Uzasadnienie
Decyzją Nr [...] z dnia [...] Powiatowy Inspektor Sanitarny na podstawie art. 36 ust. l i 4 ustawy z dnia 14 marca 1985 roku o Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 1998 r. Nr 90 poz 577 z późń. zm.) wymierzył opłatę w kwocie 472, 30 zł za kontrolę i badania wyprodukowanych lodów przeprowadzone w Zakładzie Gastronomicznym "A" w P. W uzasadnieniu organ I instancji podniósł, że za badania oraz inne czynności wykonywane przez organy PIS w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego w wyniku, których stwierdzono naruszenie wymagań higieniczno-zdrowotnych pobiera się opłatę w wysokości kosztów ich wykonania. Wysokość opłat ustalono w oparciu o bezpośrednie i pośrednie koszty ich wykonania zgodnie z Zarządzeniem Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 29 lipca 1992 r. w sprawie zasad ustalania wysokości opłat za badania i inne wykonywane czynności przez organy PIS (M.P 27 poz. 192).
W odwołaniu od przedmiotowej decyzji skarżąca dowodzi, że produkcje lodów prowadzi od 10 lat w wymaganych warunkach sanitarnych, przestrzegając wszystkich zaleceń MSSE. Produkcja lodów odbywa się w pomieszczeniu odizolowanym od reszty lokalu, posiadającym własną, niezbędną do tego celu infrastrukturę techniczną i jest bardzo często dezynfekowane.
Produkcja masy lodowej polega wyłącznie na zmiksowaniu zakupionego koncentratu lodów w proszku z przegotowaną wodą we wcześniej odkażonym codziennie przez wiele godzin automacie.
W tej sytuacji w opinii skarżącej przeprowadzenie badań tylko produktu finalnego, bez zbadania koncentratu lodów w proszku z którego powstaje gotowy produkt nie jest obiektywne, bowiem nie potwierdza jednoznacznie winy skarżącej za wystąpienie w produkcie gotowym jakim są lody bakterii z grupy coli. Istnieje bowiem możliwość zakupienia koncentratu nadmiernie zanieczyszczonego bakteriami podczas jego produkcji, których to zanieczyszczeń skarżąca nie ma możliwości wyeliminowania w procesie miksowania koncentratu z wodą.
A.F. podnosi dodatkowo, że za koniecznością przebadania przede wszystkim koncentratu lodów w proszku przemawia treść rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 27 grudnia 2000 r. w sprawie wykazu dopuszczalnych ilości substancji dodatkowych/.../Dz.U. z 2001 r. Nr 9 póz. 72 z późń. zm.).
W odpowiedzi na powyższe odwołanie [...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, uznając, że nie narusza ona prawa, bowiem zarówno sposób pobrania próbek jak i przeprowadzenie ich badań pozostają w zgodzie z obowiązującymi w tym względzie przepisami. W kwestii przebadania koncentratu lodów w proszku organ odwoławczy stwierdził, że nie było możliwości jego skontrolowania, bowiem zgodnie z PN próbę pobiera się z zamkniętego opakowania jednostkowego, a w czasie kontroli takiego opakowania nie było. Dodatkowo z doświadczenia wynika, że proszek do lodów produkowany przez Wytwórnię Koncentratów Spożywczych w Drużbicach powinien być należytej jakości gdyż jest systematycznie badany przez labolatorium badania żywności i przedmiotów użytku i nigdy nie był kwestionowany.
Uznając, że nie budzi wątpliwości fakt, że skarżąca wprowadziła do obrotu artykuł o niewłaściwej jakości zdrowotnej wymierzenie opłaty było zasadne.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego OZ w Ł. A.F. powtórzyła argumenty zawarte w odwołaniu, dodatkowo podnosząc, że jej obowiązkiem jest bezwzględne przestrzegania obowiązujących warunków sanitarnych podczas produkcji lodów, które to warunki oraz ich przestrzeganie nie były kwestionowane zaskarżoną decyzją, a stanowisko organu odwoławczego uzasadnia tylko doświadczenie organów, z którego wynika, że użyty koncentrat powinien być należytej jakości, bowiem nigdy nie był kwestionowany.
W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie.
W uzasadnieniu stwierdził, że wyniki labolatoryjne pobranej próbki lodów w zakładzie gastronomicznym "A" w P. jednoznacznie stwierdziły nadmierne zakażenie bakteriami z grupy coli. W tej sytuacji należy uznać, że skarżąca sprzedawała lody o niewłaściwej jakości zdrowotnej i zgodnie z art. 36 ust l ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Inspekcji Sanitarnej na niej spoczywa obowiązek poniesienia kosztów badania. W kwestii dotyczącej zarzutu zastosowania niewłaściwej podstawy prawnej, przytoczonej przy wyniku badań labolatoryjnych z dnia 21 maja 2001 roku organ odwoławczy stwierdza, że wymagania dotyczące koncentratu lodów w proszku określone w póz.. 7 części 14 zał.. Nr 4 Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 27 grudnia 2000 r w sprawie wykazu dopuszczalnych ilości substancji dodatkowych/.../Dz.U. z 2001 r. Nr 9 póz. 72/ odnoszą się także do wyrobu finalnego - lodów.
Organ nie mógł dokonać badania koncentratu, bowiem skarżąca nie miała zamkniętego opakowania, a PN nie dopuszcza pobrania próby z otwartego opakowania. Nie było więc możliwości obiektywnej oceny koncentratu, a poza tym nie można wykluczyć, że zakażenie koncentratu w otwartym opakowaniu mogło nastąpić w zakładzie skarżącej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 97 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r. Nr 153 póz. 1271 z późń.zm.) Sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem l stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W tej sytuacji właściwy do rozpatrzenia skargi wniesionej w niniejszej sprawie jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. utworzony z dniem l stycznia 2004r. dla obszaru województwa łódzkiego rozporządzeniem Prezydenta RP z dnia 25 kwietnia 2003r.w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych/.../ (Dz.U. z 2003r. Nr 52 póz. 652).
Stosownie do treści art. l § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 póz. 1269) obowiązującej od l stycznia 2004r. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.
Kognicja Sądu ograniczona jest do oceny legalności kwestionowanego skargą aktu lub czynności organów administracji publicznej i obejmuje ocenę prawidłowości zastosowania przepisów prawa i ich wykładni przez organy administracji. Jednocześnie stosownie do treści art. 134 § l cytowanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Zgodnie z art. 145 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 póz. 1270), Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:
l/ uchyla decyzje lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:
a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
11 stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;
3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.
Zgodnie z art. 36 ust l ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 1998r Nr 90 póz. 575 z późń.zm.) za badania oraz inne czynności wykonywane przez organy Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego pobiera się opłaty w wysokości kosztów ich wykonania, z zastrzeżeniem ustępu 2.Opłaty ponosi osoba lub jednostka organizacyjna obowiązana do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych.
W świetle art. 36 ust. 4 w/w ustawy Minister właściwy do spraw zdrowia określi, w drodze rozporządzenia, zasady ustalania wysokości opłat, o których mowa w ust. l-3, uwzględniając w szczególności wysokospecjalistyczny charakter wykonywanych badań, stanowiących podstawę do ich ustalenia przez kierownika jednostki organizacyjnej, w której przeprowadza się badania.
Na wstępie rozważań należy podnieść, że działania organów Inspekcji Sanitarnej sprowadzają się do sprawowania zapobiegawczego i bieżącego nadzoru sanitarnego, działalności zapobiegawczej i przeciwepidemiologicznej oraz oświatowej. Odpowiednio do tego zróżnicowane zostały prawne formy działania tego organu obejmujące wydanie decyzji w wypadku stwierdzonych naruszeń wymagań higienicznych i zdrowotnych, udzielenie doraźnych zaleceń, uwag i wniosków uzasadnionych wynikami przeprowadzonej kontroli. Pobieranie próbek do badań stanowi czynność "typową" dla bieżącego nadzoru sanitarnego, jednakże już sprawa odpłatności za takie badanie stanowi element rozstrzygnięcia zawierającego ocenę wyników badań i stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych. Uzależnienie obowiązku ponoszenia opłat od tego warunku ustawowego wymaga od organu Inspekcji Sanitarnej działań ocennych i wartościujących, a ich wyniki winny znaleźć odzwierciedlenie w podjętej decyzji.
W tym kontekście należy krytycznie ocenić decyzje zarówno organu I jak i II instancji.
Należy zacząć od tego, że decyzja organu I instancji została skierowana do Zakładu Gastronomicznego "A", zamiast do podmiotu będącego stroną w sprawie tj. do A.F.
Przedmiotowa decyzja została wydana w oparciu o art. 36 ust. l i 4 ustawy z dnia 14 marca 1985 roku o Inspekcji Sanitarnej. W uzasadnieniu decyzji organu I instancji pominięto całkowicie uzasadnienie faktyczne, a uzasadnienie prawne jest zbyt lakoniczne i nie wyjaśnia sposobu wyliczenia opłaty stosownie do ustępu 4 art. 36 w/w ustawy i przepisów wykonawczych wydanych na podstawie delegacji ustawowej.
Uzasadnienie decyzji administracyjnej winno czynić zadość wymogom określonym w art. 107 § 3 kpa. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Chodzi tu zatem o wytłumaczenie, dlaczego organ zastosował konkretny przepis prawa materialnego w danej sytuacji faktycznej i wskazanie związku między oceną stanu faktycznego, a treścią rozstrzygnięcia.
Nie może być uznana za zgodną z prawem decyzja wydana bez wyjaśnienia okoliczności faktycznych w danej sprawie i bez rozważenia przepisów prawa materialnego w świetle prawidłowo ustalonego stanu faktycznego.
Decyzja organu II instancji powołuje w podstawie prawnej przepis art. 132 § l pkt l kpa?. Przyjmując, że jest to pomyłka i organ miał na względzie art. 138 § l pkt l to należy stwierdzić, że jest to przepis prawa procesowego, tymczasem podstawa prawa decyzji organu odwoławczego nie zawiera powołania przepisów prawa materialnego, wbrew nakazowi zawartemu w art. 107 § l kpa. Przepis ten do obligatoryjnych elementów decyzji zalicza powołanie podstawy prawnej.
W kontekście cytowanych wyżej przepisów prawa, w świetle których sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez sądową kontrolę aktów administracyjnych pod względem zgodności z prawem, brak podstawy prawnej rozstrzygnięcia uniemożliwia sądowi ocenę legalności tej decyzji.
W uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego pominięto uzasadnienie prawne, a uzasadnieni faktyczne jest lakoniczne nie zawierające dogłębnej oceny wyników badań i wykazania związku pomiędzy takim wynikiem, a naruszeniem przez skarżącą wymagań higieniczno-zdrowotnych.
Organ odwoławczy powołuje się na Polską Normę jednak dokument ten nie został dołączony do materiałów sprawy administracyjnej i stąd nie jest znany Sądowi.
Stwierdzenie, że badane próbki lodów wykazały ponadnormatywną zawartość bakterii z grupy coli opiera się, jak należy wnioskować, na orzeczeniu znak [...] z dnia [...].
Orzeczenie stwierdza, że próbkę pobrano zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 27 grudnia 2000r. (Dz.U. Nr 9 póz. 72 z 2001 r.), tymczasem zgodnie z powołana podstawą prawna pobiera się próbki koncentratu lodów w proszku, tymczasem w przedmiotowej sprawie pobrano próbkę produktu gotowego w postaci lodów. Należy więc zgodzić się, z zarzutem skarżącej, że w orzeczeniu powołano przepis, który nie odnosił się do stanu faktycznego w sprawie.
W badaniu mikrobiologicznym, którego wyniki zamieszczono w powołanym orzeczeniu stwierdzono obecność bakterii z grupy coli. Nie podaje się natomiast jaka ilość została stwierdzona, jaka ilość jest dopuszczalna i czy porównanie tych dwóch wielkości świadczy o ponadnormatywnym (nadmiernym)zakażeniu bakteriami z grupy coli.
Określone w powołanym rozporządzeniu normy dopuszczalnych ilości zanieczyszczeń, które mogą znajdować się w środkach spożywczych są określane w odniesieniu do ich zawartości w l g środka spożywczego, tymczasem jak wynika z przedłożonego orzeczenia badanie mikrobiologiczne określa ich zawartość w 0,1 ml.
Arbitralność i lakoniczność tej opinii nie pozwalała w ocenie Sądu na sprawdzenie, na jakich przesłankach oparto konkluzję i tym samym na skontrolowanie prawidłowości rozumowania osoby dokonującej badania.
Powyższa opinia, powinna być umotywowana w sposób zrozumiały dla stron, organów orzekających, a także dla Sądu, który nie posiada specjalistycznej wiedzy z zakresu mikrobiologii, a obowiązany jest ocenić, czy wydane na podstawie takiego orzeczenia decyzje są zgodne z prawem.
Twierdzenie organu odwoławczego podniesione w odpowiedzi na skargę, że wymagania dotyczące koncentratu lodów w proszku - określone w poz. 7 części 14 załącznika Nr 4 w/w rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 27 grudnia 2000r. odnoszą się także do wyrobu finalnego - lodów nie znajduje potwierdzenia w powołanym akcie prawnym. Twierdzenie to wymagało więc szerszej analizy i wyjaśnienia przez organ odwoławczy z powołaniem podstawy prawnej.
Postępowanie administracyjne przeprowadzone przed wydaniem przez organ administracji publicznej decyzji powinno zapewnić dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Obowiązek ten wynika w szczególności z art. 7 kpa. Przepis ten nakłada na organ administracji obowiązek zbadania sprawy, zarówno pod względem okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, jak i stosowania norm prawa materialnego.
W rozpoznawanej sprawie organy administracji publicznej nie wykazały, że wady higieniczno-zdrowotne lodów powstały z przyczyn leżących po stronie osoby, która te lody wprowadziła do konsumpcji, tym bardziej, że z protokołu znajdującego się w aktach sprawy bezspornie wynika, że nie było zastrzeżeń do warunków higieniczno-zdrowotnych w jakich odbywała się produkcja gotowych lodów z koncentratu lodów w proszku.
Brak też jest dowodów przeczących twierdzeniu skarżącej, że nadmierne zakażenie bakteriami z grupy coli mógł zawierać koncentrat lodów w proszku.
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 maja 2000 roku sygn. akt II SA/Gd 1087/98 (OSP 2001/9/132) stwierdził, że brak wykazania, że wady higieniczno-zdrowotne towaru powstały z przyczyn leżących po stronie osoby, która towary te wprowadziła do handlu detalicznego, uniemożliwia obciążenie takiej osoby na podstawie art. 36 ust. l ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej kosztami badań.
W ocenie Sądu analizowane wyżej uchybienia popełnione w niniejszym postępowaniu są tej wagi, że pozwalają na konstatację, iż mogło mieć to istotny wpływ na wynik sprawy.
Wobec nie wyjaśnienia sprawy w sposób wymagany przez art. 7, 77, 107 § 3 kpa Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. na podstawie art. 145 § l pkt l lit. c, art. 135, art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r Nr 153 poz. 1270) orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § l ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.