Uzasadnienie
Ładysław Z. zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego decyzję Wojewody Ł. z dnia 31 sierpnia 2001 r. (...), utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia 30 lipca 2001 r. (...) w sprawie odmowy zameldowania Łukasza Z. na pobyt stały w lokalu nr 1 przy (...) w Ł. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podano, że bezsporne jest zamieszkiwanie Łukasza Z. w przedmiotowym lokalu, jednakże nie nastąpiło spełnienie drugiej z ustawowych przesłanek, niezbędnych do zameldowania na pobyt stały, to jest przesłanki "potwierdzenia uprawnienia do przebywania w lokalu". Organ orzekający wskazał /między innymi/, że uprawnienia do przebywania w lokalu, w którym ma nastąpić zameldowanie, najczęściej wynikają z prawa cywilnego, a do rozstrzygania sporów cywilnych powołane są sądy powszechne. Właściwą drogą do stwierdzenia kwestionowanego przez właściciela /zarządcę/ tego rodzaju uprawnienia, nie jest, w ocenie organu orzekającego, procedura administracyjna, lecz "odpowiednie powództwo o ustalenie lub wystąpienie z innymi roszczeniami na drodze sądowej", przy czym organ administrujący, właściwy do spraw ewidencji ludności, nie może samodzielnie rozstrzygać sporu o charakterze cywilnoprawnym, jako przesłanki decydującej o zameldowaniu na pobyt stały, szczególnie wówczas, gdy uprawnienie to ma charakter cywilny lub wynika ze stosunku cywilnoprawnego i jeżeli jest ono sporne.
Organ odwoławczy wyjaśnił, że w tej sprawie Łukasz Z. /bratanek skarżącego/, ubiega się o zameldowanie na pobyt stały w lokalu swojego wuja, Ładysława Z., który jest najemcą przedmiotowego lokalu i wyraża zgodę na przebywanie i zameldowanie w nim bratanka. W tym stanie, ocenił organ administracyjny, uprawnienie Łukasza Z., jest uprawnieniem pochodnym /zależnym od woli najemcy lokalu/, które to uprawnienie należy zakwalifikować jako użyczenie w rozumieniu art. 710 kodeksu cywilnego. Podnajęcie lokalu lub też oddanie lokalu w bezpłatne używanie w całości lub w części, wymaga zgody wynajmującego /art. 688[2] Kc/, a zgoda ta nie jest wymagana jedynie co do osoby, względem której najemca obciążony jest obowiązkiem alimentacyjnym.
W tej sprawie, w ocenie organu odwoławczego, najemca lokalu /skarżący/, nie uzyskał od wynajmującego /FMJ "I."/ "stosownej zgody", a zatem, jak podkreślił organ administracyjny, użyczenie przedmiotowego lokalu nie może być uznane za prawnie skuteczne. Organ orzekający podał też, że najemca może wystąpić do sądu o zobowiązanie wynajmującego do złożenia oświadczenia woli o wyrażeniu zgody na zawarcie umowy oddania lokalu w bezpłatne używanie, a prawomocne orzeczenie, zgodne w tym przedmiocie, zastąpi tę zgodę /art. 64 kodeksu cywilnego/.
Z tych wszystkich względów organ orzekający uznał, że ocena, czy uprawnienie do lokalu powstało, czy też nie, należy, jako sprawa o charakterze cywilnoprawnym, do kompetencji sądu powszechnego, natomiast w postępowaniu administracyjnym w sprawie zameldowania, organ administracji nie jest władny ocenić odmowy wyrażenia zgody na użyczenie części czy całości lokalu i w oparciu o taką ocenę rozstrzygać kwestię zameldowania. Dopiero zatem w konsekwencji pozytywnego dla najemcy orzeczenia sądu, będzie możliwe uzyskanie stałego meldunku dla osoby przez niego wskazanej, a w tym przypadku dla Łukasza Z. Dodatkowo organ orzekający wyjaśnił, że wobec "kategorycznego żądania skarżącego /pod groźbą wniesienia skargi do NSA na bezczynności organu/ o niezwłoczne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy", uznał za bezcelowe zawieszenie postępowania do czasu wystąpienia przez zainteresowanego na drogę sądową ze stosownym roszczeniem.
W skardze złożonej do Naczelnego Sądu Administracyjnego /oraz pismach procesowych z dnia 29 listopada 2001 r. i z dnia 3 stycznia 2002 r./ na wymienioną decyzję odwoławczą, Ładysław Z. wniósł o uchylenie tej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej z dnia 30 lipca 2001 r., z uwagi na naruszenie art. 9 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych oraz art. 7, art. 77 par. 1, 80 i art. 107 par. 3 Kpa. Zdaniem skarżącego, rozstrzygnięcie II instancji zostało oparte na odmiennych przesłankach, aniżeli rozstrzygnięcie organu I instancji, to jest na stwierdzeniu, że wynajmujący nie wyraził zgody na oddanie lokalu w bezpłatne używanie, a w tym zakresie, w ocenie strony skarżącej, organy administracyjne nie dokonywały dotychczas ustaleń faktycznych.
Skarżący zarzucił, że wskazany przez organ odwoławczy przepis art. 688[2] Kc, "nie ma nic do sprawy", ale istnieje przepis art. 668 par. 1 Kc, nie ustanawiający bezwzględnego zakazu oddawania rzeczy najętej w podnajem, jeżeli umowa tego nie zabrania. To uregulowanie prawne, podkreślił skarżący, dotyczy stosunków między wynajmującym a najemcą, a nie między najemcą a osobą trzecią /podnajemcą/. Skarżący wskazał, że to on decyduje, z kim chce mieszkać, jako rodziną i to on odpowiada przed wynajmującym z tytułu ewentualnego naruszenia umowy najmu. Skarżący wyjaśnił, że łącząca go z "I." umowa najmu nie zabrania mu użyczania lokalu najbliższej rodzinie, a Łukasz Z. jest dla skarżącego najbliższą rodziną.
Ponadto skarżący wskazał, że mieszka samotnie, pracuje w W., a do domu wraca na soboty i niedziele. Bratanek jest studentem, ma u skarżącego dobre warunki do nauki i mieszka u skarżącego jako domownik, z którym skarżący prowadzi jedno gospodarstwo domowe. Organ ewidencyjny, jak podkreślił skarżący, ignoruje w tej sprawie rejestracyjną funkcję ewidencji ludności, przy czym wskazał, że centrum życiowe Łukasza Z. od kilku miesięcy jest w przedmiotowym lokalu i "fakt ten winien znaleźć odbicie w pozytywnej decyzji administracyjnej".
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Ponadto organ orzekający wyjaśnił, że odstąpił od zastosowania art. 97 par. 1 pkt 4 i art. 100 par. 1 Kpa, bowiem w aktach sprawy "było kategoryczne żądanie pełnomocnika Łukasza Z. dotyczące merytorycznego zakończenia sprawy".
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W pierwszej kolejności należało stwierdzić, że w świetle art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych /Dz.U. 2001 nr 87 poz. 960/, zameldowanie na pobyt stały osoby obowiązanej do takiego zameldowania nie wymaga zgody lub innego oświadczenia woli ani najemcy lokalu, ani właściciela lub zarządcy budynku.
Przepis art. 9 ust. 2 powołanej ustawy stanowi jedynie, iż przy zameldowaniu na pobyt stały lub czasowy trwający ponad dwa miesiące, należy przedstawić potwierdzenie uprawnienia do przebywania w lokalu /pomieszczeniu/, w którym ma nastąpić zameldowanie. Dokonując lub odmawiając potwierdzenia przedmiotowych uprawnień, właściciel lub zarządca budynku powinien przeprowadzić obiektywną ocenę stanu faktycznego, w świetle obowiązującego stanu prawnego, po to by potwierdzić lub odmówić potwierdzenia uprawnień, o których mowa w art. 9 ust. 2 powołanej ustawy.
Jeżeli zaś ocena ta budzi wątpliwości, właściwy organ administracji publicznej rozstrzygając o zameldowaniu na podstawie art. 47 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, weryfikuje ją zgodnie z rzeczywistym stanem faktycznym i prawnym. Przede wszystkim należy w tym trybie dokonać oceny, czy najemca lokalu dysponuje uprawnieniem do wspólnego zamieszkiwania z daną osobą bliską, która dokonała zgłoszenia pobytu stałego oraz stwierdzić, czy istnieją warunki wymagane do zameldowania osoby na pobyt stały, w myśl przepisu art. 9 ust. 2 cyt. ustawy. Jeżeli przedstawione w zgłoszeniu dane budzą wątpliwości, wówczas o dokonaniu zameldowania rozstrzyga organ w drodze decyzji administracyjnej w myśl art. 47 ust. 2 powołanej ustawy. Tego rodzaju oceny nie przeprowadzono w toku postępowania odwoławczego, mimo wyraźnych żądań strony przedstawionych w tym zakresie w odwołaniu, wniesionym od decyzji organu I instancji.
W dotychczasowym orzecznictwie sądu administracyjnego przyjmowano nawet, że organ administracji publicznej właściwy do spraw ewidencji ludności, nie jest związany stanowiskiem właściciela bądź zarządcy lokalu w sprawie potwierdzenia uprawnień do mieszkania, bowiem art. 50 powołanej ustawy dawał prawo temu organowi do sprawowania nadzoru nad wykonywaniem obowiązków określonych w ustawie, a więc także obowiązku potwierdzenia przez właścicieli /zarządców/ budynków uprawnień do przebywania w lokalu, w którym ma nastąpić zameldowanie /art. 29 ust. 1/, dotyczyło to również uprawnień osób, które ubiegały się o zameldowanie u osób bliskich.
W stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, minister właściwy do spraw administracji publicznej sprawuje zwierzchni nadzór nad wykonywaniem obowiązków określonych w powołanej ustawie /art. 50 ust. 1/, a wojewodowie sprawują nadzór nad działalnością organów gmin w zakresie realizacji obowiązków określonych w tej ustawie /art. 50 ust. 2/. Ponadto, należało wskazać, że w rozpoznawanej sprawie, jak wynika z treści uzasadnień decyzji wydanych przez organy I i II instancji, organy orzekające przyjęły, że nastąpiła odmowa wyrażenia zgody przez wynajmującego na użyczenie przez skarżącego najmowanego lokalu na rzecz bratanka skarżącego. Odmowa ta, w ocenie organów orzekających jest wiążąca w tej sprawie, a stronom stosunku cywilnoprawnego, przysługuje stosowna akcja procesowa w postępowaniu przed sądem powszechnym.
Z powyższego wynika, iż ocena, czy uprawnienie do lokalu powstało, czy też nie powstało, należeć będzie, jako sprawa o charakterze cywilnoprawnym, do kompetencji sądu powszechnego. W postępowaniu administracyjnym w sprawie zameldowania, organ administracyjny nie jest zatem władny ocenić odmowy wyrażenia zgody na użyczenie części czy całości lokalu i w oparciu o taką ocenę rozstrzygać kwestię zameldowania. Brak zgody właściciela /zarządcy/ na użyczenie lokalu, oceniany w płaszczyźnie przepisów powołanej ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, wywołuje jedynie wątpliwość, czy osoba ubiegająca się o zameldowanie, nabyła uprawnienia do przebywania w lokalu, o których mowa w art. 9 ust. 2 tej ustawy. Ponieważ do zameldowania na pobyt stały konieczne jest nie tylko fizyczne przebywanie w lokalu, ale także posiadanie odpowiedniego uprawnienia o charakterze cywilnoprawnym, wobec powzięcia przez organy orzekające w sprawie zameldowania /jak miało to miejsce w sprawie niniejszej/, wątpliwości co do wystąpienia drugiej z wymienionych przesłanek, organy te powinny były zawiesić postępowanie, zgodnie z art. 97 par. 1 pkt 4 Kpa, zobowiązując jednocześnie stronę do wystąpienia w oznaczonym terminie na drogę postępowania przed sądem powszechnym, celem rozstrzygnięcia kwestii uprawnienia osoby ubiegającej się o zameldowanie na pobyt stały w przedmiotowym lokalu, do korzystania z tego lokalu /art. 100 par. 1 Kpa/.
Tylko wówczas, gdy wystąpią okoliczności, wymienione w par. 2 i 3 art. 100 Kpa, organ administracji publicznej jest uprawniony do załatwienia sprawy, rozstrzygając zagadnienie wstępne we własnym zakresie. Należy przy tym wyjaśnić, że także ostateczne postanowienie o zawieszeniu postępowania, podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego /art. 101 par. 3 Kpa w związku z art. 16 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym - Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.
Rozstrzygnięcie o odmowie zameldowania, zawarte w zaskarżonej decyzji oraz w poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej, na podstawie dokonania w istocie przez organy orzekające własnej oceny, iż osoba nie posiada uprawnień do przebywania w przedmiotowym lokalu, nastąpiło zatem z naruszeniem wymienionych wcześniej przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Organy administracyjne rozstrzygnęły bowiem przesłankowo sprawę, która nie należy do ich kompetencji.
Mając powyższe na uwadze, sąd administracyjny na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 i 3 oraz art. 55 ust. 1 powołanej już wcześniej ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, orzekł jak w sentencji wyroku.