Uzasadnienie
II SA/Łd 184/14
Uzasadnienie
W dniu 16 września 2013 r. W. i M. C. wystąpili do Starostwa Powiatowego w B. o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z infrastrukturą towarzysząca na działce budowlanej nr 813, obr. [...], gm. B., stanowiącej własność H. i S. K.. Do wniosku załączone zostało oświadczenie H. i S. K. z dnia 1 sierpnia 2013 r. o wyrażeniu zgody na budowę, a także kopie umowy przekazania H. K. przez jej matkę własności i posiadania gospodarstwa rolnego z dnia 6 marca 1976 r.
Analizując oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, Starosta Powiatowy powziął wątpliwości co do stanu faktycznego i prawnego nieruchomości. Do organu wpłynęło bowiem pismo I. P., informujące, że w Sądzie Rejonowym w B., z uwagi na pojawienie nowych spadkobierców, toczy się sprawa o dział spadku i zniesienie współwłasności m.in. dla działki nr 813, która wchodziła w skład gospodarstwa po zmarłym J. K. Pismem z dnia 5 listopada 2013 r. Starosta [...] wystąpił do Sądu Rejonowego w B. o podanie informacji dotyczących prowadzonych postępowań wobec działki nr 813 w Ł.. Sąd poinformował, że toczy się sprawa o sygn. akt [...] o dział spadku i zniesienie współwłasności.
Wobec powyższego, postanowieniem z dnia [...] Starosta [...], działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, zawiesił postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę do czasu rozstrzygnięcia Sądu Rejonowego w B..
W zażaleniu na powyższe postanowienie W. i M. C. podnieśli, że orzeczenie Sądu Rejonowego, na które powołuje się organ I instancji nie stanowi zagadnienia wstępnego, uzasadniającego zawieszenie postępowania administracyjnego.
Postanowieniem z dnia [...] Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 kpa, uchylił zaskarżone postanowienie i umorzył postępowanie w sprawie zawieszenia postępowania.
W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że kwestia prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy do zakresu prawa administracyjnego, skoro kwestia ta jest jednym z warunków wydania decyzji. Przez prawo do dysponowania nieruchomością należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Ponadto w przypadku współwłasności inwestor musi posiadać zgodę wszystkich współwłaścicieli na wykonywanie robót budowlanych. Budowa budynku na gruncie stanowiącym przedmiot współwłasności co do zasady stanowi bowiem czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu.
Skoro badana okoliczność nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa stanowiącego podstawę do zawieszenia postępowania, organ odwoławczy zobowiązany był umorzyć w całości postępowanie dotyczące zawieszenia postępowania w sprawie z wniosku złożonego przez W. i M. C..
W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi I. P. podniosła zarzut naruszenia prawa poprzez bezzasadne przyjęcie, że sprawa tocząca się o dział spadku i zniesienie współwłasności nie ma charakteru zagadnienia wstępnego, w sytuacji gdy dopiero rozstrzygnięcie sprawy cywilnej, która toczy się od wielu lat pozwoli ustalić krąg osób uprawnionych do dysponowania nieruchomością, która jest przedmiotem postępowania. Działka nr 813 jest częścią spadku po rodzinie skarżącej, która w postępowaniu cywilnym wnosi o dział spadku w naturze poprzez przydzielenie jej własności wskazanej nieruchomości. Działka nr 813 ma nieuregulowany stan prawny i w chwili obecnej nie ma możliwości ustalenia kręgu osób, które powinny być stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. W dokumentach widnieją bowiem jako właściciele inne osoby niż te, które mają prawo do dysponowania nieruchomością.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko jak w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli legalności w rozpoznawanej sprawie jest postanowienie Wojewody [...] z dnia [...], uchylające postanowienie Starosty [...] z dnia [...] w sprawie zawieszenia postępowania z wniosku W. i M. C. o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę i umarzające postępowanie w sprawie zawieszenia postępowania.
Punkt wyjścia dla rozważań w rozpoznawanej sprawie stanowi art. 97 § 1 pkt 4 kpa, zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W przypadku więc, gdy w postępowaniu administracyjnym powstaje do rozstrzygnięcia zagadnienie wstępne, organ administracji obowiązany jest zawiesić postępowanie.
Pod pojęciem zagadnienia wstępnego należy rozumieć sytuację, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem innej kwestii, mającej istotne znaczenie dla tegoż postępowania, stanowiącej wypowiedź co do uprawnienia, obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego lub innych okoliczności mających istotne znaczenie prawne. Zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek: postępowanie administracyjne musi być w toku, zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte, a rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Niezbędne jest przy tym, aby istniał związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym.
W ocenie tut. Sądu, Wojewoda [...] zasadnie stwierdził, ze w sprawie o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę rozstrzygnięcie zapadłe przed Sądem Rejonowym w sprawie o dział spadku i zniesienie współwłasności nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu przepisu art. 97 § 1 pkt 4 kpa.
Zgodnie bowiem z art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.) do wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę należy dołączyć oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Pod pojęciem prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Jeżeli zatem organ, któremu przedstawiono oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane poweźmie wątpliwości co do tego oświadczenia, powinien wyjaśnić te wątpliwości.
W rozpoznawanej sprawie, z okoliczności zgłaszanych w toku postępowania wynikało, że działka nr 813, na której planowana jest inwestycja nie jest przedmiotem wyłącznej własności H. i S. K., którzy wyrazili zgodę na budowę, lecz jest przedmiotem współwłasności. Organ architektoniczno-budowlany winien zatem wezwać inwestorów do przedstawienia zgody wszystkich współwłaścicieli nieruchomości na wykorzystanie nieruchomości na cele budowlane, gdyż taka zgoda stanowi warunek konieczny udzielenia pozwolenia na budowę. Brak zgody wszystkich współwłaścicieli skutkuje zaś odmową udzielenia pozwolenia na budowę, a nie zawieszeniem postępowania do czasu zniesienia współwłasności. Jak bowiem zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 lipca 2001 r., II SA/Kr 526/00 zniesienie współwłasności nie jest sporem o własność, a stosowne orzeczenie sądu powszechnego w takiej sprawie ma charakter konstytutywny, tj. kształtuje stosunki własnościowe na nowo i na przyszłość, ale między współwłaścicielami.
Reasumując, należy stwierdzić, że Wojewoda [...] uznając, że wynik postępowania o dział spadku i zniesienie współwłasności nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa, w sprawie o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, zasadnie uchylił postanowienie organu I instancji o zawieszeniu postępowania. Niemniej jednak należy zauważyć, że nie było przy tym potrzeby umorzenia postępowania w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, gdy stanowiło ono jedynie postępowanie wpadkowe i zostało unicestwione przez sam fakt uchylenia postanowienia o zawieszeniu. Uchybienie to nie mogło mieć jednak żadnego wpływu na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.
Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej postanowiono zaś na podstawie art. 250 p.p.s.a. a.tp.