. Wyznaczenie obszaru deratyzacji nie obejmuje zatem aspektu podmiotowego przez wprowadzenie przepisu, że na terenie nieruchomości deratyzacja przeprowadzana jest przez właściciela.
Wyżej wymieniona regulacja ustawowa zobowiązuje jedynie radę gminy do wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji oraz terminów jej przeprowadzenia. Nałożone w § 16 ust. 1 i 2 obowiązki wykraczają tym samym poza normę kompetencyjną zawartą w art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy (por. wyroki: NSA z 13 września 2016 r., II OSK 3026/16, WSA w Łodzi: z 20 marca 2018 r., II SA/Łd 89/18 i z 16 września 2015 r., II SA/Łd 386/15; WSA w Poznaniu: z 22 stycznia 2014 r., IV SA/Po 792/13 i z 16 grudnia 2013 r., II SA/Po 916/13; WSA w Olsztynie z 7 kwietnia 2011 r., II SA/Ol 145/11).
Sąd pragnie także odnieść się, mimo niepodniesienia w skardze stosownego zarzutu, do treści § 4 uchwały w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Osjaków, zgodnie z którym to przepisem "Uchwała podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego i wchodzi w życie po upływie 14 dni od jej ogłoszenia z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2020 r.".
W ocenie sądu takie sformułowanie kwestionowanego przepisu w połączeniu z faktem, że przedmiotowa uchwała opublikowana została w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego z 20 listopada 2019 r. oznacza, że można mieć wątpliwości co do daty jej wejścia w życie. Czy akt prawa miejscowego, jakim jest przedmiotowa uchwała, wszedł w życie 4 grudnia 2019 r. (termin 14 dni do ogłoszenia), czy 1 stycznia 2020 r. jak wynika z końcowej części kwestionowanego przepisu.
Przypomnieć należy, że warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego, podobnie jak wszystkich aktów prawa powszechnie obowiązującego, jest jego ogłoszenie, co wynika wprost z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP. Jeżeli zatem uchwała zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, to powinna być, zgodnie z art. 42 ustawy o samorządzie gminnym, ogłoszona na zasadach i w trybie określonym w ustawie o ogłaszaniu aktów normatywnych. Przepisy tej ustawy stanowią, że ogłoszenie aktu normatywnego (w tym aktu prawa miejscowego stanowionego przez organ gminy) w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe (art. 2 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu). Akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy (art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu).
Rada Gminy w Osjakowie w § 4 zaskarżonego aktu wskazała, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego z mocą obowiązująca od dnia 1 stycznia 2020 r. W istocie przedmiotowa uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego z 20 listopada 2019 r. pod pozycją 6070, co oznacza, że zgodnie z pierwszą częścią kwestionowanego przepisu weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, tj. 4 grudnia 2019 r. Natomiast zgodnie z drugą częścią § 4 uchwała obowiązuje od dnia 1 stycznia 2020 r.
W ocenie Sądu treść § 4 zaskarżonej uchwały jest zatem wewnętrznie sprzeczna. Niewątpliwie określenia użyte przez organ: "wchodzi w życie" (...) "z mocą obowiązującą od" są synonimiczne (tożsame). Tak określony termin promulgacji przez wskazanie dwukrotnej daty wejścia w życie uchwały narusza treść art. 2 Konstytucji RP, jak również art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu. Uchwała nie może bowiem wejść w życie bez uzyskania przez nią mocy obowiązującej i odwrotnie - uzyskanie mocy obowiązującej oznacza wejście w życie (por. m.in. wyrok WSA w Warszawie z 27 lutego 2019 r., VIII SA 883/18, wyrok NSA z 27 listopada 2019 r., II FSK 1271/19).
Reasumując, z uwagi na wewnętrzną sprzeczność analizowanego § 4 kontrolowanej uchwały, Sąd stwierdził jego nieważność we wskazanej części. Po wyeliminowaniu zakwestionowanego fragmentu z obrotu prawnego ex tunc uchwała, jako prawidłowo ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego, weszła w życie - stosownie do art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu - po upływie 14 dni od jej ogłoszenia.
Końcowo należy wskazać, że utrata mocy obowiązującej zakwestionowanych przez Prokuratora postanowień załącznika do uchwały, będąca następstwem podjęcia przez Radę Gminy 14 maja 2020 r. uchwały Nr XXIV/108/20 zmieniającej uchwałę w sprawie przyjęcia "Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Osjaków", nie uczyniła bezprzedmiotowym postępowania sądowoadministracyjnego dotyczącego legalności kontrolowanej uchwały. Zmiana poszczególnych postanowień uchwały dokonana w wyniku wskazywanej zmiany regulaminu przez Gminę następuje bowiem z mocą ex nunc, tj. z mocą wejścia w życie uchwały zmieniającej, natomiast stwierdzenie nieważności wskazanych postanowień zaskarżonej uchwały w wyniku wyroku sądu eliminuje z obrotu prawnego zakwestionowane regulacje ze skutkiem ex tunc (od początku). Dopuszczenie kontroli sądowoadministracyjnej uchwał wyeliminowanych z obrotu prawnego w sposób inny niż stwierdzenie ich nieważności nie budzi w orzecznictwie wątpliwości (por. np. wyroki NSA: z 27 lipca 2007 r., II OSK 1046/07, z 24 maja 2007 r., II OSK 23307, z 13 września 2006 r., II OSK 58/06).
Konkludując sąd, mając na względzie zakres i wagę stwierdzonych naruszeń prawa, którym przypisać należy cechę istotności, stwierdził nieważność § 4 zaskarżonej uchwały w zakresie sformułowania,,z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2020 r." oraz w zaskarżonym przez Prokuratora zakresie obejmującym § 3 ust. 1, § 13, § 16 ust. 1 i 2 załącznika do zaskarżonej uchwały.
Z tych względów, na podstawie art. 147 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.
dc