Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), powoływanej dalej jako: "k.p.a.", oraz art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 111), powoływanej dalej jako: "u.ś.r.", utrzymało w mocy decyzję Burmistrza W. z dnia [...] r., znak: [...], o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Jak wynika z akt sprawy, wnioskiem z dnia 14 września 2020 r. R. P. zwróciła się do Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, w związku z opieką nad babką J.N..
Po rozpatrzeniu powyższego wniosku Burmistrz W., decyzją z dnia [...] października 2020 r. odmówił przyznania R.P. wnioskowanego świadczenia. Powołując się na art. 17 ust. 1b u.ś.r., organ ten uznał, że przeszkodą w uwzględnieniu wniosku jest fakt, iż niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała po ukończeniu przez nią 25 roku życia. Odmowę przyznania świadczenia organ uzasadnił także faktem, że są osoby spokrewnione z osobą wymagającą opieki w pierwszym stopniu, tj. syn niepełnosprawnej J.N., i to na nim w pierwszej kolejności ciąży obowiązek zapewnienia opieki niepełnosprawnej matce.
W wyniku odwołania R.P. od wskazanej powyżej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] listopada 2020 r., nr [...], uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, z uwagi na istotne braki materiału dowodowego, uniemożliwiające prawidłową ocenę wniosku R.P.
Po ponownym rozpatrzeniu wniosku Burmistrz W. decyzją z dnia [...] r. ponownie odmówił przyznania wnioskodawczyni świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji powołał się na art 17 ust. 1b u.ś.r., wskazując, że niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała po ukończeniu przez nią 25 roku życia. Odmowę przyznania świadczenia organ uzasadnił także faktem, że są osoby spokrewnione z osobą wymagającą opieki w pierwszym stopniu, tj. syn niepełnosprawnej J.N., i to na nim w pierwszej kolejności ciąży obowiązek zapewnienia opieki niepełnosprawnej matce.
Od powyższej decyzji R. P. wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S., podnosząc w nim, że nie zgadza się z rozstrzygnięciem organu I instancji. W odwołaniu wskazała, że jej wujek – K.N. prowadzi dwuosobowe gospodarstwo domowe wraz z ciocią, oboje mają ustalone prawo do emerytury, posiadają zatem stały dochód w łącznej wysokości 4.052,69 zł miesięcznie. Wujek jest w podeszłym wieku, ma 69 lat, niestabilną sytuację zdrowotną, oczekuje na operację, nie jest więc w stanie samodzielnie sprawować opieki nad matką ani też zobowiązać się do regularnego pokrywania kosztów opieki wykonywanej przez osoby trzecie. Z dokonanych przez stronę wyliczeń wynika, że miesięczne koszty opiekunki dla babci stanowiłyby kwotę min. 3366,00 zł brutto (9h x 22 dni x 17,00 zł brutto = 3.366,00 zł), zaś stałe miesięczne wydatki przedstawione przez wujka w oświadczeniu wynoszą 1.784,00 zł, kwota ta nie uwzględnia wydatków na artykuły spożywcze, chemiczne oraz odzież.
Wujek nie ma zatem możliwości wypełnić swoich obowiązków alimentacyjnych wobec matki, poprzez pokrywanie tak wysokich kosztów opieki nad matką wykonywanych przez osoby trzecie. Wnioskodawczyni należy zatem do osób zobowiązanych do alimentacji wobec babci w drugiej kolejności, nie podejmuje zatrudnienia i faktycznie sprawuje całodobową opiekę nad babką.
Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu decyzji Kolegium, po uprzednim przywołaniu treści art. 17 ust. 1 pkt 4, ust. 5 u.ś.r., wyjaśniło, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż wnioskodawczyni jest wnuczką niepełnosprawnej J.N., która jest wdową. Orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w W. z dnia [...] sierpnia 2020 r., wydanym na stałe, J.N. została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. W orzeczeniu tym wskazano, że nie da się ustalić, od kiedy niepełnosprawność istnieje, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 16 lipca 2020 r. Kolegium nie zgodziło się przy tym, że niepełnosprawność J.N. nie powstała w terminie określonym przez ustawodawcę, o którym mowa w art. 17 ust. 1b u.ś.r. Stwierdziło bowiem, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, orzekł o niezgodności art. 17 ust. 1b u.ś.r. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności.
Organ dodał, że w praktyce stosowania prawa wątpliwości budzi jednak brak korelacji pomiędzy formułą zakresowo-negatoryjną wyroku z dnia 21 października 2014 r. i brakiem zastosowania przez Trybunał klauzuli odraczającej wejście orzeczenia w życie a stwierdzeniami Trybunału zawartymi w uzasadnieniu jego orzeczenia. Trybunał z jednej strony stwierdził w uzasadnieniu, że "wykonanie (...) wyroku (...) wymaga podjęcia działań ustawodawczych, które doprowadzą do przywrócenia równego traktowania opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych", a "poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy wyłącznie do ustawodawcy", z drugiej zaś nie odroczył terminu wejścia w życie samego wyroku. W orzecznictwie sądów administracyjnych wykształciła się już jednak linia orzecznicza, którą można uznać za ugruntowaną, uznająca, że analizowany wyrok Trybunał z dniem publikacji w Dzienniku Ustaw spowodował bezpośredni skutek derogacyjny, co oznacza, że przepis art. 17 ust. 1b powołanej ustawy został pozbawiony niekonstytucyjnej treści normatywnej polegającej na niedopuszczalnym różnicowaniu sytuacji prawnej uprawnionych do świadczeń pielęgnacyjnych w świetle kryterium wieku powstania niepełnosprawności osoby, nad którą uprawniony sprawuje opiekę.
Wobec tego Kolegium uznało, że wydanie w sprawie orzeczenia w oparciu o art. 17 ust. 1b u.ś.r. w sytuacji, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją RP tego przepisu w określonym w nim zakresie, nie znajduje uzasadnienia. Skoro zatem nie jest dopuszczalne wydanie decyzji administracyjnej w oparciu o przepis, który został uznany za niezgodny z Konstytucją RP po wejściu w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, to uznać należy, że odwołanie w tej części jest zasadne. Kolegium stwierdziło jednak, że w przedmiotowej sprawie wymaga ustalenia, czy skarżąca mieści się w kręgu podmiotów wymienionych w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., tj. czy skarżąca jest osobą, na której względem niepełnosprawnej babki spoczywa obowiązek alimentacyjny w rozumieniu przepisów kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Badając, czy osobie wymienionej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. niespokrewnionej w pierwszym stopniu z osobą wymagająca opieki, przysługuje uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego, należy mieć na uwadze treść art. 17 ust. 1a u.ś.r.
Zdaniem Kolegium, przy dokonywaniu wykładni przepisów art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r. nie można ograniczać się jedynie do wykładni literalnej, której zastosowanie prowadziłoby do przyjęcia, że dalszym krewnym będzie przysługiwało prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, tylko w okolicznościach wymienionych w art. 17 ust. 1a u.ś.r. Konieczne w tym zakresie jest również posiłkowanie się wykładnią celowościową i systemową omawianych przepisów, przemawiającą za uznaniem, że ograniczenia wynikające z regulacji art. 17 ust. 1a cyt. ustawy nie powinny mieć zastosowania w sytuacji, gdy preferowany przez ustawodawcę opiekun z obiektywnych względów (a więc niezależnych od niego) nie jest w stanie sprawować opieki nad potrzebującym, tj., gdy zachodzą okoliczności wymienione w art. 132 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, do którego odsyła art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Kolegium podkreśliło przy tym, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, iż przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie zobowiązanej do alimentacji w dalszej kolejności jest możliwe tylko w razie zaistnienia szczególnej sytuacji, w której dzieci niepełnosprawnej nie byłyby w stanie wypełniać swoich obowiązków alimentacyjnych. Takimi szczególnymi okolicznościami byłaby śmierć osoby zobowiązanej w pierwszej kolejności do alimentacji, posiadanie przez nią znacznego stopnia niepełnosprawności, czy też przebywanie za granicą, które uniemożliwia sprawowanie opieki nad osobą, która tego wymaga. Również pozbawienie danej osoby władzy rodzicielskiej nad dziećmi mogłoby stanowić okoliczność wykluczenia tych dzieci z wywiązywania się z obowiązku alimentacyjnego wobec rodziców.
Wychodząc z powyższych przesłanek Kolegium stwierdziło, że z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, iż niepełnosprawna J.N. ma 91 lat i jest osobą leżącą. Córka niepełnosprawnej J.N. zmarła, zaś jej syn K.N. ma 70 lat, zamieszkuje w W., prowadząc wspólne gospodarstwo domowe z żoną. Jak wynika z przeprowadzonego w dniu 7 października 2020 r. wywiadu środowiskowego, K.N. cierpi na chorobę zwyrodnieniową stawów kolanowych, w dniu 10 marca 2006 r. przeszedł leczenie operacyjne - resekcję guza dołu podkolanowego prawego (karta informacyjna leczenia szpitalnego z dnia 17 marca 2006 r.), obecnie oczekuje na kolejną operację. Jak wskazał w złożonym w dniu 7 października 2020 r. oświadczeniu, z uwagi na stan zdrowia nie jest w stanie zapewnić matce codziennej opieki. K.N. wraz z żoną utrzymują się z emerytur, K.N. w wysokości 1.832,56 zł netto i A.N. w wysokości 2.220,13 zł netto. Łączny miesięczny dochód rodziny stanowi zatem kwotę 4.052,69 zł. Stałe miesięczne wydatki rodziny stanowią natomiast kwotę 1.384,00 zł i składają się na nie: czynsz 520,00 zł, energia elektryczna 180,00 zł, gaz 50,00 zł, telefon 50,00 zł, internet 170,00 zł, telewizja cyfrowa 174,00 zł oraz zakup lekarstw i leczenie 240,00 zł. Na zaspokojenie pozostałych potrzeb bytowych rodziny pozostaje wobec powyższego kwota 2.668,69 zł.
Zdaniem Kolegium, z poczynionych ustaleń wynika, że niepełnosprawna J.N. ma syna, który niewątpliwie zobowiązany jest do alimentacji przed skarżącą. Z uwagi na stan zdrowia K.N. nie jest w stanie sprawować osobiście opieki nad wymagającą tego matką J.N.. Jednakże należy mieć na uwadze okoliczność, że miesiączny dochód rodziny K.N. stanowi kwotę 4.052,69 zł, zaś stałe miesiączne wydatki wynoszą zgodnie ze złożonym w dniu 1 grudnia 2020 r. oświadczeniem 1.384 zł. Do dyspozycji rodziny pozostaje zatem kwota 2.668,69 zł, z której K.N. ma możliwość partycypacji w kosztach odpowiedniej opieki nad jego niepełnosprawną matką wykonywanej przez inne osoby.
Biorąc pod uwagę powyższe Kolegium stwierdziło, że w przedmiotowej sprawie nie zaszły żadne okoliczności, które pozwoliłyby zaktualizować obowiązek alimentacyjny skarżącej względem jej babki przed obowiązkiem alimentacyjnym jej syna. To dzieci są w pierwszej kolejności zobowiązane do sprawowania opieki nad rodzicem i tylko zbieg nadzwyczajnych zdarzeń może spowodować przeniesienie obowiązku alimentacyjnego na kolejne zobowiązane osoby. Przesłanki do przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego istniałyby jedynie wówczas, gdyby syn niepełnosprawnej nie był w stanie zadośćuczynić obowiązkowi alimentacyjnemu. Nie chodzi tu tylko o brak możliwości sprawowania przez niego opieki nad niepełnosprawną matką w rozumieniu art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, ale także o brak możliwości partycypacji w kosztach opieki nad matką. Skoro skarżąca nie jest osobą zobowiązaną do spełnienia obowiązku alimentacyjnego w pierwszej kolejności na rzecz swojej babki, to nie może ona skutecznie ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad nią.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosła R. P., zaskarżając ją w całości i podtrzymując argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji.
Zdaniem skarżącej, wujek – K.N. nie jest w stanie zobowiązać się do regularnego pokrywania kosztów opieki wykonywanej przez osoby trzecie. Z jej wyliczeń wynika, że miesięczne koszty opiekunki dla babci dałyby kwotę min. 3366,00 zł brutto (9h x 22 dni x 17,00 zł brutto - 3366,00 zł). Stałe miesięczne wydatki przedstawione przez wujka w oświadczeniu wynoszą 1784,00 zł, kwota ta nie uwzględnia wydatków na artykuły spożywcze i chemiczne oraz odzież. Po przeanalizowaniu budżetu wujostwo wyliczyło, iż średnio miesięcznie na środki spożywcze wydają około 1200 zł, na środki chemiczne średnio 300 zł. W oświadczeniu nie zostały natomiast uwzględnione środki ochrony zdrowia związane z sytuacją epidemiologiczną wynikającą z trwającą pandemią koronawirusa, tj. maseczki jednorazowe, rękawiczki ochronne oraz płyny do dezynfekcji, koszt około 100 zł miesięcznie. Pominięte zostały również wydatki związane z cyklicznymi wizytami u dentysty i okulisty.
Zaistniały również okoliczności zmieniające sytuację rodzinną wujka, gdyż wuj będzie się starał o orzeczenie stopnia niepełnosprawności z racji na coraz większe trudności z poruszaniem się związane z chorobą kolan, ciocia natomiast po przebyciu infekcji koronawirusa zmuszona została do leczenia niedosłuchu, który jest następstwem tej infekcji. Leczenie odbywa się prywatnie u laryngologa z Ł., gdyż ciocia nie może sobie pozwolić na czekanie w kilkunastomiesięcznej kolejce na NFZ cierpiąc na tak utrudniającą funkcjonowanie dolegliwość. Miesięczne koszty z tym związane to 150 zł wizyta lekarska, 60 zł badania, 50 zł leki. Wujostwo nie posiada własnego samochodu, więc na każdą wizytę lekarską czy rehabilitację muszą opłacać transport osobom trzecim. Przybliżone koszty miesięczne transportu wahają się miedzy 150-250 zł. Wobec tego wujek nie ma możliwości wypełnić swoich obowiązków alimentacyjnych wobec matki, poprzez pokrywanie tak wysokich kosztów wykonywanej opieki przez osoby trzecie.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Organ stwierdził, że skarżąca wskazała co prawda dodatkowe wydatki wuja związane z leczeniem członków jego rodziny, jednak twierdzenia te uznał za gołosłowne. W konkluzji stwierdził, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dokonał analizy dochodów, jakimi dysponuje wuj skarżącej, i w całości podtrzymał przedstawioną tam argumentację.
Zarządzeniem z dnia 8 kwietnia 2021 r. niniejsza sprawa na podstawie art.15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1842) została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 kwietnia 2021r., o czym zawiadomiono skarżącą i organ, informując o możliwości złożenia pisma zawierającego ich stanowisko i ewentualne uzupełnienie argumentacji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje
Skarga podlega uwzględnieniu.
Tytułem wstępu należy wyjaśnić, że sprawę niniejszą rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 1842 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.
W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ww. ustawy o COVID-19, akcentując w szczególności realne zagrożenie epidemiologiczne dla zdrowia stron i uczestników postępowania występujące na terenie miasta Łodzi będącego siedzibą tutejszego Sądu oraz brak możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z powodów technicznych. Powołany przepis nie uzależnia rozpatrzenia sprawy w tym trybie od zgody lub sprzeciwu strony.
W dalszej kolejności należy wyjaśnić, że stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.
Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).
Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza W. z dnia [...] r. o odmowie przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad babką J.N.
Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 111), powoływanej w niniejszym uzasadnieniu także jako: "u.ś.r.". Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje - innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Stosownie zaś do art. 17a ust. 1a u.ś.r. osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: pkt 1) - rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; pkt 2) - nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; pkt 3) - nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Dodać przy tym należy, że z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wynika, iż świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym.
W przedmiotowej sprawie organ I instancji uznał, że skarżąca nie spełnia warunków do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, ponieważ nie została spełniona przesłanka z art. 17 ust. 1b u.ś.r., a ponadto nie obciąża jej obowiązek alimentacyjny względem babki z uwagi na istnienie osób spokrewnionych, które są obciążone obowiązkiem alimentacyjnym w pierwszej kolejności, przyjmując, że tą osobą jest syn – K.N.. Organ II instancji nie zgodził się wprawdzie ze stanowiskiem Burmistrza W., że w sprawie nie została spełniona przesłanka z art. 17 ust. 1b u.ś.r., jednakże podzielił stanowisko organu I instancji o istnieniu osób spokrewnionych, które obowiązek alimentacyjny obciąża w pierwszej kolejności.
Kontrolując wydane w niniejszej sprawie decyzje należy w pierwszej kolejności podzielić stanowisko Kolegium, że brak było podstaw do odmowy przyznania skarżącej świadczenia w oparciu o art. 17 ust. 1b u.ś.r., a to z uwagi na treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 (Dz.U. z 2014 r., poz. 1443). W wyroku tym Trybunał orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art.32 ust. 1 Konstytucji. Stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu prawa ze swej istoty, tworzy nowy stan prawny od chwili wejścia wyroku w życie, chyba że wydając wyrok Trybunał Konstytucyjny skorzysta z przewidzianej w art. 190 ust. 3 Konstytucji RP możliwości wydłużenia mocy obowiązującej zakwestionowanych przepisów.
Trybunał Konstytucyjny w odniesieniu do art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie skorzystał z tej możliwości. Wskazany wyrok ogłoszono w Dzienniku Ustaw z dnia 23 października 2014 r. pod poz. 1443 i z tym dniem orzeczenie to weszło w życie. Oznacza to, że bezpośrednim skutkiem tego wyroku jest stwierdzenie niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności począwszy od dnia jego ogłoszenia, tj. od 23 października 2014 r. Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Przyjęcie, że stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu nie przekłada się na ukształtowanie nowego stanu prawnego, jak wadliwie uczynił to organ I instancji, jest sprzeczne z zasadami państwa prawa, które mają obowiązek działać na podstawie przepisów obowiązującego prawa.
W dalszej kolejności należy zauważyć, że bezsporne w niniejszej sprawie jest, iż skarżąca mieści się w kręgu podmiotów, o których stanowi art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., a więc co do zasady jest osobą, na której zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1359), powoływanej dalej jako: "k.r.o.", może ciążyć obowiązek alimentacyjny. Regulacje art.128 k.r.o. i art. 132 k.r.o. ustalają kolejność osób zobowiązanych do alimentacji. Dlatego też przepisy art. 17 ust. 1 i ust. 1a u.ś.r. odczytywane w konfrontacji z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego wskazują katalog osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, ograniczając go do osób zobowiązanych do alimentacji.
W niniejszej sprawie Kolegium podzieliło jednak stanowisko organu I instancji o braku przesłanek do przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego, argumentując, że obowiązek alimentacyjny skarżącej wyprzedza obowiązek syna uprawnionej (K.N.). Jednocześnie stwierdziło, że istniałyby przesłanki do przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego jedynie w sytuacji ustalenia, że syn J.N. nie jest w stanie zadośćuczynić obowiązkowi alimentacyjnemu. Przy czym nie chodzi tu o brak możliwości sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r., ale także brak możliwości dostarczenia przez niego środków pieniężnych potrzebnych do zapewnienia matce odpowiedniej opieki przez inne osoby.
Biorąc pod uwagę powyższe, zgodzić się należy ze stanowiskiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S., że przepisy art. 17 ust. 1 i ust. 1a u.ś.r. należy odczytywać z uwzględnieniem uregulowań ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy, które wskazują katalog osób zobowiązanych do alimentacji względem członka rodziny wymagającego opieki legitymującego się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Jak stanowi art. 128 k.r.o. obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo.
Obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych - obciąża bliższych stopniem przed dalszymi (art. 129 § 1 k.r.o.). Krewnych w tym samym stopniu obciąża obowiązek alimentacyjny w częściach odpowiadających ich możliwościom zarobkowym i majątkowym (art. 129 § 2 k.r.o.). Obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami (art. 132 k.r.o.).
W rozważanym aspekcie należy ponadto wskazać, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego został sformułowany pogląd, zgodnie z którym wskazane regulacje należy odczytywać przez pryzmat zasad i wartości wyrażonych w Konstytucji RP, z uwzględnieniem celu unormowań, którym jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które rzeczywiście sprawują opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi (zob. wyroki NSA z dnia: 5 listopada 2015 r. I OSK 1062/14, 13 listopada 2015 r. I OSK 1286/14, 12 maja 2017 r. I OSK 328/16 oraz z dnia:21 czerwca 2017 r., I OSK 829/16, 7 maja 2020 r. I OSK 2831/19 – dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Oznacza to, że konstytucyjne zasady równości czy sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP) oraz nakaz ochrony i opieki nad rodziną (art. 18 Konstytucji RP) mogą wskazywać, że celowe będzie przyjęcie, iż uprawnionym do otrzymania omawianego świadczenia jest jeszcze inna - niż wymieniona wprost w ustawie – kategoria członków szeroko rozumianej rodziny.
Pozbawienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jedynej osoby mogącej faktycznie sprawować opiekę nad niepełnosprawnym byłoby sprzeczne z konstytucyjną zasadą sprawiedliwości społecznej oraz wynikającą z art. 71 ust. 1 Konstytucji RP zasadą szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej. Rozstrzygnięcie o świadczeniu pielęgnacyjnym powinno uwzględniać, że formalnego ograniczenia wynikającego z art. 17 ust. 1a pkt 1 u.ś.r., nie można stosować w sytuacji, gdy preferowany przez ustawodawcę opiekun z obiektywnych względów (z racji wieku i stanu zdrowia oraz rodzaju niepełnosprawności podopiecznego) nie może realizować swych obowiązków, a obowiązki te realizuje inna osoba (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2018 r. sygn. akt I OSK 1939/18 oraz z dnia 21 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 829/16, dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Możliwe jest zatem przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego także w sytuacji, gdy osoba zobowiązana w pierwszej kolejności do sprawowania opieki nad niepełnosprawnym sama nie legitymuje się wprawdzie orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale obiektywnie nie jest zdolna tego obowiązku wypełnić, a zrealizować tę pomoc jest w stanie - niejako w jej zastępstwie - osoba zobowiązana w dalszej kolejności do alimentacji na rzecz osoby wymagającej opieki. W praktyce więc chodzi o sytuację, gdy osoba zobowiązana w pierwszej kolejności jest w wieku lub stanie zdrowia uniemożliwiającym sprawowanie opieki nad inną osobą, a jej sytuacja materialna nie pozwala na zastąpienie świadczeń osobistych pomocą finansową pozwalającą na pokrycie kosztów opieki przez inną osobę.
Należy bowiem mieć na uwadze, że obowiązek sprawowania opieki, stanowiący element obowiązku alimentacyjnego, ze względu na który ustala się krąg podmiotów uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego (w bliższej i dalszej kolejności), nie ogranicza się wyłącznie do osobistych starań, ale może przybrać formę świadczeń pieniężnych. Takie też stanowisko zaprezentował m.in. WSA w Łodzi w wyroku z dnia 17 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 799/20, dostępny na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Pogląd ten Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela.
Z analizy uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Kolegium ustaliło, iż niepełnosprawna J.N. ma 91 lat i jest osobą leżącą. Córka niepełnosprawnej J.N. zmarła, zaś jej syn K.N. ma 70 lat, zamieszkuje w W., prowadząc wspólne gospodarstwo domowe z żoną. Natomiast jak wynika z przeprowadzonego w dniu 7 października 2020 r. wywiadu środowiskowego, K.N. cierpi na chorobę zwyrodnieniową stawów kolanowych i z uwagi na stan zdrowia nie jest w stanie zapewnić matce codziennej opieki. K.N. wraz z żoną utrzymują się z emerytur, K.N. w wysokości 1.832,56 zł netto i A.N. w wysokości 2.220,13 zł netto. Łączny miesięczny dochód rodziny stanowi zatem kwotę 4.052,69 zł. Według organu stałe miesięczne wydatki rodziny stanowią kwotę 1.384,00 zł i składają się na nie: czynsz 520,00 zł, energia elektryczna, 180,00 zł, gaz 50,00 zł telefon 50,00 zł, internet 170,00 zł, telewizja cyfrowa 174,00 zł oraz zakup lekarstw i leczenie 240,00 zł. Wychodząc tych ustaleń Kolegium stwierdziło, że na zaspokojenie pozostałych potrzeb bytowych rodziny pozostaje kwota 2.668,69 zł.
Mając powyższe ustalenia na uwadze wskazać należy, że organy administracji orzekające w sprawie, Burmistrz W. jako organ I instancji i Kolegium jako organ II instancji, nie podjęły wystarczających czynności wyjaśniających celem należytego zweryfikowania, czy syn J.N. jest w stanie zadośćuczynić swojemu obowiązkowi alimentacyjnemu względem niepełnosprawnej w stopniu znacznym mamy, tj. czy możliwe jest otrzymanie od niego na czas potrzebnych środków utrzymania.
Przede wszystkim organy pominęły, że syn J.N. w oświadczeniu z dnia 1 grudnia 2020 r. wskazał dodatkowe inne ponoszone koszty w ramach stałych miesięcznych wydatków rodziny, tj. kwotę 400 zł wskazanej w rubryce pt. "inne, np. kredyt itp.". Wobec tego zgodnie z zebranym materiałem dowodowym na zaspokojenie potrzeb bytowych rodziny, po opłaceniu stałych wydatków, pozostaje nie kwota 2 668,69 zł, lecz kwota pomniejszona o te dodatkowe koszty. Co więcej, dokonując oceny sytuacji materialnej syna J.N., organy nie uwzględniły, że rodzina K.N. ponosi także koszty związane z zakupem żywności, chemii gospodarczej i wydatki związane z zakupem odzieży, o czym wspominała skarżąca w piśmie do organu I instancji z dnia 1 grudnia 2020 r. W materiale dowodowym zabrakło ponadto analizy możliwości finansowych K.N. w odniesieniu do kosztów zapewnienia opieki nad matką przez osoby trzecie.
Tymczasem to obowiązkiem organów orzekających w sprawie było wyjaśnienie i poparcie poczynionych w tym zakresie ustaleń właściwie zebranym w sprawie materiałem dowodowym, czy sytuacja materialna K.N. - syna J.N. pozwala na zastąpienie świadczeń osobistych pomocą finansową pozwalającą na pokrycie kosztów opieki przez inną osobę. Ustaleń w tym zakresie na gruncie rozpatrywanej sprawy ewidentnie zabrakło, co potwierdza naruszenie przez organy art.7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Brak zaś dostatecznych wyjaśnień w tym zakresie skutkował naruszeniem przepisów prawa materialnego, w tym zwłaszcza art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., w stopniu mającym wpływ na wynik kontrolowanej sprawy. Wskazane naruszenia uzasadniały wyeliminowanie z obrotu prawnego wydanych w sprawie decyzji poprzez ich uchylenie w całości.
Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ zastosuje się do oceny prawnej oraz wskazań zawartych w niniejszym wyroku i wyjaśni powyższe kwestie, a swoje stanowisko uzasadni zgodnie z treścią art. 107 § 3 k.p.a., czyniąc zadość wymogom określonym w art. 153 p.p.s.a.
Z tych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art.135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.
dc