Uzasadnienie
II SA/Łd 154/21
Decyzją z [...] r. (znak: [...]) Wójt Gminy R. odmówił I.F. świadczenia w formie zasiłku rodzinnego na dziecko oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego wnioskowanych na K.M..
W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji zaznaczył, że wnioskodawczyni nie spełnia przesłanek ustawowych do otrzymania zasiłku rodzinnego, ponieważ nie jest rodzicem dziecka, opiekunem prawnym ani opiekunem faktycznym. Wyjaśniono, że zgodnie z art. 3 pkt 14 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz.U. z 2020, poz. 111 ze zm.) [dalej: ustawa o świadczeniach rodzinnych], ilekroć w ustawie jest mowa o opiekunie faktycznym dziecka - oznacza to osobę faktycznie opiekującą się dzieckiem, jeżeli wystąpiła z wnioskiem do sądu rodzinnego o przysposobienie dziecka. W decyzji stwierdzono, że I.F. taką osobą nie jest, nie ma też ustanowionej opieki prawnej nad dzieckiem.
Odwołanie od powyższej decyzji złożyła I. F., reprezentowana przez pełnomocnika. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:
- 1) art. 6 k.p.a. poprzez niezastosowanie art 72 ust. 1 zd. 1 oraz ust. 2 Konstytucji RP w sytuacji gdy Konstytucję Rzeczpospolitej Polskiej, jako najwyższe prawo w strukturze źródeł prawa należy stosować bezpośrednio, a art. 72 ust. 1 zd. 2 Konstytucji RP wskazuje, że Rzeczpospolita Polska zapewnia ochronę praw dziecka zaś ust. 2, że dziecko pozbawione opieki rodzicielskiej ma prawo do opieki i pomocy władz publicznych;
- 2) art. 6 k.p.a poprzez niezastosowanie art. 18 ust. 2 Konwencji o Prawach Dziecka, który nakłada na Państwa obowiązek okazywania odpowiedniej pomocy rodzicom oraz opiekunom prawnym w wykonywaniu przez nich obowiązków związanych z wychowywaniem dzieci oraz zapewnienia rozwoju instytucji, zakładów i usług w zakresie opieki nad dziećmi;
- 3) art. 6 k.p.a. poprzez niezastosowanie art. 20 Konwencji o Prawach Dziecka, który nakłada obowiązek zapewnienia dziecku pozbawionemu czasowo lub na stałe swego środowiska rodzinnego lub ze względu na swoje dobro nie mogącemu pozostawać w tym środowisku specjalnej ochrony i pomocy ze strony państwa, w tym opieki zastępczej;
- 4) art. 6 k.p.a. poprzez niezastosowanie art. 26 Konwencji o Prawach Dziecka, który nakłada obowiązek uznawania prawa każdego dziecka do korzystania z systemu zabezpieczenia społecznego, w tym ubezpieczeń socjalnych, oraz podejmowania niezbędnych kroków do osiągnięcia pełnej realizacji tego prawa zgodnie z ich prawem wewnętrznym, przy czym tam gdzie jest to możliwe, zabezpieczenia świadczeń z uwzględnieniem zasobów i warunków życia dziecka oraz osób odpowiedzialnych za jego utrzymanie, jak również wszelkich innych okoliczności, odnoszących się do stosowania realizacji świadczeń wnioskowanych przez dziecko lub w jego imieniu;
- 5) art. 6 k.p.a. poprzez niezastosowanie art. 27 ust. 1 i 3 Konwencji o Prawach Dziecka, który nakłada obowiązek uznania prawa każdego dziecka do poziomu życia odpowiadającego jego rozwojowi fizycznemu i psychicznemu, duchowemu, moralnemu i społecznemu, a ust. 3 podejmowania właściwych kroków dla wspomagania rodziców lub innych osób odpowiedzialnych za dziecko w realizacji tego prawa oraz udzielania, w razie potrzeby, pomocy materialnej oraz innych programów pomocy, szczególnie w zakresie żywności, odzieży i mieszkań;
- 6) art. 6 k.p.a. poprzez niezastosowanie art. 3 Konwencji o Prawach Dziecka, który zakłada wymóg nadrzędności najlepszego zabezpieczenia interesów dziecka we wszystkich działaniach dotyczących dzieci, podejmowanych przez publiczne lub prywatne instytucje opieki społecznej, sądy, władze administracyjne lub ciała ustawodawcze jak również działania na rzecz zapewnienia dziecku ochrony i opieki w takim stopniu, w jakim jest to niezbędne dla jego dobra, biorąc pod uwagę prawa i obowiązki jego rodziców, opiekunów prawnych lub innych osób prawnie za nie odpowiedzialnych, i w tym celu obowiązek podejmowania wszelkich właściwych kroków ustawodawczych oraz administracyjnych;
- 7) prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 14) w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 2) ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że prawo do zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku przysługuje jedynie opiekunowi faktycznemu, jeśli wystąpił z wnioskiem do sądu rodzinnego o przysposobienie, w sytuacji gdy prawidłowa wykładnia wskazanych przepisów z uwzględnieniem przepisów Konstytucji oraz Konwencji o Prawach Dziecka, wskazuje, że świadczenie przysługuje każdej osobie sprawującej funkcję opiekuna faktycznego dziecka niezależnie od wystąpienia do sądu opiekuńczego o przysposobienie;
- 8) prawa materialnego, tj. art 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez odmowę przyznania zasiłku rodzinnego i dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego w sytuacji gdy I.F. na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w B. z [...] r. pełni funkcję opiekuna faktycznego K.M..
W oparciu o powyższe zarzuty strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przyznanie wnioskowanych świadczeń na K.M..
Decyzją z [...] r. (znak [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 3 pkt 14, art. 4, art. 5 i art. 14 ustawy o świadczeniach rodzinnych utrzymało zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy. Kolegium zauważyło, że strona nie kwestionuje ustaleń faktycznych organu pierwszej instancji, zatem stan faktyczny sprawy uznać należy za bezsporny. W aktach sprawy znajduje się odpis postanowienia Sądu Rejonowego w B., [...] z [...] r, w którym w trybie zabezpieczenia postanowiono uregulować sposób roztoczenia pieczy nad małoletnim K.M. w ten sposób, że ustalono miejsce pobytu małoletniego w każdorazowym miejscu zamieszkania I.F. aż do czasu prawomocnego zakończenia postępowania. Z treści postanowienia wynika ponadto, że sprawa toczy się z urzędu o wydanie zarządzeń opiekuńczych oraz na wniosek I.F. o umieszczenie małoletniego w rodzinie zastępczej.
Zdaniem Kolegium, sąd rodzinny wypowiedział się zatem na zasadzie zarządzenia tymczasowego jedynie w wąskim zakresie ustalenia miejsca pobytu dziecka na czas trwania toczącego się przed nim postępowania. Z okoliczności sprawy wynika ponadto, że strona nie wnioskowała o przysposobienie małoletniego K.M.. Stąd wnioskodawczyni nie może być uznana za opiekuna faktycznego dziecka w rozumieniu cytowanego art. 3 pkt 14 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Powołany przepis zawiera definicję legalną, która została sformułowana w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości interpretacyjnych. Kolegium nie podzieliło przy tym pojawiającego się w orzecznictwie (także powoływanym w odwołaniu) poglądu o konieczności dekodowania treści tej normy prawnej z pominięciem jej literalnego brzmienia - poprzez pryzmat zasad wynikających z przepisów Konstytucji RP oraz Konwencji o Prawach Dziecka. Takie podejście prowadzi, w opinii organu, do niezasadnego zaburzania spójnego systemu regulacji odnoszących się do zabezpieczenia dzieciom odpowiedniej pieczy.
Przyjęcie założenia, że inne niż rodzice osoby mogą ubiegać się o dane świadczenie tylko w przypadku posiadania określonego statusu (opiekuna prawnego lub opiekuna faktycznego rozumianego jako osoba ubiegająca się o adopcję) nie narusza praw wynikających z Konstytucji RP czy Konwencji. Ograniczenie takie nie wpływa też na powszechny charakter świadczenia - w myśl literalnie odczytywanych regulacji ustawy o świadczeniach rodzinnych do świadczenia rodzinnego uprawnieni są rodzice (ewentualnie jeden rodzic) lub w przypadku ich wyłączenia - osoba pełniąca określoną funkcję. W ocenie Kolegium zrozumiałe jest ograniczenie prawa do świadczeń tylko do osób, które mają normatywnie określony zakres odpowiedzialności za sprawowaną pieczę.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosła I.F., reprezentowana przez adw. K.S. Strona powtórzyła zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji I instancji i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, o rozważenia uchylenia także decyzji organu I instancji, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu podkreślono, że ustawodawca zróżnicował sytuację osób faktycznie opiekujących się dzieckiem uzależniając uprawnienie do zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku od okoliczności wystąpienia z wnioskiem do sądu opiekuńczego o przysposobienie. W opinii strony skarżącej analogicznym kryterium ustawodawca posłużył się przy różnicowaniu sytuacji osób faktycznie opiekujących się dzieckiem w ustawie z 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci w odniesieniu do uprawnienia do świadczenia wychowawczego (w art. 2 pkt 10 ustawy zdefiniowano opiekuna faktycznego jako osobę faktycznie opiekującą się dzieckiem, jeżeli wystąpiła z wnioskiem do sądu opiekuńczego o przysposobienie dziecka) oraz w Rozporządzeniu Rady Ministrów z 30 maja 2018 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu "Dobry start" w odniesieniu do świadczenia dobry start (w § 4 ust. 1 pkt 1 zdefiniowano opiekuna faktycznego jako osobę faktycznie opiekującą się dzieckiem, jeżeli wystąpiła z wnioskiem do sądu opiekuńczego o jego przysposobienie).
Strona powołała orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, wedle którego przyjęte przez ustawodawcę w art. 3 pkt 14 ustawy o świadczeniach rodzinnych zróżnicowanie sytuacji osób faktycznie opiekujących się dzieckiem poprzez uzależnienie uprawnienia do zasiłku rodzinnego na dziecko oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego od okoliczności wystąpienia z wnioskiem do sądu opiekuńczego o przysposobienie uznać należy jako naruszające wynikającą z art. 32 Konstytucji zasadę równości. W orzecznictwie tym podkreślono, że w wobec sprzeczności z Konstytucją powołanej regulacji przy jedynie literalnej jej wykładni konieczne i zasadne staje się dokonanie wykładni systemowej, z uwzględnieniem treści innych obowiązujących aktów prawnych: Konstytucji oraz Konwencji o Prawach Dziecka. Jak z kolei wskazał NSA w wyroku z 27 sierpnia 2019 r., l OSK 2708/17 osoba odpowiedzialna za utrzymanie dziecka, której Państwo powierzyło pieczę nad jego wychowaniem i rozwojem, ma zatem prawo skutecznego domagania się od tegoż Państwa pomocy w sprawowaniu tej opieki, w tym również pomocy materialnej, a więc przynajmniej częściowego pokrycia kosztów utrzymania dziecka.
Formą sprawowania bieżącej pieczy nad dzieckiem, nad którym nie sprawują pieczy jego rodzice, jest tzw. piecza alternatywna wobec rodzicielskiej, a Państwo zgodnie ze swym prawem wewnętrznym, powinno zapewnić takiemu dziecku opieką zastępczą. Niezgodne z konstytucyjną zasadą ochrony praw dziecka byłoby zawężenie grupy osób legitymowanych do otrzymania zasiłku rodzinnego wyłącznie do osób, które faktycznie opiekują się dzieckiem, ale jedynie pod warunkiem, że wystąpiły do sądu opiekuńczego o przysposobienie dziecka, a pominięcie osób, które na mocy orzeczenia sądu opiekuńczego wykonują bieżącą pieczę nad dzieckiem. Zgodnie z art 20 Konwencji o Prawach Dziecka, dziecko pozbawione czasowo lub na stałe swego środowiska rodzinnego lub gdy ze względu na swoje dobro nie może pozostawać w tym środowisku, będzie miało prawo do specjalnej ochrony i pomocy ze strony państwa. We wszystkich działaniach dotyczących dzieci, podejmowanych przez publiczne lub prywatne instytucje opieki społecznej, sądy, władze administracyjne lub ciała ustawodawcze, sprawą nadrzędną powinno być jak najlepsze zabezpieczenie interesów dziecka (art. 3 ust. 1 Konwencji).
Istotna jest również treść art. 27 ust. 3 Konwencji, który to przepis stanowi, że Państwa-Strony, zgodnie z warunkami krajowymi oraz odpowiednio do swych środków, będą podejmowały właściwe kroki dla wspomagania rodziców lub innych osób odpowiedzialnych za dziecko w realizacji tego prawa oraz będą udzielały, w razie potrzeby, pomocy materialnej oraz innych programów pomocy, szczególnie w zakresie żywności, odzieży i mieszkań. Odwołanie się do przepisów Konwencji o Prawach Dziecka ma znaczenie przy ocenie przepisów ustawowych, a więc czy przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych wprowadzając ustawowe ograniczenie w dostępności do zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku przez osoby, którym sąd w drodze orzeczenia powierzył wykonywanie bieżącej pieczy nad dzieckiem nie naruszają przepisów Konwencji i w tym kontekście przyjęte rozwiązania ustawowe naruszają wskazane przepisy Konwencji, która jest ratyfikowaną umową międzynarodową ogłoszoną w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej stanowi tym samym część krajowego porządku prawnego.
Powyższe założenia, zdaniem strony, znajdują odzwierciedlenie w aktualnym orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jak choćby w wyroku WSA w Łodzi z 16 października 2018 r., II SA/Łd 532/18, a ponadto innych wymienionych w uzasadnieniu skargi. Tym samym strona skarżąca nie podzieliła zapatrywania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. jakoby pogląd o konieczności dekodowania normy art. 3 pkt 14 ustawy o świadczeniach rodzinnych z pominięciem jej literalnego brzmienia - poprzez pryzmat zasad wynikających z przepisów Konstytucji RP oraz Konwencji o Prawach Dziecka jedynie pojawiał się w orzecznictwie i jako taki mógł nie być podzielany przez organ. W orzecznictwie brak jest linii przeciwstawnej do wyżej zaprezentowanej, wskazującej na konieczność i dopuszczalność jedynie literalnej wykładni przepisów ustawy.
Tym samym organ nie dokonał wyboru z przeciwstawnych linii orzeczniczych argumentując za jedną z nich, a wydał decyzję wbrew jednolitej i aktualnej linii orzeczniczej dokonując przy tym wykładni wbrew wykładni powszechnie przyjętej w orzecznictwie, a przede wszystkim stojącej w jawnej sprzeczności z przepisami Konstytucji i Konwencji o Prawach Dziecka. W przedmiotowej sprawie bezsporne jest, iż skarżąca na mocy orzeczenia sądu -postanowienia z [...] r. Sądu Rejonowego w B. [...] Wydział Rodzinny i Nieletnich sprawowała faktyczną opiekę nad małoletnim K.M..
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W zakresie swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania.
W wyniku takiej kontroli decyzja (postanowienie) może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.].
Dokonując kontroli Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, powinien jednak rozstrzygać w granicach danej sprawy, co wynika wprost z treści art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.
W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że przedmiotowa skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt rozpoznawanej sprawy wniosek taki został zawarty w skardze, a organ w ustawowym terminie nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.
Przenosząc określone w przepisach ustawy p.p.s.a. kryteria oceny zaskarżonego aktu administracyjnego na grunt przedmiotowej sprawy, Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa, w stopniu dającym podstawę do jej uchylenia.
Istotną dla rozpoznania przedmiotowej sprawy jest ocena, czy orzekające w sprawie organy prawidłowo uznały, że osobie sprawującej bieżącą pieczę na dzieckiem nie przysługuje zasiłek rodzinny oraz dodatki do tego zasiłku.
Materialnoprawną podstawę orzekania przez organy administracji publicznej stanowiły przepisy ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz.U. z 2020, poz. 111 ze zm.) [dalej: ustawa o świadczeniach rodzinnych]. Ustawa ta określa warunki nabywania prawa do świadczeń rodzinnych oraz zasady ich przyznawania i wypłacania (art. 1 ust. 1). Świadczeniami rodzinnymi w świetle ustawy są m.in. zasiłek rodzinny oraz dodatki do zasiłku rodzinnego (art. 2 pkt 1 ustawy). Zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy prawo do zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku przysługuje:
- 1) rodzicom, jednemu z rodziców albo opiekunowi prawnemu dziecka;
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka;
- 3) osobie uczącej się.
Do zasiłku rodzinnego, omawiana ustawa w przepisie art. 8 przewiduje między innymi: dodatek z tytułu samotnego wychowania dziecka (pkt 3a), wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej (pkt 4a), rozpoczęcia roku szkolnego (pkt 6). Przy czym możliwość przyznania dodatków do zasiłku rodzinnego uzależniona jest od uprzedniego przyznania samego zasiłku.
Zasiłek rodzinny ma na celu częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka. Charakter i cel tego świadczenia winny mieć nadrzędne znaczenie przy ustalaniu praw do niego. Świadczenie to służy zaspokojeniu potrzeb dziecka, dbałości o jego dobro i ochronę. Skierowane jest zaś do podmiotów, które opiekę nad dzieckiem sprawują. Należy zauważyć, że co do zasady bieżącą pieczę nad osobą dziecka sprawują rodzice. Zasadę tę statuuje art. 96 ust. 1 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, zgodnie z którym rodzice wychowują dziecko pozostające pod ich władzą rodzicielską i kierują nim. Obowiązani są troszczyć się o fizyczny i duchowy rozwój dziecka i przygotować je należycie do pracy dla dobra społeczeństwa odpowiednio do jego uzdolnień.
W realiach niniejszej sprawy zasada ta nie ma zastosowania, bowiem władza rodzicielska w stosunku do małoletniego K.M. została ograniczona, a dziecko zostało umieszczone pod bieżącą pieczą I.F. – skarżącej (postanowienie Sądu Rejonowego w B. [...] Wydział Rodzinny i Nieletnich z [...] r.). Jednocześnie należy wskazać, że postanowienie to nie jest podstawą, aby uznawać skarżącą za opiekuna prawnego, którego sąd opiekuńczy ustanawia na podstawie przepisów art. 145 – 153 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego.
Obowiązek i prawo wykonywania bieżącej pieczy nad dzieckiem umieszczonym w pieczy zastępczej, jego wychowania i reprezentowania w tych sprawach, a w szczególności w dochodzeniu świadczeń przeznaczonych na zaspokojenie jego potrzeb, należą do rodziny zastępczej, prowadzącego rodzinny dom dziecka albo kierującego placówką opiekuńczo-wychowawczą, regionalną placówką opiekuńczo-terapeutyczną lub interwencyjnym ośrodkiem preadopcyjnym. Pozostałe obowiązki i prawa wynikające z władzy rodzicielskiej należą do rodziców dziecka (art. 1121 § 1 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego). Jak wynika z materiału dowodowego sprawy, skarżąca nie została ustanowiona rodziną zastępczą, jednakże rodzice nie sprawują jej w istocie w żadnym zakresie. Regulacja art. 1121 § 1 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego nie może więc mieć w tej sprawie zastosowania, tak jak i dalsze przepisy oddziału 2a rozdziału II Kodeksu rodzinnego dotyczące pieczy zastępczej.
Sprawowanie bieżącej pieczy nie zostało też objęte przepisami ustawy z 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz.U. Nr 149, poz. 887 z późn. zm.), które przewidują umieszczenie dziecka w pieczy zastępczej, na podstawie orzeczenia sądu (art. 35 ust. 1), w przypadku niemożności zapewnienia dziecku opieki i wychowania przez rodziców (art. 32 ust. 1). Piecza zastępcza, w myśl art. 34 ust. 1 tej ustawy, jest sprawowana w formie rodzinnej (rodziny zastępcze oraz rodzinne domy dziecka - art. 39 ust.
1) i instytucjonalnej (placówki opiekuńczo-wychowawcze, regionalne placówki opiekuńczo-terapeutyczne, interwencyjne ośrodki preadopcyjne - art. 93 ust. 1). Na gruncie niniejszej sprawy oczywiste jest, że skarżąca I.F. nie realizuje żadnej z przewidzianych tą ustawą form pieczy zastępczej, gdyż sąd rodzinny powierzył jej pieczę bieżącą.
Zgodnie z art. 7 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zasiłek rodzinny nie przysługuje, jeżeli:
- 1) dziecko lub osoba ucząca się pozostają w związku małżeńskim;
- 2) dziecko zostało umieszczone w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie albo w pieczy zastępczej;
- 3) osoba ucząca się została umieszczona w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie;
- 4) pełnoletnie dziecko lub osoba ucząca się jest uprawniona do zasiłku rodzinnego na własne dziecko;
- 5) osobie samotnie wychowującej dziecko nie zostało zasądzone świadczenie alimentacyjne na rzecz dziecka od jego rodzica, chyba że:
- a) rodzice lub jedno z rodziców dziecka nie żyje,
- b) ojciec dziecka jest nieznany,
- c) powództwo o ustalenie świadczenia alimentacyjnego od drugiego z rodziców zostało oddalone,
- d) sąd zobowiązał jednego z rodziców do ponoszenia całkowitych kosztów utrzymania dziecka i nie zobowiązał drugiego z rodziców do świadczenia alimentacyjnego na rzecz tego dziecka;
- 6) członkowi rodziny przysługuje na dziecko zasiłek rodzinny za granicą, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej.
W stanie faktycznym sprawy żadna z okoliczności wyłączających prawo do zasiłku rodzinnego, wymienionych w tym przepisie, nie zachodzi.
Należy podkreślić, że wśród uprawnionych do ubiegania się o świadczenia rodzinne ustawa o świadczeniach rodzinnych nie uwzględniła osoby faktycznie opiekującej się dzieckiem, czyli takiej, która sprawuje pieczę bieżącą nad dzieckiem z mocy orzeczenia sądu, tak jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie. Ograniczyła krąg opiekunów faktycznych do osób, które wystąpiły z wnioskiem do sądu rodzinnego o przysposobienie dziecka (art. 3 pkt 14). Tym samym pozbawiła opiekuna dziecka, nad którym jest sprawowana piecza bieżąca, możliwości uzyskania przynajmniej częściowego pokrycia wydatków na jego utrzymanie. Uznać więc należy, że przepisy tej ustawy w sposób niedostateczny chronią prawa jednostki, jaką jest rzeczywisty opiekun dziecka, sprawujący nad nim bieżącą pieczę i to na mocy rozstrzygnięcia sądu rodzinnego, a przed wszystkim nie chronią praw dziecka, na rzecz którego świadczenie jest przewidziane.
W tej sytuacji, poszukując lepszej ochrony interesów dziecka, a przy tym i jego opiekuna sprawującego pieczę bieżącą, należy odnieść się bezpośrednio do zasad konstytucyjnych i przepisów Konwencji o Prawach Dziecka.
Konstytucję Rzeczpospolitej Polskiej, jako najwyższe prawo w strukturze źródeł prawa, należy stosować bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej (na co wskazuje jej art. 8), także w sferze praw i wolności jednostki (por. J. Trzciński, Bezpośrednie stosowanie zasad naczelnych Konstytucji przez sądy administracyjne, wykład). W art. 72 ust. 1 zd. 1 i ust. 2 Konstytucji RP zapisano, że Rzeczpospolita Polska zapewnia ochronę praw dziecka. Dziecko pozbawione opieki rodzicielskiej ma prawo do opieki i pomocy władz publicznych. Ustawa zasadnicza nie ogranicza się więc do zapewnienia dziecku ochrony, ale wprowadza też prawo do żądania od organów władzy publicznej opieki i pomocy. Pomoc władz publicznych jest szczególnie niezbędna w przypadku dziecka pozbawionego opieki rodzicielskiej, stąd art. 72 ust. 2 nakłada na władze tego rodzaju obowiązek (zob. W. Skrzydło, Komentarz do art. 72 Konstytucji RP, LEX).
Zgodnie z art. 20 Konwencji o Prawach Dziecka, przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych 20 listopada 1989 r., a ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską 30 kwietnia 1991 r. (Dz.U. z 1991 r. Nr 120, poz. 526), dziecko pozbawione czasowo lub na stałe swego środowiska rodzinnego lub gdy ze względu na swoje dobro nie może pozostawać w tym środowisku, będzie miało prawo do specjalnej ochrony i pomocy ze strony państwa. Regulacja ta oznacza, że uchwalone przez Sejm i Senat ustawy muszą być z nią zgodne. Ratyfikowana umowa międzynarodowa, po jej ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw, stanowi część krajowego porządku prawnego i jest bezpośrednio stosowana, chyba że jej stosowanie jest uzależnione od wydania ustawy (art. 9 i art. 91 ust. 1 Konstytucji RP). We wszystkich działaniach dotyczących dzieci, podejmowanych przez publiczne lub prywatne instytucje opieki społecznej, sądy, władze administracyjne lub ciała ustawodawcze, sprawą nadrzędną powinno być jak najlepsze zabezpieczenie interesów dziecka (art. 3 ust. 1 Konwencji).
Osoba odpowiedzialna za utrzymanie dziecka, której Państwo powierzyło pieczę nad jego wychowaniem i rozwojem, ma prawo skutecznego domagania się od tegoż Państwa pomocy w sprawowaniu tej opieki, w tym również pomocy materialnej, a więc przynajmniej częściowego pokrycia kosztów utrzymania dziecka, jeżeli dochód rodziny uprawnia do jej otrzymania. Zgodnie bowiem z Konwencją o Prawach Dziecka, formą sprawowania bieżącej pieczy nad dzieckiem, nad którym nie sprawują pieczy jego rodzice, jest tzw. piecza alternatywna wobec rodzicielskiej, a Państwo, zgodnie ze swym prawem wewnętrznym, powinno zapewnić takiemu dziecku opiekę zastępczą. Pogląd taki wyrażony w wyrokach: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 14 września 2017 r., II SA/Łd 567/17 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 3 września 2014 r., VIII SA/Wa 421/14. Sąd w składzie rozpoznającym przedmiotową sprawę, przyjmuje tenże pogląd jako własny, podzielając jednocześnie analogiczne wywody przedstawione w przedmiotowej sprawie przez Rzecznika Praw Dziecka.
Jak przedstawiono wyżej, na podstawie postanowienia z [...] r., [...] Sąd Rejonowy w B. umieścił małoletniego K.M., na czas trwania postępowania, pod bieżącą pieczą I.F.. Powyższe nastąpiło z urzędu. Ograniczenie uprawnień w dostępności do świadczeń rodzinnych w tym czasie stanowi istotne naruszenie praw, wynikających wprost z Konstytucji RP i Konwencji o Prawach Dziecka. Państwo ma bowiem obowiązek uznawać prawo każdego dziecka do poziomu życia odpowiadającego jego rozwojowi fizycznemu, psychicznemu, duchowemu, moralnemu i społecznemu. Rodzice (rodzic) lub inne osoby odpowiedzialne za dziecko ponoszą główną odpowiedzialność za zabezpieczenie (w ramach swych możliwości, także finansowych) warunków życia niezbędnych do rozwoju dziecka.
Natomiast Państwo, zgodnie z warunkami krajowymi oraz odpowiednio do swych środków, ma obowiązek podejmować właściwe kroki dla wspomagania rodziców lub innych osób odpowiedzialnych za dziecko w realizacji tego prawa oraz udzielać, w razie potrzeby, pomocy materialnej oraz innych programów pomocy (...) - art. 27 Konwencji.
Uwzględniając powyższe uregulowania Konstytucji RP i Konwencji o Prawach Dziecka, za nieuzasadnione należy uznać ograniczenie ustawowe w dostępności osób odpowiedzialnych za utrzymanie dziecka do świadczeń rodzinnych, w szczególności do zasiłku rodzinnego i przysługujących doń dodatków, mających na celu częściowe pokrycie wydatków związanych z utrzymaniem dziecka. Powierzenie przez Państwo bieżącej pieczy nad dzieckiem oznacza podjęcie w ramach tej opieki obowiązków w zakresie wychowania dziecka, zapewnienia mu bezpieczeństwa, zdrowia, wyżywienia, szkoły, utrzymania (a więc również dochodzenia należnych dziecku świadczeń, w tym zasiłku rodzinnego), czyli wszystkiego tego, co łączy się z faktycznym, codziennym sprawowaniem bieżącej opieki na dzieckiem.
Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, uwzględniając skargę, przyjął jako materialnoprawny wzorzec kontroli legalności zaskarżonego aktu administracyjnego przepisy Konstytucji RP (art. 72 ust. 1 zd. 1 i ust.
- 2) oraz Konwencji o Prawach Dziecka (art. 3 ust. 1, art. 20 i art.
- 27) i uznał za zasadne bezpośrednie zastosowanie tych unormowań. Ograniczenia w dostępności do zasiłku rodzinnego na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych dla osoby sprawującej pieczę bieżącą nad dzieckiem na mocy prawomocnego orzeczenia sądu rodzinnego godzą bowiem w interes osoby dziecka, chroniony ustawą zasadniczą i umową międzynarodową, co pozwala na wywiedzenie owego uprawnienia wprost z postanowień Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej i Konwencji o Prawach Dziecka.
Podobne stanowisko w tym przedmiocie zawarł Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyrokach: z 1 sierpnia 2019 r., I OSK 202/19, z 27 sierpnia 2019 r., I OSK 2708/17.
Rozpoznając ponownie sprawę organ uwzględni zaprezentowaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi rozszerzającą, prokonstytucyjną wykładnię art. 3 pkt 14 ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Mając na uwadze powołane okoliczności Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w punkcie 1 wyroku.
Rozstrzygnięcie o kosztach (punkt 2 wyroku) zapadło na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy p.p.s.a. Na zasądzone koszty złożyła się kwota wynagrodzenia adwokata w wysokości 480 zł ustalona zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800) oraz skarbowa za złożenie pełnomocnictwa.
dc