Uzasadnienie
II SA/Łd 1544/03
Decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną na podstawie przepisów art. 104 k.p.a., art. 3, art. 4, art. 2 ust. 1 i 4 oraz art. 31 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 1998 r., nr 64, poz. 414) i uchwały Rady Miejskiej w Łodzi nr XLII/450/96 z dnia 25 września 1996 r. w sprawie upoważnienia pracowników Miejskich Ośrodków Pomocy Społecznej w Ł. do wydawania decyzji administracyjnych, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej Filii Ł.-B., działając z upoważnienia Rady Miejskiej w Ł. odmówił przyznania E.W. w sierpniu 2003 r. zasiłku okresowego z przeznaczeniem na pokrycie kosztów utrzymania. Odmowę przyznania świadczenia organ I instancji uzasadnił brakiem środków finansowych na realizację tej formy pomocy.
Odwołanie od decyzji organu I instancji złożył pismem z dnia 2 września 2003 r. E.W., wnosząc o jej zmianę i przyznanie świadczenia na "godziwym" poziomie. Odwołujący się podkreślił, że jest osobą samotną, bezrobotną, nie posiada żadnego źródła dochodu. E.W. wniósł o przyznanie zasiłku z tytułu bezrobocia. Wskazał przy tym, że sytuacja w jakiej się znajduje prowadzi do biologicznego wyniszczenia jego organizmu.
Decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną na podstawie przepisów art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2001 r., nr 78, poz. 856 z późn. zm.) oraz art. 2 ust. 4, art. 31 ust. 1-4 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 1998 r., nr 64, poz. 414), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że jak wynika z przepisu art. 11 ustawy o pomocy społecznej, przyznawanie i wypłacanie zasiłków okresowych należy do zadań zleconych gminie. Zasiłek okresowy z pomocy społecznej może być przyznany, zgodnie z przepisem art. 31 ust. l powołanej wyżej ustawy, osobom i rodzinom, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód rodziny nie przekracza kryterium dochodowego osoby lub rodziny ustalonego zgodnie z przepisem art. 4 ust. l, a dochody oraz posiadane zasoby pieniężne nie wystarczają na zaspokojenie ich niezbędnych potrzeb, w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, brak możliwości zatrudnienia, brak uprawnień do renty rodzinnej po osobie, na której ciążył obowiązek alimentacyjny oraz możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego. Do dochodu, o którym mowa w ust. l nie wlicza się zasiłku okresowego wypłacanego w okresie bezpośrednio poprzedzającym jego ponowne przyznanie (art. 31 ust.2).
Okres, na jaki przyznawany jest zasiłek okresowy, ustala ośrodek pomocy społecznej na podstawie okoliczności sprawy (art. 31 ust.3) Zasiłek okresowy ustala się do wysokości stanowiącej różnicę miedzy kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej lub kryterium dochodowym rodziny ustalonym zgodnie z przepisem art. 4 ust. l, a dochodem tej osoby lub rodziny, nie niższej jednak niż 19 zł na rodzinę.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podało, że z dokumentów zgromadzonych w sprawie wynika, że odwołujący się mieszka sam i prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Odwołujący się jest zarejestrowany jako bezrobotny, bez prawa do zasiłku, cierpi na chorobę wrzodową dwunastnicy i żołądka.
Organ odwoławczy wskazał, że dochodem odwołującego się jest dodatek mieszkaniowy w wysokości 84,47 zł. Kryterium dochodowe dla odwołującego się wynosi 461 zł, a zatem niewątpliwie osiągany dochód uprawnia E.W. do ubiegania się o przyznanie bezzwrotnych świadczeń z pomocy społecznej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. zwróciło uwagę na fakt, że zasiłek okresowy ma charakter nieobowiązkowy, a jego realizacja uzależniona jest od wielkości środków przyznanych na ten cel z budżetu państwa.
Jak podał organ odwoławczy z uzyskanych z ośrodków pomocy społecznej informacji wynika, że ilość osób spełniających warunki do uzyskania pomocy stale wzrasta, natomiast środki finansowe przeznaczane na ten cel z budżetu Państwa są cały czas niewystarczające.
Ponadto, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podkreśliło, że ośrodki pomocy społecznej z przekazanych środków zobligowane są do realizacji w pierwszej kolejności wypłat świadczeń o charakterze obowiązkowym (zasiłki stałe, renty socjalne, zasiłki stałe wyrównawcze). Dopiero pozostałe kwoty mogą zostać przeznaczone na świadczenia o charakterze fakultatywnym, a jak wynika z danych przesłanych przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej Filia Ł. – B., zgodnie z planem budżetowym na rok 2003 Filia otrzymać miała na zadania zlecone kwotę 10.140.546 zł. W okresie od stycznia do lipca 2003 r. wydatkowano łącznie, na świadczenia o charakterze obligatoryjnym, kwotę 6.996.724,06 zł., a podjęte przez ośrodek zobowiązania w zakresie wypłat form obligatoryjnych na dalszy okres roku (wrzesień - grudzień) wyniosły 3.492.861,59 zł., co wskazuje na to, że łączna kwota zrealizowanych wypłat i zobowiązań (10.489.585,65 zł) przewyższyła kwotę zaplanowaną na ten cel. W tej sytuacji, zdaniem organu, zrozumiałym jest, że ośrodek nie mógł przyjąć na siebie dodatkowych zobowiązań, których nie byłby w stanie wypełnić
Organ odwoławczy podkreślił, że przyznanie środków na zadania zlecone w bardzo ograniczonej wysokości powoduje, że gmina w ramach zadań własnych stara się chociaż w minimalnym stopniu pomóc rodzinom i osobom znajdującym się w najtrudniejszych sytuacjach, a w przypadku E.W. pomoc ta ma charakter systematyczny i realizowana jest w postaci zasiłków celowych bezzwrotnych z przeznaczeniem na utrzymanie w wysokości: styczeń - lipiec po 50 zł miesięcznie oraz w sierpniu - 250 zł.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podniosło, że nie kwestionuje trudnej sytuacji materialnej i życiowej E.W., a wskazuje jedynie na fakt, że organ pomocy społecznej miał w momencie orzekania w przedmiotowej sprawie określoną sytuację finansową, która nie pozwalała na uwzględnienie wniosku podopiecznego w zakresie wypłaty zasiłku okresowego.
W opinii Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. organ pomocy społecznej wydając zaskarżoną decyzję nie przekroczył granic uznania administracyjnego, a odmawiając przyznania świadczenia miał na uwadze przede wszystkim wielkość posiadanych na ten cel środków.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego E.W. podniósł zarzuty wskazane już w odwołaniu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o oddalenie skargi i przyjęcie argumentów zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jako integralnej części tejże odpowiedzi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z przepisami art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Analogiczne unormowanie zawarte zostało w przepisie art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga podlega oddaleniu.
Przeprowadzając taką kontrolę, sąd zgodnie z art. 134 § 1 powołanej ustawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może więc dokonać oceny zaskarżonej decyzji także w innym zakresie niż zakres, w jakim zakwestionowała decyzję strona skarżąca.
Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji stwierdził, iż zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca wydane zostały zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa w dacie ich wydania, regulującymi tryb i przesłanki przyznawania zasiłku okresowego z pomocy społecznej oraz z przepisami postępowania administracyjnego, a w konsekwencji brak jest podstaw do uwzględnienia skargi.
Przedmiotem oceny Sądu była decyzja odmawiająca przyznania skarżącemu pomocy społecznej w postaci zasiłku okresowego w sierpniu 2003 r. z przeznaczeniem na pokrycie kosztów utrzymania.
Zgodnie z przepisem art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej celem pomocy społecznej jest zaspokajanie niezbędnych potrzeb życiowych osób i rodzin oraz umożliwienie im bytowania w warunkach odpowiadających godności człowieka.
Przepis art. 31 ust. 1 powołanej ustawy przewiduje możliwość, a nie obowiązek przyznania uprawnionemu zasiłku okresowego. Możliwość ta uzależniona jest zaś od środków finansowych jakimi dysponuje organ. Jedynie osobom, o których stanowi przepis art. 31 ust. 4a ustawy przysługuje gwarantowany zasiłek okresowy. Skarżący kryterium tego jednak nie spełnia.
W myśl stanowiska utrwalonego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ administracji działając na podstawie przepisów prawa przewidujących uznaniowy charakter rozstrzygnięcia obowiązany jest stosownie do art. 7 k.p.a. załatwić sprawę zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile interes społeczny nie stoi temu na przeszkodzie, ani nie przekracza to możliwości organu wynikających z przyznanych mu środków (por.: wyrok NSA z dnia 11 czerwca 1981 r. SA 820/81, ONSA z 1981 r., nr 1, poz. 57, wyrok NSA z dnia 9 lutego 2001 r. I SA 2116/00, LEX nr 79609, wyrok NSA z dnia 26 września 2000 r. I SA 945/00, LEX nr 79608, wyrok NSA z dnia 5 marca 1998 r. I SA 984/97, LEX nr 45812).
Jak słusznie podkreślił organ odwoławczy, w tego typu sprawach rozstrzygnięcie uzależnione jest od okoliczności sprawy oraz od wielkości posiadanych środków finansowych na świadczenia z pomocy społecznej. W tej sytuacji o wysokości kwoty przyznanego zasiłku celowego przesądzają możliwości finansowe, którymi dysponuje organ pomocy społecznej. Pogląd ten pozostaje w zgodzie z zasadą ogólną sformułowaną w przepisie art. 2 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, który stanowi, że potrzeby osoby i rodziny korzystającej z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wykazał bezspornie, że środki finansowe przeznaczone na pomoc społeczną są ograniczone i nie zapewniają realizacji wszystkich świadczeń żądanych przez podopiecznych nawet w zakresie podstawowego utrzymania.
Nie ulega wątpliwości, że skarżący znajduje się w trudnej sytuacji finansowej, ale środki pozostające w dyspozycji organów pomocy społecznej są coraz mniejsze i wystarczające na zaspokojenie tylko minimalnych potrzeb osób nie posiadających żadnego dochodu. Wszystko to razem powoduje, że biorąc nawet pod uwagę trudną sytuację zdrowotną i materialną skarżącego, nie można zarzucić organom administracji naruszenia przepisów prawa. Organy te bowiem nie przekroczyły wyznaczonych przez prawo granic uznania administracyjnego, w ramach którego ten rodzaj pomocy może być udzielony.
Z przytoczonych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zmianami), orzekł jak w sentencji.