Uzasadnienie
Do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów budownictwa mieszkaniowego, obejmującego obszar ograniczony ulicami: A., B, C, D i granicami miasta. O fakcie przystąpienia do sporządzania planu zostali powiadomieni wszyscy zainteresowani w sposób określony w art. 18 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.).
Po uzyskaniu niezbędnych pozytywnych opinii i uzgodnień od instytucji i organów do tego upoważnionych przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994r. zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisami szczególnymi, przedmiotowy projekt został wyłożony do publicznego wglądu w dniach 23 czerwca 2003 r. do 14 lipca 2003 r. O fakcie tym zostali pisemnie zawiadomieni właściciele i władający nieruchomościami z terenu objętego projektem planu oraz przez ogłoszenie w prasie, na tablicy ogłoszeń i na oficjalnej stronie internetowej Urzędu Miasta B., pozostałe osoby zainteresowane tym projektem.
Również T. H. został zawiadomiony o powyższym wyłożeniu. Przez 14 dni po zakończeniu terminu wyłożenia, osoby, mające uwagi do wyłożonego projektu, mogły je zgłaszać na piśmie do Prezydenta Miasta B. Jednym z zarzutów, złożonych do rozwiązań przyjętych w ustaleniach projektu przedmiotowego planu, był zarzut złożony przez T. H. Podnosił on, iż nie zgadza się na projektowany podział działki nr 39/1 od strony działek nr 106/16 nr 106/1 i przeznaczenie części jego działki, leżącej po jej południowej stronie na poszerzenie ulicy A. Zgadza się jedynie na podział od strony działki nr 70 i przeznaczenie części jego działki po wschodniej jej stronie na poszerzenie ulicy A, po uprzednim wycenieniu tego terenu oraz wypłaceniu odszkodowania za rosnące tam drzewa i krzewy oraz istniejące ogrodzenie.
T. H. został powiadomiony, iż w dniu 30 października 2003 r. odbędzie się sesja Rady Miejskiej w sprawie rozstrzygnięcia protestu i zarzutów dotyczących w/w projektu miejscowego zagospodarowania przestrzennego.
Rada Miejska uchwałą z dnia [...] Nr [...] odrzuciła zarzuty T. H. W uzasadnieniu do powyższej uchwały organ podał, iż w projekcie przedmiotowego planu miejscowego ulicą A., na odcinku południowej granicy działki nr 39/1, przebiega projektowana droga, oznaczona symbolem 5KL1/2, jest to ulica lokalna, o szerokościach w liniach rozgraniczających 22,0 - 25,0 m najwyższej randze wewnątrz obszaru objętego planem miejscowym. Główną funkcją tej ulicy będzie zbieranie ruchu pojazdów i pieszych z ulic lokalnych dojazdowych i wyprowadzanie go do miejskiej sieci komunikacyjnej w ul. B i C (w obowiązującego miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta), łączącej ulicę D z B. W korytarzu komunikacyjnym ulicy oznaczonej symbolem 5KL1/2 poprowadzone będą łowne kolektory sieci uzbrojenia technicznego (sieć wodociągowa, kanalizacja sanitarna i deszczowa, sieć elektroenergetyczna i ciepłociągowa) - przez kolektory te i sieci niższego rzędu w ulicach dojazdowych obsługiwany będzie obszar, objęty przedmiotowym projektem planu.
W liniach rozgraniczających ulicy 5KL1/2 przewidywana jest możliwość poprowadzenia ścieżki rowerowej, obsługującej potencjalnych mieszkańców przyszłej zabudowy mieszkaniowej obszaru, objętego planem miejscowym. Przed rozpoczęciem budowy budynku mieszkalnego i gospodarczego T. H. uzyskał informację o terenie (wydaną przez Wydział Gospodarki Przestrzennej Urzędu Miasta B.), na załącznikach graficznych, do której zostały wyznaczone linie regulacyjne ulicy A - zarówno w południowej i wschodniej części przedmiotowej działki. Linie regulacyjne, o których mowa powyżej, zostały wkreślone na rysunkach projektów realizacyjnych zagospodarowania przestrzennego terenu działki nr 39/1, złożonych przez jej właściciela w celu uzyskania decyzji w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę zarówno budynku gospodarczego (decyzja z dnia [...]) jak i budynku mieszkalnego (decyzja uzyskana w dniu 8 czerwca 1994 r.).
Przebieg przedmiotowych linii regulacyjnych został przeniesiony do projektu przedmiotowego planu miejscowego - jako linie rozgraniczające ulicy 5KL1/2 w części południowej działki i ulicy 11KL1/2 w jej części wschodniej. Zarzut dotyczący wyrażenia zgody na podział od strony działki nr 70 i przeznaczenie części jego działki po wschodniej jej stronie na poszerzenie ulicy A, po uprzednim wycenieniu tego terenu i wypłaceniu odszkodowania za rosnące tam drzewa i krzewy oraz istniejące ogrodzenie, nie dotyczy ustaleń przedmiotowego planu miejscowego, a warunków zbycia części działki wnoszącego zarzut, co regulują przepisy art. 36 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, mające zastosowanie po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nie na etapie rozstrzygania zarzutów do projektu planu.
Na powyższą uchwałę skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył T. H. W jej uzasadnieniu podał, iż w odpowiedzi na pismo z Urzędu Miasta B. z dnia 18 lutego 2000 r. nie wyraził zgody na proponowany podział działki nr 39/1 od strony działek: 106/16 i 106/1. Przez cały okres projektowania planu Urząd Miasta nie konsultował się z nim. Po zapoznaniu się z projektem planu, pismem z dnia 1 lipca 2003 r. ponownie nie wyraził zgody na podział.
W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga podlega uwzględnieniu.
W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że ustalenie przeznaczenia i zasad gospodarowania terenu należy do zadań własnych gminy, o czym mowa m. innymi w art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.).
Gminie na podstawie upoważnień ustawowych przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy (art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.).
Każda zmiana planu miejscowego jest więc zmianą przepisu gminnego i wymaga zachowania takich samych warunków jak przygotowanie samego planu (art. 12 ust. 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym).
Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym, w odróżnieniu od poprzedzającej ją ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1989 r. Nr 17, poz. 99 ze zm.), przewiduje po raz pierwszy nie tylko szczegółową procedurę przygotowania i uchwalenia planu, ale zawiera też gwarancje procesowe dla zainteresowanych w postaci możliwości wnoszenia protestów i zarzutów do projektu planu, uregulowanych w art. 23 i 24 tej ustawy (por. wyrok NSA z dnia 21 stycznia 1997 r., II SA/ KR 1648/96; ONSA 1997 Z - 4, poz. 176).
Zarzut, o którym mowa w art. 24 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym należy wnieść na piśmie w terminie nie dłuższym niż 14 dni, po upływie okresu wyłożenia projektu (ust. 2). Rada gminy rozstrzyga w drodze uchwały o uwzględnieniu bądź odrzuceniu zarzutu (ust. 3). Uchwała taka powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz należy ją doręczyć wnoszącemu zarzut (ust. 3 w związku z ust. 4 art. 24). Uchwałę o odrzuceniu zarzutu w całości lub części wnoszący zarzut może zaskarżyć do sądu administracyjnego w terminie 30 dni od dnia jej doręczenia (ust. 4).
Przesłanki dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na uchwałę, o której mowa w art. 24 ust. 4 powołanej ustawy zostały wyczerpująco wymienione w tym przepisie.
Skarga z art. 24 ust. 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym przysługuje wnoszącemu skargę na uchwałę o odrzuceniu zarzutu w całości lub części (nie służy zatem na uchwałę uwzględniającą zarzut) w terminie 30 dni od dnia doręczenia uchwały o odrzuceniu zarzutu w całości lub części, zawierającej uzasadnienie faktyczne i prawne.
Powyższe oznacza, że przy zaskarżeniu uchwały o odrzuceniu zarzutu, nie obowiązują inne niż wymienione w art. 24 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym warunki dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego.
Z tych przyczyn należało uznać, że strona skarżąca w tej sprawie dopełniła wszystkich warunków dopuszczalności skargi.
Zarzut, jako środek służący do kwestionowania ustaleń zawartych w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyłożonym do publicznego wglądu, przysługuje jedynie podmiotowi, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przez ustalenie projektu planu (art. 24 ust.1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym).
Odnosząc się do zarzutów skargi należy na wstępie wyjaśnić, że prawo własności nie jest prawem absolutnym, a więc prawem niczym w swojej treści nieograniczonym.
W systemie prawa polskiego najpełniejszą definicję prawa własności zawiera art. 140 Kodeksu cywilnego. Zgodnie z tym przepisem wyznacznikami granic własności są ustawy i zasady współżycia społecznego, a wyznacznikiem sposobu korzystania przez właściciela z przysługującego mu prawa jest społeczno - gospodarcze jego przeznaczenie. Trzeba też wskazać, że większość ograniczeń prawa własności ma charakter publicznoprawny i wynika z prawa administracyjnego.
Także Trybunał Konstytucyjny, jak wynika z poglądów wyrażanych w jego orzecznictwie, stoi na stanowisku, że pojmowanie prawa własności jako absolutnego prawa do rzeczy prowadziłoby w wielu wypadkach do naruszenia praw innych podmiotów, a nawet mogłoby obrócić się przeciwko samym właścicielom rzeczy por. przykładowo orzeczenia TK: z dnia 20 kwietnia 1993 r., P6/92; OTK z 1993 r., cz. I str. 89 i nast. oraz z dnia 25 maja 1999 r., SK 9/98; OTK ZU z 1999 r., Nr 4, poz. 78, str. 410 - 411).
Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami prawa sposób wykonywania prawa własności (art. 33 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym).
Powyższe oznacza, że samo zakwestionowanie ograniczenia prawa własności, ale wynikającego z wykonywania obowiązujących ustaw, nie mogłoby prowadzić do uwzględnienia skargi w niniejszej sprawie.
Stosownie bowiem do przyjętej przez ustawodawcę zasady władztwa planistycznego gminy (jak już to wyjaśniono wcześniej), wyrażającej się w tym, że ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, należy do zadań własnych gminy, gmina samodzielnie gospodaruje przestrzenią; oczywiście nie może tego czynić dowolnie, gdyż przysługujące jej władztwo doznaje ograniczeń wynikających z konstytucyjnie chronionego prawa własności (art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej).
Spełnienie przez radę gminy wymogów wynikających z przepisu art. 24 ust. 3 ustawy następuje wówczas, gdy uzasadniono w sposób nie budzący żadnych wątpliwości brak możliwości uwzględnienia zgłoszonego przez stronę skarżącą żądania w zakresie przeznaczenia określonego obszaru, w świetle prowadzonej przez organy gminy polityki przestrzennego zagospodarowania gminy.
Oznacza to, że naruszenie obowiązku uzasadnienia faktycznego i prawnego uchwały o odrzuceniu zarzutu (obowiązku wynikającego z art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym), nie pozostaje bez wpływu na ocenę legalności uchwały rady gminy w tej sprawie i może stanowić przesłankę do stwierdzenia jej nieważności.
Skoro, jak to już wcześniej zostało wskazane, celem instytucji "zarzutu" jest ochrona interesu indywidualnych obywateli w procesie planowania przestrzennego, to obowiązkiem każdej rady gminy jest rozpatrzenie zarzutów zgłoszonych do projektu planu miejscowego pod kątem możliwości ochrony interesu prawnego osoby zgłaszającej zarzut, co jednocześnie oznacza obowiązek wnikliwego i wszechstronnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych danej sprawy i to zarówno przez składających zarzuty jak i wynikających z obiektywnej oceny zasadności podejmowanych rozstrzygnięć planistycznych.
W rozpoznawanej sprawie należy zwrócić uwagę na to, że wniesiony przez T. H. zarzut sprowadzał się do zakwestionowania poszerzenia korytarza komunikacyjnego ul. A kosztem powierzchni jego działki oznaczonej nr 39/1.
Zaskarżona uchwała odrzucająca wniesiony zarzut umotywowana została w sposób niezwykle lakoniczny i tak naprawdę powołano się jedynie na fakt poinformowania skarżącego o planach poszerzenia ulicy przed przystąpieniem przez niego do budowy budynku mieszkalnego i gospodarczego.
Takie uzasadnienie uchwały, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nastąpiło bez wyjaśnienia istotnych okoliczności faktycznych, mających znaczenie dla stwierdzenia zaistnienia przesłanek do odmowy uwzględnienia zarzutu.
Motywy uchwały nie zawierają wszechstronnej i wyczerpującej argumentacji odnoszącej się do zastrzeżeń zgłoszonych przez skarżącego co do podziału jego działki.
Zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut do projektu planu jest indywidualnym środkiem prawnym opartym na indywidualnym interesie prawnym wnoszącego. Dlatego odpowiedź na ten zarzut (zwłaszcza odpowiedź negatywna) powinna dotyczyć właśnie jego indywidualnej i konkretnej sytuacji i powinna ona znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu uchwały (vide: wyrok NSA z dnia 10 lipca 2002 r., sygn. akt IISA/Kr 472/2002).
Kwestionowana skargą uchwała konkretnych ustaleń w tym zakresie nie zawiera, podobnie jak i argumentów przemawiających za koniecznością poszerzenia ulicy kosztem działki skarżącego.
W tym stanie rzeczy uprawniony byłby zarzut dowolności oraz uwzględnienia jedynie interesu publicznego ze szkodą dla interesu strony skarżącej, co jest niedopuszczalne w demokratycznym państwie prawa (art. 2 Konstytucji RP).
Zgodzić się przy tym należy z poprzednio już wyrażonym poglądem, że wymóg rozpatrzenia zarzutów nie jest spełniony, gdy mimo zgłoszenia ich radzie, a priori zakłada się brak możliwości dokonania jakichkolwiek zmian w projekcie planu, a sesja służy uzasadnieniu proponowanego, jako jedynie możliwego rozwiązania projektu planu miejscowego, a nie rozpatrzeniu zarzutów (por. wyrok NSA z dnia 25 listopada 1997 r., IISA/Łd 1514/97; ONSA 1998 r. Z - 4, poz. 124).
Odrzucając zarzut strony skarżącej w niniejszej sprawie należało zatem wykazać w sposób niewątpliwy, że organ rozpatrzył wszystkie zastrzeżenia strony skarżącej w trybie określonym w art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i dokonał pełnej oceny rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego zarzut z jednoczesnym wykazaniem, że zamierzona treść nowego planu pozostaje w zgodzie z obowiązującym prawem i w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego (por. wyrok NSA z dnia 31 sierpnia 1998 r., IVSA 695/98; ONSA 2000, Z - 1, poz. 16).
Ponadto Rada Gminy rozpatrując zgłoszony zarzut nie może powoływać się na interes ogólny jako jedyne kryterium zasadności podejmowanych rozstrzygnięć planistycznych.
Z tych wszystkich względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 147 § 1 oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zmianami), orzekł jak w sentencji.
O zwrocie poniesionych przez skarżącego kosztów wpisu sądowego orzeczono zgodnie z art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) w związku z art. 97 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sadów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zmianami).