Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] roku, nr [...], po rozpoznaniu odwołania G. K., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] roku, nr [...] w sprawie odmowy przyznania pomocy finansowej w formie zasiłku celowego w miesiącu listopadzie 2019 roku.
Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący:
Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...] roku odmówił przyznania G.K. pomocy finansowej w formie zasiłku celowego w miesiącu listopadzie 2019 roku. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 4, art. 7, art. 8, art. 39, ust. 1i ust. 2, art. 106 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 110 ust. 3, ust. 7 i ust. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2018 roku, poz. 1508 ze zm., dalej jako: "u.p.s."). W motywach stanowiska organ wskazał, iż limit środków pozostających w dyspozycji organu, a przeznaczonych na zasiłki celowe i celowe specjalne został w całości wykorzystany. Z uwagi na ograniczoną ilość środków finansowych jakimi dysponuje organ, a także udzieloną wnioskodawcy pomoc finansową w postaci zasiłku okresowego na miesiąc październik, listopad, i grudzień 2019 roku w wysokości 20 zł oraz zasiłek celowy w październiku 2019 roku w kwocie 300 zł oraz zasiłek stały w wysokości 30 zł, a także w związku z tym, iż przekroczone zostało kryterium dochodowe, organ odmówił udzielenia wnioskodawcy pomocy w postaci zasiłku celowego w miesiącu listopadzie 2019 roku.
W toku postępowania organ nie ujawnił żadnych szczególnych okoliczności i przesłanek skutkujących potrzebą objęcia wnioskodawcy szczególną pomocą finansową jaką jest specjalny zasiłek celowy. Wydając decyzję odmowną organ kierował się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnił potrzeby osób korzystających z pomocy społecznej.
Kwestionując powyższą decyzję odwołanie wniósł G.K., który wskazał, iż jest osobą przewlekle chorą, po dwóch zawałach serca z tętniakiem w sercu, rozsianą miażdżycą żył w tętnicach wieńcowych, z schorzeniami neurologicznymi i gastrologicznymi. Ze względu na niemożność samodzielnej egzystencji wymaga opieki drugiej osoby. Prowadzi wspólnie z żoną gospodarstwo domowe. Żona odwołującego otrzymuje 1 029,06 zł emerytury. Odwołujący otrzymuje zasiłek stały w wysokości 30 zł oraz zasiłek okresowy w kwocie 20 zł.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze, przywołaną na wstępie decyzją, po rozpoznaniu odwołania, utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania i przedstawiając treść regulacji prawnych (w szczególności art. 2, art. 3, art. 39 i art. 106 u.p.s.) zaakcentował, że zasiłek celowy jest świadczeniem o charakterze uznaniowym. Z przeprowadzonego w dniu 8 listopada 2019 roku wywiadu środowiskowego wynika, że G. K. prowadzi z żoną dwuosobowe gospodarstwo domowe. Małżonkowie są osobami chorymi przewlekłe.
Odwołujący się legitymuje się zaświadczeniem lekarskim o niezdolności do pracy do dnia 29 lutego 2020 roku. Żona odwołującego w ostatnim czasie przebywała na oddziale rehabilitacyjnym. Pracownik socjalny nie był w stanie uzyskać jakichkolwiek rachunków, czy faktur za kupowane w październiku 2019 roku leki. Ustalono, że rodzina ma zaległość w opłatach za czynsz w łącznej wysokości 3 500 zł. Spłata zadłużenia w październiku 2019 roku wyniosła kwotę 102 zł. Dochód gospodarstwa domowego wynosi łącznie 1079,06 zł, co daje kwotę na osobę w rodzinie w wysokości 539,53 zł. Na dochód składają się zasiłek stały (30 zł) i emerytura żony odwołującego (1 029,06 zł). Gospodarstwo domowe otrzymuje pomoc w formie zasiłku okresowego przyznanego na październik, listopad i grudzień 2019 roku w wysokości 20 zł miesięcznie. Kryterium dochodowe dla dwuosobowego gospodarstwa domowego wynosi 1.056 zł.
W ocenie Kolegium, Prezydent Miasta wskazał z jakich przyczyn odmówił przyznania G.K. zasiłku celowy na zakup lekarstw i na uregulowanie zaległości za czynsz. Odnosząc się do ograniczonych możliwości finansowych organu pomocy społecznej Kolegium wskazało, iż jest powszechnie znanym faktem, iż ośrodki pomocy społecznej dysponują ograniczonymi środkami finansowymi, a posiadane fundusze muszą rozdzielić pomiędzy rosnącą liczbę osób potrzebujących wsparcia. Zasiłki celowe kierowane są przede wszystkim do osób i rodzin bez żadnego źródła dochodu, bądź o minimalnym dochodzie z przeznaczeniem na dożywianie.
Zdaniem Kolegium, bezspornym jest, iż sytuacja materialna i bytowa odwołującego jest trudna i tym samym spełnione są przesłanki do przyznania zasiłku celowego. Jednakże trzeba wziąć pod uwagę także treść art. 3 ust. 4 u.p.s. zgodnie z którym potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny być uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej, która jest bez wątpienia uwarunkowana posiadanymi przez gminę środkami.
Reasumując Kolegium napisało, iż rozumie trudną sytuację życiową i materialną odwołującego jednakże, w pełni podziela i aprobuje stanowisko zawarte w decyzji organu pierwszej instancji. Prezydent Miasta rzetelnie i szczegółowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające, a wydana decyzja jest prawidłowa, stosowna do zgromadzonych dowodów i obowiązujących regulacji prawnych. Zważywszy wszystkie okoliczności sprawy Kolegium nie znalazło podstaw do uwzględnienia odwołania.
W skierowanej do sądu administracyjnego skardze G.K. wyraził niezadowolenie z faktu odmowy przyznania mu pomocy w formie zasiłku celowego. Dla skarżącego nie jest zrozumiałym dlaczego nie otrzymał pomocy, czy powodem był fakt ograniczonych możliwości finansowych organu, czy niezłożenie przez niego dokumentacji.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zaprezentowane w motywach kwestionowanego rozstrzygnięcia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Materialno-prawną podstawę kontrolowanych rozstrzygnięć stanowił art. 39 powołanej wcześniej ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej. Zgodnie z tym przepisem, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonych decyzji, w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy (art. 39 ust. 1 u.p.s.). Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (art. 39 ust. 2 u.p.s.).
Ze wskazanej regulacji jasno zatem wynika, że przyznanie zasiłku celowego leży w granicach, tzw. uznania administracyjnego, co trafnie podkreśliło Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Istotnie, działanie w ramach uznania administracyjnego nie oznacza dowolności, bo możliwość wyboru przez organ spośród dwóch lub więcej dopuszczalnych przez ustawę, a równowartościowych prawnie rozwiązań, doznaje ograniczenia już w samej normie prawnej, wprowadzającej uznanie poprzez wyznaczenie przez ustawodawcę ram w konkretnej kategorii spraw. Doznaje ono również ograniczenia postanowieniami naczelnych zasad postępowania administracyjnego, w szczególności zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7, uzupełnionej postanowieniami art. 77 § 1 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 roku, poz. 2096, dalej jako: "K.p.a."), jak i zasadami i celami określonymi w ustawie o pomocy społecznej, wskazanymi w art. 2 i 3 oraz w art. 4 u.p.s.
Treść art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. nakazuje organom respektowanie interesu indywidualnego do granic jego kolizji z interesem publicznym. Ustalenie treści interesu publicznego w konkretnej sprawie administracyjnej wiązać się będzie z celami regulacji prawnej stanowiącej materialno-prawną podstawę dla rozstrzygnięcia takiej sprawy.
Rację ma zatem Samorządowe Kolegium Odwoławcze podnosząc kwestie związane z celami i zasadami pomocy społecznej. Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 1 u.p.s., celem pomocy społecznej jest umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Pomoc społeczna, jak wynika z art. 3 ust. 1 u.p.s., ma charakter wsparcia osób w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwić im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka.
Zgodzić się należało ze stanowiskiem organów obu instancji, że zasiłek celowy, o którym mowa w art. 39 u.p.s. jest fakultatywną formą pomocy i nawet w sytuacji, gdy występują wymienione w tym przepisie przesłanki, organ nie musi go przyznać. Trafnie bowiem zwraca uwagę Kolegium, że właściwy organ rozpatrując wniosek o udzielenie beneficjentowi pomocy musi brać pod uwagę zarówno cele pomocy społecznej, ale i środki finansowe, jakimi dysponuje organ na udzielenie pomocy, jak i indywidualne potrzeby wnioskodawców, w tych ich sytuację życiową, materialną i zdrowotną. Pomoc ta ma więc z założenia charakter doraźny i nie może być traktowana jako główne źródło utrzymania i służyć pełnemu zaspokojeniu wszystkich potrzeb podopiecznych, ani tym bardziej rozwiązywania ich indywidualnych problemów. Osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są natomiast zobowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej, co wynika z postanowień art. 4 u.p.s.
Skoro więc zasiłek celowy należy do fakultatywnych form pomocy społecznej i w odróżnieniu od form obowiązkowych właściwy organ może, lecz nie musi go przyznać w przypadku ustalenia, że występują przesłanki wymienione w art. 39 ust. 1 u.p.s., to prawidłowy jest wniosek, że z przepisu tego nie wynika indywidualne roszczenie o przyznanie pomocy społecznej w formie w nim przewidzianej (por. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2019 roku, sygn. I OSK 3348/18; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 22 listopada 2019 roku, sygn. II SA/Gl 986/19; wszystkie powołane orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Organy pomocy społecznej są upoważnione do limitowania rozmiaru przyznawanych świadczeń z uwagi na ograniczone środki finansowe, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbę osób, wymagających wsparcia. W ramach pomocy społecznej nie jest zatem możliwe zaspokojenie wszystkich, nawet uzasadnionych, potrzeb osób uprawnionych do przedmiotowych świadczeń.
W takich sytuacjach odmowa ich przyznania osobie ubiegającej się o tego rodzaju świadczenia może być podyktowana wyłącznie brakiem dostatecznych środków na ich pokrycie i to nawet wówczas, gdy potencjalny beneficjent, z uwagi na swoją sytuację osobistą i majątkową, spełnia kryteria niezbędne do ich otrzymania.
Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy należy uznać, że rozstrzygnięcia organów administracji w sprawie były prawidłowe. Przede wszystkim Sąd zauważa, iż organy administracji w sposób przekonujący wykazały swoje stanowisko w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku. Powołały się przy tym na sytuację dochodową rodziny skarżącego i zakres udzielonej mu dotychczas pomocy. W pełni należy zgodzić się zarówno z Prezydentem Miasta, jak i Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że ograniczoność środków przeznaczanych na pomoc społeczną uniemożliwia zaspokojenie wszystkich potrzeb mieszkańców i konieczne jest w tym zakresie odpowiednie miarkowanie i uznanych potrzeb, jak i posiadanych środków.
Jednakże w sprawie Sąd nie dopatrzył się przekroczenia przez SKO oraz organ pierwszej instancji ram uznania administracyjnego, biorąc pod uwagę postanowienia przepisów postępowania administracyjnego, jak cele i zasady pomocy społecznej.
Ponadto podkreślić także należy, jak trafnie argumentuje Kolegium, że organy pomocowe muszą dokonywać wyboru w hierarchii potrzeb beneficjentów. Z jednej strony muszą brać pod uwagę możliwości ośrodków pomocy społecznej, mając na uwadze, że możliwości budżetu państwa są ograniczone, co jest rzeczą powszechnie znaną i nie wymagającą przeprowadzania specjalnego dowodu, z drugiej zaś strony muszą uwzględniać ogromną ilości osób oczekujących pomocy, wśród których znajdują się osoby samotne, samotnie wychowujące dzieci, niepełnosprawne i chore, bez własnych źródeł dochodu lub zarobkowania. Rozdysponowywanie środkami pomocowymi musi być więc nie tylko bardzo wyważone, ale i podlegać ograniczeniom, tak aby pomoc ta dotarła do osób jej najbardziej potrzebujących oraz aby nie pozostawić takich osób bez jakiegokolwiek wsparcia. W celu zobrazowania sytuacji, organ przeanalizował własną sytuację finansową przedstawiając zestawienie środków pozostających w jego dyspozycji i celów na które musi zabezpieczyć środki.
Nadto z akt sprawy wynika, co zresztą podniosły organy, że skarżący jest objęty inną formą wsparcia z pomocy społecznej. Organy udzielają mu wsparcia w miarę posiadanych środków finansowych i na różne cele. Niewątpliwie rodzina nie pozostaje bez środków do życia, bowiem żona skarżącego otrzymuje emeryturę w kwocie 1 029,06 zł, a nadto skarżący otrzymywał świadczenia z pomocy społecznej. Skarżący pobierał zasiłek okresowy w miesiącu październiku, listopadzie i grudniu 2019 roku w kwocie 20 zł miesięcznie, zasiłek celowy w październiku 2019 roku w wysokości 300 zł oraz zasiłek stały w kwocie 30 zł miesięcznie.
Wobec powyższego podjęte w sprawie decyzje uznać należało za prawidłowe i zgodne z obowiązującymi przepisami, zwłaszcza w sytuacji, gdy organy, stosownie do postanowień art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. ustaliły wszystkie istotne okoliczności dla treści rozstrzygnięć wydawanych na podstawie art. 39 u.p.s., prawidłowo je oceniły w zgodzie z art. 80 K.p.a. i wskazały na determinanty rozstrzygnięć, spełniając wymogi art. 107 § 3 K.p.a.
W związku z tym skarga nie mogła wywrzeć zamierzonego skutku.
W sprawie nie ulega wątpliwości, że organ nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, jak również udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości. W tym kontekście należy też oceniać niezbędność potrzeby objętej przedmiotowym wnioskiem. Wobec tego uznać należy, że organy orzekające w sprawie nie przekroczyły granic uznania administracyjnego, gdyż podjęto wszelkie niezbędne kroki do wyjaśnienia stanu faktycznego, a decyzji wydanej w sprawie nie można określić jako nacechowanej dowolnością. Należy jeszcze raz wyraźnie zaznaczyć, że pomoc społeczna jest ostatnim ogniwem w systemie zabezpieczenia społecznego i ma charakter uzupełniający. Polityka udzielania pomocy przez państwo winna brać pod uwagę subsydiarny charakter pomocy w stosunku do aktywności samego zainteresowanego w staraniach o zabezpieczenie swoich potrzeb. Ilustracją tego aspektu jest nałożenie w art. 1 ust. 3 u.p.s. na osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej obowiązku współudziału w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej.
Odnosząc się do zarzutów skargi należy wyjaśnić, że powodem odmowy przyznania skarżącemu pomocy w formie zasiłku celowego było kilka okoliczności. Z jednej strony organy pomocy społecznej dysponują ograniczonymi możliwościami finansowymi, a z drugiej strony kryterium dochodowe w rodzinie skarżącego jest przekroczone. W ocenie Sądu, bez wpływu na rozstrzygnięcie pozostają kwestie polityczne, w tym przekonania polityczne skarżącego.
Rekapitulując Sąd uznał działanie organów administracji w przedmiotowej sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Skład orzekający nie dopatrzył się również naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec czego, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 roku, poz. 2325 ze zm.), Sąd orzekł w wyroku o oddaleniu skargi w całości.
dc