Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 20 grudnia 2022 r. znak: SKO.4114.593.2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, po rozpatrzeniu odwołania S.P., uchyliło w całości zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z 11 października 2022 r. znak: SOCII.5111.100215.2022.103645.000007.2022 o odmowie przyznania S.P. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad N.P. w okresie od 01.11.2014 r. do 05.06.2021 r. i w tym zakresie orzekło co do istoty sprawy w ten sposób, że odmówiło S.P. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad N.P. w okresie od 01.07.2013 r. do 05.06.2021 r.
Jak wynika z akt sprawy decyzją z 11 października 2022 r. Prezydent Miasta Łodzi odmówił S.P. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania osobistej opieki nad matką N.P. w okresie od 01.11.2014 r. do 05.06.2021 r.
W odwołaniu od powyższej decyzji S.P. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy i wypłatę wyrównania świadczenia od czasu podnoszenia jego wysokości wraz z odsetkami do czasu śmierci matki. Odwołujący wywodzi swe prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z decyzji z 1 czerwca 2010 r. załączonej do odwołania, mocą której przyznano mu świadczenie pielęgnacyjne od 1 maja 2010 r. na czas nieokreślony. W tym też czasie do dnia zgonu mamy 05.06.2021 r. S.P. sprawował opiekę nad mamą N.P., co potwierdzały też przeprowadzane kontrole pracowników MOPS, o czym Centrum Świadczeń Socjalnych w Łodzi wiedziało. Organy wiedziały też o podnoszonych kwotach świadczenia pielęgnacyjnego i nie poinformowały o tym fakcie strony.
Powołaną na wstępie decyzją z 20 grudnia 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 z późn.zm. – dalej w skrócie "k.p.a."), art. 17 w związku z art. 23 i art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 615 z późn.zm. – dalej w skrócie "u.ś.r."), uchyliło w całości decyzję organu pierwszej instancji i w tym zakresie orzekło co do istoty sprawy, jak wskazano na wstępie.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium wyjaśniło, że w sprawie miał zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Następnie zaś podniosło, że 22 września 2022 r. S.P. wystąpił z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad N.P. w okresie od 1 listopada 2014 r. do 5 czerwca 2021 r. Do wniosku załączył orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności Miejskiego Zespołu ds. Orzekania i Niepełnosprawności w Łodzi z 12 maja 2004 r., mocą którego N.P. została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności, orzeczony stopień niepełnosprawności ma charakter trwały i orzeczenie wydaje się na stałe. Zaskarżoną decyzją organ odmówił S.P. wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad N.P. w okresie od 1 listopada 2014 r. do 5 czerwca 2021 r. Na dzień wydania decyzji przez organ pierwszej instancji uwzględniała ona ustalony stan faktyczny i prawny sprawy, jednakże Kolegium jest zobowiązane uwzględnić wszystkie zmiany ujawnione i zaistniałe po tej dacie do czasu wydania przez siebie rozstrzygnięcia.
Mianowicie, S.P. w odwołaniu rozszerzył okres do wyrównania, za który powinno mu zostać wypłacone świadczenie pielęgnacyjne, ponieważ zażądał wypłaty świadczenia od czasu podnoszenia jego wysokości wraz z odsetkami. Kolegium miało więc na uwadze, że kwota świadczenia pielęgnacyjnego systematycznie wzrastała od 1 lipca 2013 r. w stosunku do wysokości zasiłku dla opiekuna i uznało, iż S.P. zmodyfikował swój wniosek z 22 września 2022 r. w tym zakresie. Powyższe stanowiło podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji i orzeczenia co do istoty sprawy, jak wskazano w sentencji.
Odwołując się następnie do art. 15 k.p.a. Kolegium stwierdziło, że decyzja organu pierwszej instancji z 1 czerwca 2010 r. o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, na którą powołuje się S.P., wygasła z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1548 oraz z 2013 r. poz. 1557) z dniem 1 lipca 2013 r. i nie może ona być podstawą do roszczenia żądania wypłaty świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 1 lipca 2013 r.
Świadczenie pielęgnacyjne będące przedmiotem niniejszego postępowania należy do kategorii świadczeń, których warunki i zasady przyznawania zostały przez ustawodawcę ściśle określone w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r., poz. 615 z późn.zm.). Przyznanie wszelkich świadczeń w oparciu o normy zawarte w ustawie o świadczeniach rodzinnych nie jest pozostawione uznaniu organów administracji, a wyłącznie zostało uzależnione od spełnienia przesłanek określonych w tejże ustawie. Normy prawne zawarte w powołanej wyżej ustawie są normami bezwzględnie obowiązującymi i organ administracji nie może stosować ich inaczej, niż to wynika wprost z ich literalnego brzmienia. Kolegium przywołało następnie regulacje art. 17 ust. 1 pkt 4, art. 23 ust. 1 i 2 u.ś.r. i stwierdziło, że wszystkie świadczenia rodzinne, w tym także świadczenie pielęgnacyjne są świadczeniami, które przyznawane są na wniosek osoby ubiegającej się o ich przyznanie.
Z dyspozycji art. 23 ust. 1 i 2 u.ś.r. wynika, że żaden organ administracji nie jest władny do prowadzenia postępowania w sprawie ustalenia prawa do jakichkolwiek świadczeń rodzinnych z urzędu, a więc bez inicjatywy osoby zainteresowanej przyznaniem konkretnego świadczenia. Wskazując dalej na brzmienie art. 24 ust. 1 i 2, ust. 2a u.ś.r. organ odwoławczy podkreślił, że przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych nie dają możliwości przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od daty rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad członkiem rodziny, jeżeli osoba zainteresowana nie złoży w tym czasie wniosku o przyznanie takiego prawa. Generalną zasadą jest przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od miesiąca złożenia wniosku, a jedyny wyjątek regulują przepisy art. 24 ust. 2a u.ś.r., które dają możliwość przyznania świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, od daty złożenia wniosku o ustalenie stopnia niepełnosprawności.
Jednakże nawet wówczas przyznanie prawa wstecz uwarunkowane jest złożeniem wniosku o przyznanie świadczenia w terminie trzech miesięcy od otrzymania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Innych wyjątków w zakresie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ustawodawca nie wprowadził.
W ocenie Kolegium decydujące znaczenie dla ustalenia terminu, od którego zostanie ustalone prawo do świadczeń rodzinnych, posiada data złożenia kompletnego wniosku do właściwego organu realizującego świadczenia rodzinne. Oznacza to, że nawet jeśli spełnione były przez uprawnionego ustawowe przesłanki do otrzymania świadczenia rodzinnego, lecz wniosek o jego przyznanie nie został złożony, to organ nie ma prawnej możliwości w przypadku późniejszego złożenia wniosku, przyznania świadczenia rodzinnego niejako "wstecznie", czyli za miesiące poprzedzające złożenie wniosku.
W niniejszej sprawie S.P. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad matką N.P. na okres od 01.11.2014 r. do 05.06.2021 r. wystąpił wnioskiem złożonym 22 września 2022 r. Żądanie to zmodyfikował w odwołaniu o okres od 1 lipca 2013 r., wówczas to kwota świadczenia pielęgnacyjnego wynosiła 620,00 zł miesięcznie, w sytuacji, gdy zasiłek dla opiekuna, który S.P. miał przyznany wynosił 520,00 zł miesięcznie, co mając na uwadze regulację ustawową w tym zakresie cytowaną powyżej, co do zasady skutkować musi odmową prawa do świadczenia pielęgnacyjnego za żądany okres. W sprawie bezspornym jest, iż składając wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego S.P. nie zachował trzymiesięcznego terminu od dnia uzyskania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności N.P., bowiem to wydane zostało 12 maja 2004 r. i w sprawie nie ma zastosowania art. 24 ust. 2a u.ś.r., a tym samym brak jest możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego "wstecznie" przed złożeniem wniosku.
Z upływem określonego trzymiesięcznego terminu od dnia wydania orzeczenia, organy tracą możliwość ustalania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie stopnia niepełnosprawności.
W tym stanie rzeczy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, kierując się ustalonym stanem prawnym i faktycznym, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i orzekło w tym zakresie co do istoty sprawy, w ten sposób, że odmówiło S.P. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad N.P. w okresie od 01.07.2013 r. do 05.06.2021 r. Jednocześnie Kolegium za niezasadne uznało zarzuty podniesione w odwołaniu. W sprawie w żaden sposób nie doszło do naruszenia przepisów. W razie niezachowania terminu strona nie może żądać przyznania świadczenia wstecz, powołując się na brak możliwości wcześniejszego złożenia wniosku.
Nie można też skutecznie czynić organowi pierwszej instancji zarzutu co do braku udzielenia informacji czy wprowadzenia w błąd w sytuacji, gdy przed złożeniem kompletnego wniosku pod względem formalnym, postępowanie administracyjne nie toczyło się w sprawie. Końcowo Kolegium dodało, iż w ramach czasowych objętych żądaniem, czyli od 01.07.2013 r. do 05.06.2021 r. S.P. miał przyznany zasiłek dla opiekuna, które to świadczenie uregulowane zostało w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz.U. z 2014 r., poz. 567), nie zaś w ustawie o świadczeniach rodzinnych, i w okresie tym nie występował o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi S.P. wyraził swoje niezadowolenie z wydanego rozstrzygnięcia, które w jego ocenie jest krzywdzące. Skarżący uważa, że skoro inni mieli przyznane dużo wyższe świadczenie pielęgnacyjne niż on, to on również powinien mieć przyznane takie świadczenie, tym bardziej, że jego opieka nad mamą była najcięższa, poświęcił jej całe swoje życie. Skoro Centrum Świadczeń Socjalnych przy pomocy MOPSU przeprowadzało kontrole, to skarżący powinien w trakcie tych kontroli zostać poinformowany o możliwości podwyższenia świadczenia. Nikt jednak nie poinformował go wówczas o takiej możliwości i nie udzielił mu w tym zakresie pomocy.
Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji.
W piśmie z 20 marca 2022 r. skarżący wniósł o przeprowadzenie rozprawy, podtrzymując stanowisko dotychczas prezentowane w sprawie. Podkreślił, że o tym, iż Kolegium zmienia decyzje organu pierwszej instancji i przyznaje świadczenie wyższe o 1500 zł dowiedział się dopiero po śmierci mamy przy okazji wydania decyzji o odmowie przyznania dodatku mieszkaniowego.
W kolejnym piśmie z 30 maja 2023 r. skarżący wskazał, że jest następcą prawnym zmarłej N.P., która była funkcjonariuszem Służby Więziennej w Ł. Ponownie zarzucił organom, że w trakcie przeprowadzanych kontroli w jego domu nie został powiadomiony przez pracowników organu o możliwości podwyższenia świadczenia. Do pisma załączył decyzję z 31 stycznia 1983 r. o ustaleniu dla N.P. prawa do renty inwalidzkiej Służby Więziennej.
W pismach z 31 maja 2023 r. 1 czerwca 2023 r., 2 czerwca 2023 r. i 5 czerwca 2023 r. skarżący powtórzył dotychczasowe stanowisko w sprawie.
W dniu 6 czerwca 2023 r. do akt sprawy wpłynęło kolejne pismo procesowe skarżącego, w którym podtrzymał dotychczasową argumentację i opisał problemy związane z opieką nad mamą. W końcowej części pisma skarżący wniósł o wydanie sprawiedliwego wyroku i oddanie mu pieniędzy, których nie dostał opiekując się mamą.
Na rozprawie 7 czerwca 2023 r. skarżący poparł skargę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r., poz. 259 - dalej w skrócie "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.
Sąd kontrolując w zakreślonych wyżej granicach legalność zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi orzekającej o uchyleniu zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji w całości i orzekającej w tym zakresie co do istoty sprawy o odmowie przyznania S.P. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad N.P. w okresie od 01.07.2013 r. do 05.06.2021 r. stwierdził, że odpowiada ona przepisom obowiązującego prawa i brak jest podstaw do jej usunięcia z obrotu prawnego.
W rozpatrywanej sprawie zasadniczą osią sporu pomiędzy stronami postępowania jest odpowiedź na pytanie, czy organy obu instancji, po rozpoznaniu wniosku z 22 września 2022 r., prawidłowo odmówiły skarżącemu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego za okres poprzedzający jego złożenie.
Organ pierwszej instancji odmówił skarżącemu przyznania wnioskowanego świadczenia za okres od 01.11.2014 r. do 05.06.2021 r., natomiast organ drugiej instancji uwzględniając treść odwołania S.P. uchylił powyższą decyzję i zmodyfikował okres, za który skarżący domagał się przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, odmawiając przyznania świadczenia za okres od 01.07.2013 r. do 05.06.2021 r.
Punkt wyjścia do rozpoczęcia rozważań w tym przedmiocie stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r., poz. 615), a konkretnie jej art. 23 ust. 1 i 2 oraz art. 24 ust. 2 i ust. 2a.
Zgodnie z art. 23 ust. 1 i 2 u.ś.r., ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych oraz ich wypłata następują odpowiednio na wniosek małżonków, jednego z małżonków, rodziców, jednego z rodziców, opiekuna faktycznego dziecka, opiekuna prawnego dziecka, rodziny zastępczej niezawodowej, osoby uczącej się, pełnoletniej osoby niepełnosprawnej lub innej osoby upoważnionej do reprezentowania dziecka lub pełnoletniej osoby niepełnosprawnej, a także osób, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny. Wniosek składa się w urzędzie gminy lub miasta właściwym ze względu na miejsce zamieszkania osoby, o której mowa w ust. 1.
Po myśli art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Jednocześnie według art. 24 ust. 2a u.ś.r. jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności.
Z przywołanych wyżej unormowań jasno wynika, że wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego uruchamia postępowanie administracyjne w sprawie świadczenia, przy czym świadczenie może być przyznane najwcześniej od miesiąca złożenia wniosku w organie. Inaczej mówiąc, decyzja w przedmiocie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wywołuje skutki od miesiąca, w którym wpłynął wniosek. Przyznanie z datą wsteczną poprzedzającą tenże miesiąc, prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, nawet w przypadku wcześniejszego spełniania przesłanek do jego uzyskania, nie jest możliwe. Sporne świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane z urzędu, albowiem dla ustalenia do niego prawa niezbędne jest złożenie odpowiedniego wniosku. Wówczas znajduje zastosowanie ogólna reguła wynikająca z art. 24 ust. 2 u.ś.r. Z regulacji tej wynika, że sprawa o przyznanie prawa do świadczenia rodzinnego, a więc i świadczenia pielęgnacyjnego, nie może toczyć się bez odpowiednego wniosku osoby zainteresowanej.
Z woli ustawodawcy prawo do świadczeń (art. 24 ust. 2 u.ś.r.) co do zasady ustala się od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Sama decyzja o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego ma zaś charakter konstytutywny, tworzy ona dopiero po stronie jej adresata prawo do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego. Uprawnienie to nie wynika z mocy samej ustawy o świadczeniach rodzinnych, ta określa bowiem warunki jakich spełnienie pozwala na przyznanie świadczenia. Osoby spełniające kryteria ustawowe mają zatem potencjalną możliwość skutecznego wystąpienia o przyznanie przedmiotowego świadczenia. Samo uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego materializuje się zaś wraz z wejściem do obrotu prawnego decyzji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego.
Należy zatem rozróżnić sytuację osób, które potencjalnie spełniają kryteria przyznania tego typu pomocy oraz tych, które uprawnione są na mocy odpowiedniej decyzji do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego. Dopiero na skutek wyrażenia woli otrzymywania świadczenia, mającej postać wniosku o jego przyznanie, oraz zweryfikowania w toku postępowania administracyjnego spełnienia przez wnioskodawcę odpowiednich kryteriów, organ administracji wydaje indywidualny i konkretny akt stosowania prawa, w którym ustala prawo do pobierania tego świadczenia oznaczając osobę uprawnioną, wysokość świadczenia oraz czas na jaki zostało przyznane. Oznaczenie daty, od której przysługuje świadczenie determinowane jest postanowieniami art. 24 ust. 2 u.ś.r. Z uwagi na powyższe świadczenie pielęgnacyjne może być przyznane dopiero od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Odstępstwem od powyższego może być przyznanie świadczenia od dnia złożenia wniosku o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności, przy spełnieniu wymogów, o których mowa w ust. 2a cytowanego art. 24 u.ś.r., tj. złożenia wniosku w ciągu trzech miesięcy, od wydania orzeczenia w tym zakresie. W niniejszej sprawie, wyjątek ten nie ma zastosowania.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, które tutejszy Sąd w pełni podziela podkreśla się, że wskazany w art. 24 ust. 2 u.ś.r. termin ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, który rozpoczyna się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, jest terminem prawa materialnego. W przypadku jego niezachowania, strona nie może żądać przyznania świadczenia za okres wsteczny, powołując się chociażby na brak możliwości wcześniejszego złożenia wniosku. Okoliczności i przyczyny niezłożenia wniosku z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, w tym także ewentualny brak winy strony, nie mają znaczenia dla ustalenia początkowej daty przyznania świadczenia (vide: wyrok NSA z 15 października 2021 r., I OSK 642/21; wyrok NSA z 3 września 2021 r., I OSK 207/19; wyrok NSA z 21 kwietnia 2022 r., I OSK 1315/21, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
W wyroku z 16 grudnia 2021 r. sygn. akt I OSK 842/21 (Lex nr 3331380) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. W sytuacji zatem, gdy wniosek o przyznanie świadczenia dotyczył okresu sprzed daty jego złożenia, to nie mógł być uwzględniony pozytywnie. Świadczenie nie może być przyznane za lata poprzedzające dzień złożenia wniosku. Okoliczności i przyczyny niezłożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, w tym także ewentualny brak winy strony, nie mają znaczenia dla ustalenia początkowej daty przyznania świadczenia rodzinnego na gruncie art. 24 ust. 2 u.ś.r.
Wniosek o przyznanie świadczenia jest czynnikiem, który uruchamia postępowanie w sprawie świadczenia, przy czym świadczenie może być przyznane najwcześniej od miesiąca złożenia wniosku w organie. Przyznanie z datą wsteczną poprzedzającą tenże miesiąc, prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, nawet w przypadku wcześniejszego spełniania przesłanek do jego uzyskania, nie jest możliwe (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 czerwca 2021 r. sygn. akt I OSK 352/21 - Lex nr 3248844).
Przenosząc poczynione wyżej uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy zgodzić się trzeba z organami obu instancji, że w stanie faktycznym sprawy niniejszej brak jest podstaw prawnych do przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego za okres poprzedzający złożenie wniosku w tym przedmiocie, kiedy to skarżący mocą decyzji Prezydenta Miasta Łodzi pobierał zasiłek dla opiekuna, opiekując się niepełnosprawną w stopniu znacznym mamą N.P. Z przepisu art. 24 ust. 2 u.ś.r. nie można wyinterpretować normy prawnej, zgodnie z którą prawo do świadczenia rodzinnego ustala się począwszy od miesiąca, w którym spełnione zostały przez wnioskującego ustawowe przesłanki do otrzymania tego świadczenia (vide: wyrok NSA z 5 listopada 2020 r. sygn. akt I OSK 1157/20). W motywach zaskarżonej decyzji Kolegium trafnie argumentowało, że zasadą jest, iż postępowanie w sprawie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wszczyna się na podstawie wniosku złożonego przez osobę uprawnioną o ustalenie prawa do rzeczonego świadczenia. Ustawodawca nie przewidział prawnej możliwości wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, bez wniosku zainteresowanego podmiotu.
W kontrolowanej sprawie niespornym jest, że skarżący po raz pierwszy złożył wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego dopiero 22 września 2022 r. Okoliczność ta nie jest kwestionowana przez samego skarżącego, który jak wynika z treści odwołania, skargi oraz licznych pism procesowych składanych do akt sprawy, sam przyznał, że wcześniej nie składał wniosku w tym przedmiocie, ponieważ nie wiedział o takiej możliwości. O takiej możliwości skarżący dowiedział się dopiero po śmierci mamy, którą się opiekował, przy okazji załatwiania sprawy dodatku mieszkaniowego. Rozpatrując rzeczony wniosek organ pierwszej instancji, a następnie organ odwoławczy prawidłowo odmówiły skarżącemu przyznania wnioskowanego świadczenia, poprawnie uzasadniając swoje stanowisko w tej kwestii. Dla oceny zasadności wniosku skarżącego bez znaczenia pozostaje podnoszony w odwołaniu oraz w skardze do Sądu brak wiedzy o konieczności złożenia stosownego wniosku w tym przedmiocie i niezawinione opóźnienie w jego złożeniu.
W sytuacji, gdy skarżący mocą wcześniejszej decyzji organu pierwszej instancji pobierał zasiłek dla opiekuna aż do śmierci swojej mamy – czyli do 5 czerwca 2021 r., nie jest możliwe przyznanie mu za ten okres świadczenia pielęgnacyjnego, jeśli, tak jak miało to miejsce w stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy, wcześniej skarżący nie złożył stosownego wniosku. Ponadto, jeśli nie toczyło się postępowanie administracyjne, które mógł zainicjować wyłącznie wniosek skarżącego o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, to w świetle przepisów obowiązującego prawa na organie nie spoczywa obowiązek informowania strony o przysługujących jej prawach czy obowiązkach, w tym możliwości złożenia wniosku o przyznanie świadczenie pielęgnacyjnego.
Zgodnie z art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.
Unormowana w przywołanym wyżej art. 9 k.p.a. zasada informowania stron ma zastosowanie w toku postępowania administracyjnego i nie ma podstaw do jej realizowania poza tym postępowaniem, w szczególności przed jego wszczęciem. Organy administracji publicznej powołane są do czuwania nad prawidłowym przebiegiem postępowania administracyjnego, a nie do świadczenia ogólnych usług poradnictwa prawnego dla ludności. A zatem, obowiązek informowania stron, o którym stanowi art. 9 k.p.a., nie może być utożsamiany z udzielaniem stronom pomocy prawnej czy zastępowaniem ich w aktywności poprzez instruowanie o wyborze optymalnego sposobu postępowania. Błędne jest tym samym przekonanie skarżącego o ciążącym na pracownikach organu, którzy przeprowadzali kontrole w jego domu, obowiązku poinformowania go możliwości złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, którego wysokość znacznie przewyższała pobierany wówczas zasiłek dla opiekuna.
Podsumowując, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi uchylająca decyzję organu pierwszej instancji i w tym zakresie orzekająca o odmowie przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 01.07.2013 r. do 05.06.2021 r. co do zasady odpowiada przepisom obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Postępowanie administracyjne poprzedzające jej wydanie zostało przeprowadzone z poszanowaniem reguł zdefiniowanych w przepisach art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. W motywach kontrolowanego rozstrzygnięcia organ odwoławczy jasno i rzeczowo przedstawił argumenty natury faktycznej i prawnej przemawiające za wydaniem decyzji o odmowie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Godzi się w tym miejscu zauważyć, że organ odwoławczy, jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazał art. 138 § 2 k.p.a. zamiast art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Powyższe uchybienie Sąd potraktował jednak jako oczywistą omyłkę pisarską, która nie rzutowała w istotnym stopniu na wynik sprawy, ponieważ w uzasadnieniu kontrolowanej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi poprawnie przywołało i przytoczyło brzmienie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., jako podstawę prawną jej wydania.
Odnosząc się na zakończenie rozważań do wniosku o przyznanie skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego względnie wypłatę różnicy pomiędzy pobieranym zasiłkiem dla opiekuna a świadczeniem pielęgnacyjnym wyjaśnić trzeba, że Sąd nie posiada kompetencji w tym przedmiocie. W tym zakresie właściwe są wyłącznie organy administracyjne, które prawidłowo odmówiły skarżącemu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego za okres poprzedzający jego złożenie. Rola Sądu administracyjnego, o czym była mowa na wstępie rozważań, ograniczona została wyłącznie do oceny legalności wydanych w sprawie rozstrzygnięć organów obu instancji.
Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.
is