Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 29 października 1999 r., podjętym na podstawie art. 138 par. 1 pkt 2 Kpa, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., po rozpatrzeniu zażalenia Kazimierza B. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia 8 czerwca 1999 r. umarzające postępowanie egzekucyjne wszczęte w celu przymuszenia wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, uchylił zaskarżone postanowienie i umorzył postępowanie organu I instancji prowadzone w trybie art. 59 par. 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podniesiono, że postępowanie w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania działek nr 377, 568 i 569, zlokalizowanych w W. przy ul. Z. na parking samochodów, wszczęto na wniosek Kazimierza B. W oparciu o ustalenia dokonane w czasie prowadzonego postępowania, Urząd Rejonowy w W., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 oraz art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego, w dniu 22.09.1998 r. wydał decyzję nakazującą przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania terenu działek nr 377, 568 i 569 w W. przy zbiegu ulic B. i Z., w terminie do 30 listopada 1998 r.
Od terminu określonego w ww. decyzji odwołał się Radosław P. Prosił o wyrażenie zgody na przedłużenie terminu jej wykonania do dnia 31 grudnia 1998 r.
Urząd Rejonowy decyzją z dnia 23.10.1998 r. wyraził zgodę na proponowany przez Radosława P. termin wykonania obowiązku nałożonego w decyzji.
W dniu 2.02.1999 r. Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w W. przeprowadził kontrolę wywiązania się Radosława P. z obowiązku nałożonego w decyzjach z dnia 22.09.1998 r. i z dnia 23.10.1998 r.
Podczas kontroli stwierdzono, że obowiązki nałożone powyższymi decyzjami nie zostały wykonane.
Konsekwencją ustaleń dokonanych podczas kontroli było upomnienie udzielone Radosławowi P. przez Urząd Rejonowy - pismo z dnia 2.02.1999 r.
W upomnieniu, Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego wezwał Radosława P. do przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania terenu działek nr 377, 568 i 569 w W. przy zbiegu ulic B. i Z., w terminie 7 dniu od daty doręczenia upomnienia oraz zobowiązał do powiadomienia Urzędu o wykonaniu nałożonego obowiązku.
Poinformował również, że w razie nie wykonania nałożonego obowiązku w podanym terminie zostanie wszczęte przeciwko Radosławowi P. postępowanie egzekucyjne.
W dniu 31.03.1999 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W., zgodnie z art. 26 par. 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji /Dz.U. 1991 nr 36 poz. 161 ze zm./ wystawił tytuł wykonawczy, a następnie wydał postanowienie o nałożeniu grzywny.
W dniu 8 czerwca 1999 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. wydał postanowienie o umorzeniu postępowania egzekucyjnego wszczętego w dniu 31.03.1999 r. postanowieniem o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym.
Jako podstawę umorzenia powyższego postępowania egzekucyjnego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że egzekwowanie wykonania decyzji staje się bezprzedmiotowe, gdyż w dniu 14.05.1999 r. Starostwo Powiatowe w W. zatwierdziło projekt budowlany i wydało pozwolenie na budowę parkingu na 103 stanowiska samochodów osobowych zlokalizowanych na nieruchomości położonej w W. przy ul. Z., działki nr 377, 568 i 569.
Zażalenie na powyższe postanowienie złożył Kazimierz B. Organ odwoławczy stwierdził, iż wydanie przez Starostwo Powiatowe w W. decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenie na budowę ww. parkingu, nie zmienia sytuacji prawnej decyzji nakazującej Radosławowi P. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania terenu działek nr 377, 568 i 569 w W. przy zbiegu ulic B. i Z., w terminie do 30 listopada 1998 r., gdyż powyższa decyzja nie została wyłączona z obiegu prawnego i podlega w dalszym ciągu wykonaniu i egzekucji.
W skardze skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Radosław P. zarzucił, że wobec wydania pozwolenia na budowę, a także ugody pomiędzy nim i Kazimierzem B., decyzja z dnia 22 września 1998 r. stała się bezprzedmiotowa.
W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z treścią art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ Sąd sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.
Jest to w zasadzie jedyne kryterium, które Sąd stosuje badając zaskarżone rozstrzygnięcie.
Inne okoliczności, jeżeli przepisy prawa materialnego nie wiążą z nimi określonych skutków prawnych, nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.
Decyzja lub postanowienie podlega uchyleniu, jeżeli Sąd stwierdzi:
- 1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
- 2. naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
- 3. inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Sąd stwierdza natomiast nieważność decyzji lub postanowienia, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.
Zgodnie z treścią art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa organ administracji państwowej stwierdza nieważność rozstrzygnięcia, które wydane zostało m.in. z rażącym naruszeniem prawa. Z sytuacją taką mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie.
Stosownie do treści art. 59 par. 1 pkt 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji /t.j. Dz.U. 1991 nr 36 poz. 161 ze zm./ postępowanie egzekucyjne podlega umorzeniu, jeżeli obowiązek nie jest wymagalny, został umorzony lub wygasł z innego powodu albo jeżeli obowiązek nie zaistniał.
W rozpoznawanej sprawie organ egzekucyjny umarzając postępowanie egzekucyjne w oparciu o ten przepis przyjął, że fakt wydania decyzji z dnia 14 maja 1999 r. o pozwoleniu na budowę /po dacie wszczęcia postępowania egzekucyjnego/ oznacza, że egzekwowanie decyzji z dnia 22 września 1998 r. nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania nieruchomości, staje się bezprzedmiotowe.
Z jednej strony reprezentować można takie zapatrywanie, że skoro organowi egzekucyjnemu prowadzącemu postępowanie egzekucyjne w tej konkretnej sprawie przysługuje jednocześnie przymiot wierzyciela, to, jeśli tylko wyrazi taką wolę, postępowanie egzekucyjne podlegać musi obligatoryjnemu umorzeniu /art. 59 par. 1 pkt 10 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji/.
Skoro zatem wierzyciel, tj. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. uznał za niecelowe dalsze prowadzenie wszczętego z jego wniosku postępowania egzekucyjnego, to postanowieniu o umorzeniu postępowania nie można by było zarzucić cech wadliwości. Błędnie przywołana podstawa prawna rozstrzygnięcia nie wpływałaby istotnie na wynik sprawy.
Takie rozumowanie musiałoby doprowadzić do braku akceptacji rozstrzygnięcia organu II instancji, który z jednej strony zasadnie przyjął, iż decyzja z dnia 22 września 1998 r. pozostaje w obrocie prawnym, z drugiej zaś strony nie wziął pod uwagę faktu, iż żądanie wierzyciela obliguje właściwy organ /w tym przypadku jest to ten sam organ/ do umorzenia postępowania egzekucyjnego.
Z drugiej jednak strony nie sposób nie zauważyć, że rolą organu odwoławczego była ocena legalności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. uznającego, że wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę daje podstawę do umorzenia prowadzonego postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 59 par. 1 pkt 2 ustawy. Podnieść w tym miejscu należy, że po myśli art. 29 par. 1 omawianej ustawy organ egzekucyjny uprawniony jest wyłącznie do badania wniosku o wszczęcie egzekucji pod względem formalnym; nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Wynika to z faktu, że organ egzekucyjny nie może ingerować w kwestie merytoryczne.
Można bronić poglądu, że taką ingerencją było uznanie przez organ I instancji, iż wydanie przez Starostę Powiatowego w W. decyzji o pozwoleniu na budowę czyni bezprzedmiotowym egzekwowanie decyzji z dnia 22 września 1998 r. /skoro organ w postanowieniu z dnia 8 czerwca 1999 r., jako podstawę rozstrzygnięcia przywołał art. 59 par. 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, to wydaje się raczej, że do umorzenia postępowania egzekucyjnego w I instancji doszło na skutek uznania, iż egzekwowany obowiązek wygasł/.
W rozpoznawanej jednak sprawie pierwszorzędne zagadnienie sprowadza się do tego, że organ odwoławczy rozpoznał zażalenie wniesione /w postępowaniu egzekucyjnym w administracji/ nie przez strony tego postępowania /zobowiązanego, wierzyciela/, lecz przez właściciela sąsiedniej nieruchomości.
Zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego przepisy cytowanej wyżej ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji określają krąg podmiotów będących uczestnikami postępowania egzekucyjnego. Do tych podmiotów nie zalicza się właścicieli nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością, której dotyczy decyzja zawierająca rozstrzygnięcie podlegające egzekucji administracyjnej. Osoby te mogą natomiast korzystać ze środków przewidzianych w dziale VIII Kpa określającym zasady wnoszenia petycji, skarg i wniosków /vide postanowienie NSA z dnia 15 marca 1999 r., wydane w sprawie, IV SAB 168/98/.
Z powyższych względów, na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 2, ust. 3 ustawy o NSA w zw. z art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa, orzeczono jak w pkt 1 sentencji.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 55 ust. 1 ustawy o NSA.