Uzasadnienie
II SA/Łd 178/09
Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta Ł., działając na podstawie art. 3 pkt 2, pkt 23c, pkt 24c, art. 5 ust. 1, art. 6, art. 8, art. 14, art. 15a, art. 23 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm.), § 17 pkt 1, § 18 pkt 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U.Nr 105, poz. 881 z późn. zm.), odmówił R.K. przyznania zasiłku rodzinnego oraz dodatków z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego przez dzieci K.K. i M.K. Organ, uwzględniając dochód strony uzyskany w roku 2007 z tytułu umowy o pracę, zaliczki alimentacyjnej oraz alimentów wyegzekwowanych przez komornika, utratę przez stronę dochodu w sierpniu 2007 roku na skutek utraty pracy oraz uzyskanie dochodu z tytułu podjęcia pracy w maju 2008 roku, stwierdził, że strona przekroczyła ustawowe kryterium dochodowe na członka rodziny strony.
W odwołaniu od powyższej decyzji strona zarzuciła nieprawidłowe wyliczenie dochodu przez organ, podnosząc, że nie powinno się wliczać do dochodu jej rodziny kwoty uzyskanej w 2008 roku, bowiem jest to sprzeczne z celem ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Decyzją z dnia [...] Samorządowego Kolegium Odwoławcze w Ł., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 5 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W obszernym uzasadnieniu organ II instancji wskazał na podstawy prawne przyznania zasiłku rodzinnego i dodatków, podtrzymując sposób wyliczenia dochodu skarżącej zaprezentowany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i uznając tym samym, że dochód ten przekracza ustawowe kryterium umożliwiające przyznanie świadczenia.
W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi R.K. wskazała, że nie zgadza się z wydaną decyzją i wniosła o uznanie jej za niezgodną z prawem. Nas rozprawie przed Wojewódzkim Sadem Administracyjnym w Łodzi R.K. oświadczyła, iż korzystała ze świadczeń w poprzednim okresie zasiłkowym.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Analogiczne unormowanie zawarte zostało w przepisie art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a.
Powyższe oznacza, iż Sąd bada legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia, tj. jego zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.
Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną tam podstawą prawną.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi rozpoznając skargę w tak zakreślonej kognicji stwierdził, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik postępowania.
Przedmiotem niniejszego postępowania jest legalność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] w przedmiocie odmowy przyznania R.K. zasiłku rodzinnego oraz dodatków z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego.
Podstawę prawną w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm.) oraz wydane na podstawie art. 23 ust. 5 tejże ustawy przepisy rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 roku w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 105, poz. 881 z późn. zm.).
Punkt wyjścia dla rozważań w rozpoznawanej sprawie stanowi natomiast treść art. 5 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, stosownie do którego zasiłek rodzinny przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 504,00 zł.
Jak wynika z cytowanego brzmienia przepisu, dla oceny legalności działań organów administracji fundamentalne znaczenie ma kwestia ustalenia wysokości dochodów rodziny skarżącej oraz okresu, z którego dochody te należy uwzględnić.
Mając na uwadze treść art. 5 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych stwierdzić należy, iż graniczna kwota dochodu na osobę w rodzinie warunkująca możliwość przyznania zasiłku rodzinnego wynosi 504 zł. Zgodnie natomiast z unormowaniami art. 5 ust. 4 i 4a ustawy przy obliczaniu dochodu uwzględnia się dochód utracony oraz dochód uzyskany. Definicję uzyskania i utraty dochodu zawiera art. 3 ustawy w pkt 23 i 24, enumeratywnie wyliczających te rodzaje źródeł dochodu, których utrata bądź uzyskanie powodują skutki dla wnioskujących o świadczenia rodzinne i dla świadczeniobiorców.
Regulacje powyższe należy rozpatrywać w kontekście definicji dochodu rodziny, podanej w art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Na gruncie ustawy dochód rodziny oznacza przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Zasadą jest zatem, że dla ustalenia uprawnienia do świadczeń z ustawy bierze się pod uwagę dochód rodziny z roku, który poprzedza okres zasiłkowy. Żaden przepis ustawy nie ustala innej definicji dochodu rodziny. Zatem także regulacje dotyczące dochodu utraconego, jak i uzyskanego rozpatrywać można tylko w odniesieniu do roku poprzedzającego okres zasiłkowy.
W rozpoznawanej sprawie rokiem poprzedzającym okres zasiłkowy jest rok 2007 i stosowanie do cytowanej już wyżej definicji dochodu, tylko tego roku mogą dotyczyć zarówno ustalenia, jak i rozważania organu. Wywieść zatem należy, że organ błędnie przyjął, że uzyskanie dochodu w 2008 roku miało wpływ na wysokość dochodu skarżącej w roku bazowym.
Organy obu instancji na podstawie § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 roku w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne powiększyły dochód rodziny skarżącej o miesięczną kwotę dochodu uzyskanego przez skarżącą w maju 2008 (choć organ odwoławczy błędnie wskazał, że chodzi o kwiecień 2008 roku) z tytułu wynagrodzenia za pracę. Zgodnie z § 18 ust. 1 rozporządzenia w przypadku uzyskania przez członka rodziny dochodu po roku, z którego dochody stanowią podstawę do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, do dochodu rodziny dodaje się miesięczną kwotę dochodu uzyskanego przez członka rodziny, o ile dochód ten osoba otrzymuje w dniu ustalania prawa do świadczeń rodzinnych. Analogicznie rozporządzenie normuje kryteria zaliczania dochodu utraconego.
Regulacja ta jest w ocenie sądu w sposób oczywisty sprzeczna z ustawową definicją dochodu rodziny, zawartą w art. 3 ust. 2 ustawy. Przepis ten zawiera słowniczek pojęć ustawowych, precyzuje i definiuje użyte w ustawie określenia. Oznacza to, iż pojęcia, którymi posługuje się w ustawie prawodawca, należy zawsze interpretować w zgodzie z podanymi w art. 3 definicjami. Uwaga ta dotyczy w sposób oczywisty także aktów wykonawczych do ustawy. Skoro zatem podstawą ustalenia prawa do świadczeń jest dochód rodziny w przeliczeniu na osobę (art. 5 ust.1 ustawy), zaś dochodem rodziny jest dochód z roku poprzedzającego okres zasiłkowy, jego wysokość decyduje o uprawnieniu do świadczeń, to – przy braku innych rozwiązań ustawowych - wszelkie zmiany w dochodzie, o których stanowi art. 5 ustawy (utrata bądź uzyskanie dochodu) odnosić się mogą tylko do tego roku - roku poprzedzającego okres zasiłkowy.
Tym samym zaliczenie do dochodu rodziny skarżącej kwot uzyskanych z wynagrodzenia za pracę po roku, z którego dochody stanowią podstawę do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych pozostaje w sprzeczności z art. 3 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Stanowiący delegację ustawową do wydania powyższego rozporządzenia przepis art. 23 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych upoważnia Ministra Polityki Społecznej jedynie do określenia sposobu ustalania dochodu uprawniającego do świadczeń rodzinnych, a nie do określania dodatkowych kryteriów dochodowych mających bezpośredni wpływ na wysokość "dochodu rodziny" w rozumieniu przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych. Sposób ustalenia dochodu nie może oznaczać wprowadzenia nowych zasad jego obliczania, wykraczających poza regulacje ustawowe. Norma kompetencyjna art. 23 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie może stanowić upoważnienia do regulowania materialnoprawnych aspektów kryterium dochodowego. Podejmując akty wykonawcze na podstawie normy ustawowej, należy ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym a ustawą, co z reguły prowadzi do naruszenia prawa.
Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Nadto należy podkreślić, iż normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca przepisów kompetencyjnych oraz wprowadzanie kompetencji w drodze analogii. Stanowi o tym również norma art. 92 Konstytucji RP, zgodnie z którą rozporządzenia wydawane są przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie winno zawierać (...) zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Tylko rozporządzenie wydane zgodnie z powyższą normą stanowi źródło prawa w rozumieniu art. 87 Konstytucji RP.
Określenie przez ustawodawcę w sposób precyzyjny pojęcia "dochodu rodziny" wyznacza materialnoprawny zakres tego terminu w stosunku do wszystkich aktów wykonawczych wydawanych w oparciu o normy kompetencyjne tejże ustawy.
Reasumując stwierdzić należy, iż przepis § 18 rozporządzenia z dnia 2 czerwca 2005 roku ustalając samodzielnie dodatkowy zakres przedmiotowy okoliczności wpływających na "dochód rodziny" wykracza poza zakres przyznanego upoważnienia ustawowego, nie jest przepisem powszechnie obowiązującym w rozumieniu art. 87 Konstytucji RP i jako taki nie może stanowić podstawy prawnej rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie.
Niewątpliwie akt prawny niższego rzędu, jakim jest rozporządzenie wykonawcze, nie może być stosowany, gdy jest on niezgodny z ustawą. Organy administracji ustalając dochód rodziny skarżącej na podstawie § 18 rozporządzenia naruszyły art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, co miało wpływ na wynik postępowania. Uchybieniem tym dotknięte są decyzje obu instancji.
Dostrzegając pewną trudność w interpretacji i stosowaniu przepisu art. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zwłaszcza w zakresie uwzględniania dochodu utraconego czy uzyskanego, Sąd stanął na stanowisku, iż wszelkie nieścisłości mogą być usunięte jedynie w drodze nowelizacji ustawy. Absolutnie nie może zaś temu służyć regulacja rozporządzenia, stanowi to bowiem wykroczenie poza ramy ustawowej delegacji.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji publicznej, stosownie do zawartych wyżej uwag winne będą zastosować wprost przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych, dokonując szczegółowych ustaleń dotyczących dochodów rodziny wnioskodawczyni zgodnie z regulacją zawartą w art. 3 i 5 ustawy, ewentualnie ej statusu w poprzednim okresie zasiłkowym uwzględniając ocenę prawną zawartą w uzasadnieniu niniejszego wyroku.
Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu Sąd orzekł na podstawie art. 250 p.p.s.a
A.G.