Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., po rozpatrzeniu odwołania U. S. i W. S. od pkt 4 decyzji Prezydenta Miasta P. znak: [...] z dnia [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na usunięcie drzewa gat. świerk kłujący o obwodzie pnia 60 cm, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.), utrzymało w mocy decyzję w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na usunięcie ww. drzewa.
Z akt sprawy wynika, iż wnioskiem z dnia 29 września 2014 r. U. i W. S. wystąpili do Prezydenta Miasta P. o wydanie zezwolenia na usunięcie dwóch drzew gat. świerk oraz dwóch krzewów gat. jałowiec. Jako przyczynę usunięcia wskazali, iż jeden ze świerków koliduje z istniejącym w jego pobliżu przyłączem gazowym, wodociągowym i kanalizacyjnym, drugi świerk koliduje z napowietrzną linią telekomunikacyjną oraz powoduje uszkodzenie podmurówki ogrodzenia. Jałowce zaś stwarzają zagrożenie ruchu drogowego (ograniczają widoczność w obrębie skrzyżowania).
Decyzją z dnia [...] Prezydenta Miasta P. orzekł następująco: 1) zezwolił na usunięcie w terminie do 30 grudnia 2014 r. jednego drzewa gat. świerk pospolity o obwodzie pnia 70 cm, bez pobierania opłaty (pkt 1-3), 2) odmówił wydania zezwolenia na usunięcie drzewa gat. świerk kłujący o obwodzie pnia 60 cm (pkt 4), 3) odmówił wydania zezwolenia na usunięcie dwóch krzewów gat. jałowiec rosnących w pasie drogowym (dz. nr ewid. 185/5 obręb [...]) będącym własnością Gminy Miasta P. (pkt 5).
W uzasadnieniu odmowy wydania zezwolenia na usunięcie drzewa gat. świerk kłujący wskazano, iż rośnie ono w południowo zachodnim narożniku nieruchomości. Ma około 7 m wysokości, a jego korona nie koliduje z linią telefoniczną. Drzewo znajduje się w odległości 1,5 m od ogrodzenia, którego nie uszkadza, w odległości około 6 m od fundamentu budynku oraz około 3 m od murku postawionego wzdłuż wjazdu do garażu. Przedmiotowy świerk ma prosty pień, zachowaną statykę i pokrój charakterystyczny dla gatunku. Brak wypiętrzeń systemu korzeniowego oraz objawów chorobowych. Zdaniem organu drzewo obecnie nie koliduje z infrastrukturą, ciągami komunikacyjnymi oraz nie stanowi zagrożenia dla bezpieczeństwa mienia i ludzi. Nie stwierdzono śladów świadczących o uszkodzeniu fundamentów, budynku i murku przy garażu. W związku z niepotwierdzeniem przyczyn usunięcia wskazanych we wniosku, zasadnym, w ocenie organu, była odmowa udzielenia zezwolenia na usunięcie drzewa.
Decyzję powyższą, w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na usunięcie drzewa gat. świerk kłujący (pkt 4), zaskarżyli U. i W. S. Skarżący nie zgodzili się z argumentacją organu przedstawioną w uzasadnieniu skarżonej decyzji. W ocenie stron świerk kłujący koliduje z ciągami komunikacyjnymi i stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa mienia i ludzi oraz uniemożliwia racjonalną gospodarkę ich nieruchomością. Ponadto skarżący zarzucili organowi I instancji naruszenie art. 7 Kpa, gdyż w niedostateczny sposób przy wydawaniu decyzji wzięto pod uwagę słuszny interes stron, mających prawo do "normalnego korzystania ze swojej własności". Skarżący załączyli do odwołania zdjęcie obrazujące usytuowanie spornego drzewa.
Na etapie postępowania odwoławczego, przy piśmie z dnia 24 listopada 2014 r., skarżący załączyli kolejne zdjęcia przedstawiające usytuowanie spornego drzewa. Wskazali, iż świerk utrudnia wjazd i wyjazd z garażu usytuowanego 0,9 m poniżej poziomu ulicy A. Szczególnie stwarza zagrożenie przy wyjeździe pojazdu z garażu zarówno dla pieszych, jak i jadących samochodów ulicą A i skręcających z ulicy B. Wspomnianą na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji w zaskarżonej części.
W ocenie Kolegium w przedmiotowej sprawie organ I instancji trafnie wyważył słuszny interes podmiotu ubiegającego się o zezwolenie na usunięcie drzew i interes społeczny, jakim jest przyjęta w interesie ogólnym zasada ochrony zasobów przyrodniczych. Organ odwoławczy stanął na stanowisku, iż w rozpatrywanej sprawie nie można zarzucić organowi l instancji dowolności w podjęciu rozstrzygnięcia, ponadto zebrano i rozpatrzono w sposób zupełny całość materiału dowodowego niezbędnego do merytorycznego podjęcia decyzji.
Argumenty organu I instancji, uzasadniające odmowę wydania zezwolenia na usunięcie drzewa, w tym dotyczące braku zagrożeń dla bezpieczeństwa mienia i ludzi, podzieliło również Kolegium. Organ II instancji na podstawie protokołu oględzin oraz z dokumentacji fotograficznej wykonanej przez pracowników Urzędu Miasta w P. w trakcie oględzin, a także tej dostarczonej przez skarżących po wydaniu zaskarżonej decyzji ustaliło, że drzewo nie koliduje z napowietrzną linią telekomunikacyjną przebiegającą przez nieruchomość (strony nie przedłożyły przy tym oświadczenia operatora sieci telekomunikacyjnej odnośnie kolizji linii z drzewem).
Zdaniem organu, odległości, w jakich położone jest drzewo względem obiektów budowlanych, nie świadczą o tym, że przedmiotowe drzewo zagraża bezpieczeństwu mienia i ludzi, zaś dotykanie gałęzi do ogrodzenia, a nawet wychodzenie ich poza ogrodzenie, jest bardzo częstym zjawiskiem (usytuowanie drzew blisko granicy nieruchomości) i nie może przesądzać o konieczności usunięcia drzewa.
Niezasadne, w ocenie Kolegium, są również poruszone przez skarżących kwestie związane z utrudnieniami z wjazdem i wyjazdem z garażu znajdującego się pod budynkiem mieszkalnym. Wjazd na posesję skarżących nie odbywa się bezpośrednio z ulicy A. Pomiędzy ulicą, a nieruchomością skarżących znajduje się nie tylko chodnik, ale i pas zieleni, które umożliwiają kierującym pojazdami wykonanie takich manewrów (sprawdzenie czy nie nadjeżdża inny pojazd lub czy nie nadchodzi pieszy), aby nie było zagrożenia dla uczestników ruchu drogowego (zarówno przy wjeździe jak i wyjeździe z garażu). Kolegium zauważyło, iż zarówno ulica A, jak i ulica B nie należą do ulic o bardzo dużym natężeniu ruchu. Są to wszak ulice osiedlowe (położone w osiedlu domów jednorodzinnych). O ile można mówić zaś o zasłanianiu widoczności na skrzyżowaniu ulic B ze A, to takie utrudnienie ewentualnie mogą powodować znajdujące się w pasie drogowym jałowce, a nie przedmiotowy świerk.
Kolegium uznało, że w przedmiotowej sprawie na podstawie zgromadzonego materiału nie można, stwierdzić w sposób jednoznaczny, że drzewo gat. świerk kłujący uniemożliwia racjonalną gospodarkę nieruchomością skarżących.
U. S. i W. S. zaskarżyli powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Skarżący wnieśli o uchylenie decyzji II instancji i obciążenie Kolegium kosztami postępowania przed sądem.
Przede wszystkim skarżący podtrzymali zarzut, że świerk kłujący znajduje się w odległości 4,7 m od krawędzi jezdni, a nie jak ustalił organ I instancji w odległości 6,5 m od krawędzi jezdni. Okoliczność ta ma duże znaczenie dla prawidłowej oceny stanu zagrożenia dla uczestnika ruchu drogowego podczas wjazdu i wyjazdu z garażu znajdującego się na nieruchomości skarżących. Przedmiotowy garaż znajduje się 0,9 m poniżej poziomu ulicy A, co w połączeniu z rosnącym drzewem dodatkowo utrudnia widoczność przy wjeździe i wyjeździe z garażu. Zdaniem skarżących dokumentację fotograficzną, którą złożyli organowi, nie została prawidłowo zinterpretowana.
Skarżący zakwestionowali również stanowisko organu co do niewielkiego nasilenia ruchu drogowego na ulicy A. Podkreślili również, że korona drzewa powiększa się w szybkim tempie, co potwierdza załączona dokumentacja fotograficzna, która pokazuje przyrost drzewa od sierpnia 2012 r. o prawie 1 m.
Skarżący wskazali również, że przedmiotowe drzewo z uwagi na swoje parametry, wiek nie może być uznane za cenne pod względem kompozycyjnym i krajobrazowym. Drzewo jest stosunkowo młode, o niewielkich walorach estetycznych i przyrodniczych. Rośnie na niewielkiej działce miejskiej, utrudniając jego mieszkańcom normalne zwykłe korzystanie z garażu. W momencie sadzenia drzewa właściciele nie zdawali sobie sprawy z trudności jakie drzewo w krótkim czasie im przysporzy. Z tych względów skarżący zobowiązali się do rekompensaty wycinki ww. drzewa poprzez nasadzenie innego bardziej stosownego do warunków panujących na działce lub poprzez nasadzenie krzewów ozdobnych.
Skarżący uznali, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji w pkt 4 zostały podjęte z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. 125 pkt 3 ustawy o ochronie przyrody oraz art. 7 kpa, gdyż w niedostateczny sposób wzięto pod uwagę słuszny interes skarżących mających prawo do normalnego korzystania ze swojej własności.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Kolegium podtrzymało dotychczasowe stanowisko i ponadto zauważyło, że "gotowość" skarżących do posadzenia innych drzew lub krzewów w zamian za usunięcie drzewa gat. świerk kłujący nie była podnoszona przez skarżących ani we wniosku o usunięcie drzewa, ani w trakcie całego postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z zupełnie innych powodów.
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z § 3 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - przywoływanej dalej w tekście jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do merytorycznego rozpoznania.
Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 p.p.s.a.).
W razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.).
Po myśli art. 134 §1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).
Przedmiotem kontroli jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. w zaskarżonym zakresie, czyli w przedmiocie odmowy zezwolenia na usunięcie w/w drzewa.
Akta organu I instancji były prowadzone i archiwizowane w formie elektronicznej, co organ uzasadniał treścią ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach (Dz. U. z 2011 r. Nr 123, poz. 698, z późn. zm.), ustawy z dnia 10 stycznia 2014r. o zmianie ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2014r. poz. 183) i rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2011 r. w sprawie instrukcji kancelaryjnej, jednolitych rzeczowych wykazów akt oraz instrukcji w sprawie organizacji i zakresu działania archiwów zakładowych (Dz. U. Nr 14 poz. 67 i Nr 27 poz. 140).
W aktach organu I instancji (w wersji elektronicznej i tradycyjnej) znajduje się pismo z dnia [...] 2014 roku zatytułowane "decyzja" zawierające oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, wskazanie stanowiska imienia i nazwiska osoby, która je sporządzała oraz pouczenie. Pismo to nie zawiera jednak podpisu (ani odręcznego ani bezpiecznego podpisu elektronicznego), chociaż wskazuje stanowisko służbowe osoby upoważnionej do wydania decyzji.
W tym miejscu wypada przypomnieć, iż stosownie do art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.) decyzja powinna zawierać - oprócz wyżej wymienionych elementów - także podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji lub, jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego, powinna być opatrzona bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu. Brak podpisu decyzji powoduje, że w istocie mamy do czynienia z projektem decyzji. Podkreślenia wymaga, że to art. 107 § 1 k.p.a. wymienia konieczne elementy decyzji, zaś powołane przez organ I instancji przepisy o elektronicznej archiwizacji zasobów tego przepisu nie uchylają, nie stanowią też wobec niego przepisu szczególnego, bowiem w istocie traktują tylko o sposobach archiwizowania już wytworzonych dokumentów.
Przy okazji warto dostrzec, iż właśnie ustawa z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publicznej, a w szczególności jej ostatnia nowelizacja dokonana ustawą z dnia 12 lutego 2010 r. (Dz. U. Nr 40, poz. 230), która weszła w życie w dniu 17 czerwca 2010 r. umożliwiła - przez nowelizację w szczególności art.107 § 1 k.p.a. - podpisywanie decyzji nie tylko w formie odręcznej, ale również za pomocą podpisu elektronicznego. Nie wprowadzono więc zakazu wydawania decyzji w tradycyjnej formie, lecz dopuszczono możliwość wydania decyzji w formie elektronicznej, o ile jej adresat zażąda doręczenia mu decyzji w takiej formie lub organ administracji uzyska od adresata zgodę na taki sposób doręczania. W obu jednak przypadkach decyzja musi być podpisana, także w formie elektronicznej. Jedynie przy formie elektronicznej nie wolno zapomnieć, iż kpa wymaga bezpiecznego podpisu elektronicznego weryfikowanego za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu w rozumieniu ustawy z dnia 18 września 2001 r. o podpisie elektronicznym (tj. Dz.U. z 2013 roku, poz. 262 ze zm.).
Istotą owego bezpiecznego podpisu elektronicznego weryfikowanego za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu jest – tak samo jak w przypadku podpisu odręcznego - identyfikowalność organu i osoby uprawnionej do wydania aktu administracyjnego czy innej czynności wywołującej skutki prawne. Tymczasem w kontrolowanym postępowaniu pismo organu I instancji z dnia [...]2014 roku zatytułowane "decyzja" zawiera tylko oznaczenie stanowiska oraz imię i nazwisko osoby zajmującej to stanowisko; brak odręcznego podpisu oraz jakichkolwiek informacji wskazujących na zastosowanie bezpiecznego podpisu elektronicznego weryfikowanego za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu.
Pisma organu administracyjnego zawierające rozstrzygnięcie w sprawie załatwionej decyzją administracyjną należy uznać za decyzję, mimo iż nie posiadają one w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a., jeżeli zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów zaliczyć należy oznaczenie organu wydającego decyzję, wskazanie jej adresata, rozstrzygnięcie w sprawie oraz podpis osoby reprezentującej organ. Brak któregokolwiek z tych elementów dyskwalifikuje zatem pismo organu jako decyzję. Innymi słowy, brak podpisu osoby upoważnionej powoduje, że pismo takie traci charakter decyzji. Bez podpisu pismo pozostaje projektem, nie stanowi objawu woli organu administracji zajęcia określonego stanowiska w sprawie. Decyzja rozpoczyna swój byt prawny z chwilą doręczenia jej (lub ogłoszenia) adresatowi. Z tym momentem wiąże ona organ, który ją wydał, a adresatowi wskazuje, w jaki sposób będzie wpływać na jego prawa lub obowiązki.
Jeżeli pismo, nazwane przez organ decyzją, nie posiada jednego z wymienionych wyżej niezbędnych elementów decyzji, w tym podpisu osoby upoważnionej do wydania decyzji, to mimo doręczenia stronie postępowania nie wywiera ono skutków prawnych, ponieważ nie może zostać uznane za decyzję, a co najwyżej za jej projekt. W takim przypadku przyjąć trzeba, że decyzja nie została przez organ wydana. Nie ma przy tym znaczenia, że pismo to zostało stronie doręczone. Istotnie, art. 110 k.p.a. łączy związanie organu treścią decyzji między innymi z chwilą doręczenia. Podkreślić jednak należy, że w przepisie tym mowa jest o decyzji, a więc akcie zawierającym pewne niezbędne składniki, pozwalające uznać imperatywne oświadczenie woli organu administracji właśnie za decyzję. Doktryna i orzecznictwo do niezbędnych składników decyzji zaliczyły: określenie autora i adresata, rozstrzygnięcie, podpis osoby reprezentującej organ.
Oznacza to, że brak jednego ze wskazanych wyżej składników decyzji powoduje wykluczenie ustalenia podstawowych elementów stosunku prawnego i nie mamy do czynienia z objawem woli organu, czyli z czynnością stosowania prawa przez uprawniony podmiot (por. wyrok NSA z dnia 10 października 2008 roku, sygn. akt II GSK 508/07 - orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższe oznacza, że nie ma podstaw do twierdzenie, że organ I instancji rozstrzygnął sprawę.
W tych okolicznościach sprawy organ odwoławczy rozpatrzył odwołanie od pisma organu I instancji z dnia [...] 2014 roku, które nie zawierało koniecznych dla istnienia decyzji elementów z art. 107 § 1 kpa. Kolegium rozpoznało odwołanie w warunkach jego niedopuszczalności w rozumieniu art. 134 kpa i w rezultacie zaskarżoną decyzję wydało w warunkach rażącego naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 1 kpa. Rażące naruszenie prawa stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności aktu na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, a więc w sprawie zaszła podstawa do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy p.p.s.a.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. k.ż.