Uzasadnienie
Prezydent Miasta Ł. postanowieniem z dnia [...] wydanym na podstawie art. 264, art. 265 w związku z art. 263 § 2 k.p.a. ustalił, że w skład kosztów postępowania w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej położonej w Ł. przy ulicy A 20, wchodzą koszty operatu szacunkowego wykonanego przez rzeczoznawcę majątkowego w wysokości 427 zł (czterysta dwadzieścia siedem), zobowiązał J. K. – G. do poniesienia tychże kosztów i do ich uregulowania w terminie najpóźniej do dnia, w którym postanowienie stanie się ostateczne oraz pouczył, że nie uiszczone w terminie koszty postępowania podlegają ściąganiu w trybie przepisów o egzekucji administracyjnej świadczeń pieniężnych.
Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ podał, że na wniosek J. K. – G. podjęte zostało postępowanie dotyczące przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności gruntu położonego w Ł. przy ulicy A 20. Wniosek pozostawiono jednak bez rozpoznania z uwagi na to, że strona nie odpowiedziała na wezwanie w piśmie z dnia 1 lipca 2002r. wystosowanym na podstawie art. 64 k.p.a. Opłata za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności ustalona została na podstawie operatu szacunkowego wykonanego przez rzeczoznawcę majątkowego, a koszty jego sporządzenia w wysokości 427 zł związane są bezpośrednio z postępowaniem w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności gruntu.
Na powyższe postanowienie J. K. – G. złożyła zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., wnosząc o jego uchylenie.
W uzasadnieniu strona podała, że w dniu 7 lutego 2000r. złożyła wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności gruntu położonego przy ul. A 20 w Ł. Pismem z dnia 29 maja 2000r. poinformowano ją o tym, że wskutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 kwietnia 2000r., wydanie decyzji o przekształceniu wieczystego użytkowania we własność będzie możliwe po wprowadzeniu nowych uregulowań prawnych dotyczących ustalania opłaty za przekształcenie. Z kolei pismem z dnia [...] znak: [...] poinformowano stronę, że w związku z wejściem w życie nowych przepisów, postępowanie może być kontynuowane oraz zwrócono się do niej o pisemne potwierdzenie, czy złożony wniosek w sprawie przekształcenia podtrzymuje oraz pisemne poinformowanie, w jaki sposób wniesie stosowną opłatę. Z pisma tego wynikało, że postępowanie byłoby kontynuowane jedynie w razie złożenia tych oświadczeń.
J. K. – G. podała także, że nie podtrzymała wniosku oraz nie złożyła oświadczenia w sprawie opłaty i dlatego uznała, że sprawa została zakończona. Z tego względu zdziwienie u niej wzbudziło pismo z dnia 1 lipca 2002r. oraz fakt, iż dalej toczyło się postępowanie, gdyż z jego treści wynikało, że w razie braku odpowiedzi sprawa może pozostać bez rozpoznania. W związku z tym strona ponownie nie zadeklarowała sposobu uiszczenia opłaty, myśląc, że to już definitywnie zamknie sprawę. Zdaniem J. K. – G. niezrozumiałym jest, dlaczego postępowania nie umorzono w listopadzie 2001r., a dopiero po kilku miesiącach, dokonując w międzyczasie dodatkowych czynności, za które teraz próbuje się ją obciążyć finansowo. W przekonaniu strony powodem obciążenia jej kosztami była rezygnacja z przekształcenia prawa wieczystego użytkowania w prawo własności, a ponieważ postępowanie kontynuowano wbrew jej woli, w sytuacji, gdy nie podtrzymała wniosku, brak jest podstaw do wydania zaskarżonego postanowienia.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. postanowieniem z dnia [...] wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy kwestionowane rozstrzygnięcie.
W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z art. 4 i 4a ust. 1 ustawy z dnia 4 września 1997r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz.U. z 2001r. Nr 120, poz. 1299) opłatę za przekształcenie ustala się na podstawie przepisów art. 67 ust. 1, art. 69 oraz art. 70 ust. 2 - 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000r. Nr 46, poz. 543 ze zm.), tj. po oszacowaniu wartości nieruchomości gruntowej przez rzeczoznawcę majątkowego. Organ stopnia podstawowego zlecił sporządzenie operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowemu i kosztami wyceny na podstawie art. 262 § 2, art. 263 § 2 oraz art. 264 k.p.a. obciążył użytkowników wieczystych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podało także, że w dniu 7 lutego 2000r. J. K. – G. złożyła wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności gruntu położonego w Ł. przy ul. A nr 20, w obrębie G – 39 oznaczonej jako działka nr 171, o powierzchni 751 m2, zobowiązując się uiścić opłatę za przekształcenie jednorazowo.
Pismem z dnia 21 maja 2002r., doręczonym stronie w dniu 31 maja 2002r., organ I instancji poinformował wnioskodawczynię o konieczności dokonania wyceny nieruchomości gruntowej przez rzeczoznawcę majątkowego i uprzedził, że zostanie obciążona jej kosztami.
W piśmie z dnia 1 lipca 2002r., doręczonym stronie w dniu 5 lipca 2002r. zwrócono się do wnioskodawczyni o złożenie w ciągu 7 dni od otrzymania pisma oświadczenia, w jakiej formie chce uiścić opłatę za przekształcenie, która będzie wynosić 28.272,50 zł. Z kolei w dniu 20 sierpnia 2002r. zawiadomiono stronę o pozostawieniu jej wniosku z dnia 7 lutego 2002r. w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności gruntu bez rozpoznania z uwagi na nie złożenie stosownego oświadczenia w zakreślonym terminie.
W konkluzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że J. K. – G. zobowiązana jest uiścić koszty wyceny przedmiotowej nieruchomości, gdyż postępowanie zostało wszczęte na jej wniosek i strona wiedziała, że musi ponieść te koszty.
Od postanowienia tego J. K. – G. wniosła skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, domagając się jego uchylenia jako niezgodnego z prawem oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skarżąca zarzuciła organowi odwoławczemu całkowite pominięcie faktu, że wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności gruntu został złożony przed zmianą przepisów i nie został pisemnie podtrzymany, od którego to potwierdzenia uzależniono w piśmie z dnia [...] kontynuowanie postępowania.
J. K. – G. podniosła także, że w chwili wszczęcia postępowania operat szacunkowy nie był wymagany, ponieważ obowiązywały inne zasady ustalenia opłaty za przekształcenie prawa wieczystego użytkowania w prawo własności (art. 5 ustawy z dnia 4 września 1997r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności uchylony z dniem 12 kwietnia 2001r.), w związku z czym nie mogła wiedzieć, że w przyszłości będzie musiała ponieść koszty jego sporządzenia.
Z tego względu, zdaniem skarżącej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze błędnie przyjęło, że skarżąca wiedziała w chwili wszczęcia postępowania o obowiązku poniesienia kosztów operatu, gdyż dowiedziała się o tym dopiero w dniu [...] i wówczas - w związku ze zmianą zasad przekształcenia oraz pouczona treścią pisma - nie podtrzymała wniosku, a tym samym nie przyczyniła się do powstania kosztów związanych ze sporządzeniem operatu szacunkowego, gdyż zrezygnowała z kontynuowania postępowania przed ich powstaniem, a nie - jak przyjęto w uzasadnieniu postanowienia Kolegium - po wykonaniu operatu.
W konkluzji J. K. – G. podniosła, że obciążenie jej kosztami postępowania, a w szczególności kosztami sporządzenia operatu szacunkowego nie znajduje podstaw w art. 262 § 2, art. 263 § 2, art. 264 i art. 265 k.p.a., gdyż nie przyczyniła się do ich powstania i nie zostały one poniesione w jej interesie.
W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie, podtrzymując argumentację podniesioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Ustosunkowując się do zarzutów skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze przyznało, że istotnie w dniu złożenia przez skarżącą wniosku obowiązywały inne zasady ustalania opłaty za przekształcenie, ale przed wydaniem decyzji o przekształceniu wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2000r., sygn. akt K 8/98 Trybunał Konstytucyjny (Dz.U. Nr 28, poz. 1709) orzekł, że część przepisów ustawy z dnia 4 września 1997r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz.U. z 1999r. Nr 65, poz.746) jest niezgodna z Konstytucją Rzeczpospolitej Polskiej i są to m.in. przepisy o ustalaniu wysokości opłaty za przekształcenie.
Zdaniem organu, z uwagi na to, że w dniu uchwalenia ustawy przez Sejm RP przepisy te były niezgodne z Konstytucją Rzeczpospolitej Polskiej, nie mogły stanowić obowiązującego prawa, w związku z czym skarżąca nie może się powoływać na ustawę w brzmieniu obowiązującym w dniu zgłoszenia wniosku o przekształcenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie należy podnieść, iż stosownie do treści art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1271 i nr 228 z 2003r., poz. 2261) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie.
Stosownie do unormowania zawartego w art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270) sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:
1/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, 2/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, 3/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Rozpatrując przedmiotową skargę Sąd doszedł do przekonania, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone z naruszeniem przepisów proceduralnych, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w tym art. 7-9, 64 § 2, 262 § 1 i 264 § 1 kpa, co w myśl wskazanego wyżej przepisu, skutkuje uchyleniem postanowienia.
Okolicznością poza sporem jest, iż J. K. – G. w dniu 7 lutego 2000r. wystąpiła do organu z wnioskiem o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntu w prawo własności.
Pismem z dnia 29 maja 2000r. organ poinformował skarżącą o wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 kwietnia 2000r. (sygn. K 8/98 – OTK 2000/3/87), który uznał, że art. 1 ust. 2a, art. 5, art. 5a, art. 6 ust. 1 pkt 4 i pkt 5 ustawy z dnia 4 września 1997r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (tekst jedn. z 1999r. Dz.U. nr 65, poz. 746), obowiązującej w dacie zgłoszenia przez skarżącą wniosku, są niezgodne z przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w związku z czym wydanie decyzji o przekształceniu będzie możliwe po wprowadzeniu nowych uregulowań prawnych dotyczących ustalania opłaty za przekształcenie.
Bezsporne jest ponadto, że wprowadzone, w związku ze wskazanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, uregulowania prawne wynikające z ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o zmianie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz.U. nr 72, poz. 749), które weszły w życie z dniem 28 lipca 2001r., wprowadzają bardzo istotne zmiany dotyczące ustalania opłat za przekształcenie, odwołując się do zasad wynikających z przepisów art. 67 i nast. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. nr 46 z 2000r., poz. 543).
Pismem z dnia [...] organ poinformował skarżącą o wyżej wskazanej ustawie i o możliwości kontynuowania postępowania wszczętego na jej wniosek. Zwrócono się jednocześnie o pisemne potwierdzenie, czy złożony wniosek w sprawie przekształcenia skarżąca podtrzymuje oraz o poinformowanie, w jaki sposób będzie wniesiona stosowna opłata za przekształcenie.
W ostatnim zdaniu tegoż pisma zawarto stwierdzenie, że Wydział oczekuje na informacje od każdego wnioskodawców.
Jednocześnie należy podnieść, iż pismo to nie zawierało żadnego rygoru w przypadku nie nadesłania informacji, ani stwierdzenia, iż brak informacji będzie rozumiany jako zgoda na kontynuowanie postępowania.
Mając powyższe na uwadze Sąd podziela zarzut podniesiony przez skarżącą, iż w tej sytuacji miała ona prawo przyjąć, że nie wysłanie przez nią pisemnego potwierdzenia, iż domaga się kontynuowania postępowania, mogło być przez nią rozumiane jako rezygnacja z niego, a tym samym brak jest podstaw prawnych do tego, aby obciążać ją kosztami operatu szacunkowego.
W ocenie Sądu, aby móc prowadzić postępowanie w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności, wszczętego na podstawie ustawy z dnia 4 września 1997r. o przekształceniu (...), w brzmieniu wynikającym z treści ustawy zawartej w tekście jednolitym opublikowanym w Dz.U. nr 65 z 1999r., poz. 746, po wprowadzeniu z dniem 28 lipca 2001r. radykalnych zmian ustawowych, organ winien uzyskać od skarżącej nie budzące wątpliwości oświadczenie, iż domaga się ona kontynuowania tego postępowania.
Pismo skierowane do skarżącej z dnia [...], a więc po opublikowaniu tekstu jednolitego ustawy w Dz.U. nr 120 z 2001r., poz. 1299, winno tę kwestię rozstrzygać jednoznacznie.
Dlatego też, w ocenie Sądu, w składzie rozpatrującym przedmiotową skargę, brak było podstaw prawnych do przyjęcia, iż brak pisemnego potwierdzenia zgody na kontynuowanie postępowania, należy rozumieć jako tę zgodę wyrażoną w sposób dorozumiany.
Oceny tej nie zmienia fakt, iż na późniejsze pisma organu z dnia 21 maja 2002r. oraz z dnia 1 lipca 2002r. J. K. – G. również nie udzieliła odpowiedzi.
Znaczące jest przy tym, iż organ dopiero pismem z dnia 20 sierpnia 2002r. na podstawie art. 64 § 2 kpa poinformował skarżącą, że pozostawia bez rozpoznania jej wniosek z dnia 7 lutego 2000r. w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, co nastąpiło z uwagi na brak oświadczenia skarżącej na treść pisma z dnia 1 lipca 2002r., wystosowanego do niej w przedmiocie formy opłaty za przekształcenie – jednorazowo, czy w ratach rocznych.
Jak to już podniesiono wcześniej, tego typu rygor winien być zastosowany w piśmie z dnia [...], czego organ w niniejszej sprawie nie uczynił.
Dodatkowo Sąd stwierdza, iż stosownie do treści art. 262 § 1 kpa stronę obciążają te koszty postępowania, które:
1/ wynikły z winy strony, 2/ zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie.
Zgodnie natomiast z treścią art. 264 § 1 kpa, który został wskazany w komparacji postanowienia organu I instancji - jednocześnie z wydaniem decyzji organ administracji publicznej ustali w drodze postanowienia wysokość kosztów postępowania, osoby zobowiązane do ich poniesienia oraz termin i sposób ich uiszczenia.
W przedmiotowej sprawie jest poza sporem, iż organ nie tylko nie ustalił wysokości kosztów postępowania jednocześnie z wydaniem decyzji, ale w ogóle tej decyzji nie wydał, gdyż pismem z dnia 20 sierpnia 2002r. pozostawił wniosek skarżącej z dnia 7 lutego 2000r. bez rozpoznania.
Reasumując, Sąd uznał, że w sytuacji przedstawionej wyżej brak było podstaw prawnych do kontynuowania postępowania zainicjowanego wnioskiem skarżącej z dnia 7 lutego 2000r., a także do obciążania skarżącej kosztami związanymi z tym postępowaniem, dlatego też na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270) uchylono postanowienia wydane przez organy obu instancji.
Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 3-cim sentencji wyroku Sąd wydał w oparciu o art. 152 tejże ustawy.
W przedmiocie zwrotu kosztów sądowych Sąd wyrokował na podstawie art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. nr 74, poz. 368 ze zm.) w zw. z art. 97 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz.1271).