Uzasadnienie
Prokurator Rejonowy w Pabianicach zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi uchwałę Rady Gminy Dłutów z dnia 10 lutego 2006 r., nr XXXII/165/2006 w sprawie wprowadzenia Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie gminy Dłutów, zarzucając jej istotne przekroczenie prawa, tj. naruszenie art. 7 ust. 1 pkt 3 oraz art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591) – zwanej: "u.s.g." – oraz art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. Nr 72, poz. 747) – powoływanej dalej jako: "ustawa".
Prokurator wskazał, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, gdyż posiada cechę ogólności-generalności, abstrakcyjności, określa adresata poprzez wskazanie jego cech, nie wymieniając go z nazwy. Posiada normatywny charakter, gdyż dyspozycja określa postępowanie adresata i ma zastosowanie do wielu powtarzalnych okoliczności i stanowi podstawę do obliczania i ustalenia wysokości opłaty za każdorazowe podłączenie się do sieci wodociągowej.
Dalej Prokurator podkreślił, że w polskim systemie prawnym żaden przepis nie daje gminie uprawnień do ogólnego wprowadzania opłat w drodze regulacji powszechnie obowiązujących. Przepisami takimi nie mogą być powołane w podstawie kwestionowanej uchwały art. 18 ust. 2 u.s.g. i art. 19 ust. 1 ustawy, które w istocie mają charakter organizacyjny i określają własne zadania gminy obejmujące sprawy wodociągów, zaopatrzenia w wodę, kanalizacji itp.
Zdaniem skarżącego nie można dopatrzyć się podstaw do podjęcia przedmiotowej uchwały w żadnym z przepisów prawa obowiązującego w chwili podejmowania uchwały. Jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków, w tym opłat, nie jest dopuszczalne bez upoważnienia ustawowego, co wynika wprost z art. 84 Konstytucji RP. W obowiązującym systemie prawnym nie istnieje podstawa prawna dla rady gminy do wprowadzania opłat za podłączenie do sieci wodociągowej. W tej sprawie nie można również uznać opłaty przyłączeniowej za świadczenie dobrowolne, skoro obowiązuje w tym zakresie taryfa, przy czym za rok 2017 wynosiła ona 258 zł plus VAT.
Mając powyższe na uwadze Prokurator Rejonowy stwierdził, że przedmiotowa uchwała wykracza poza prawotwórcze kompetencje rady, ustalone przepisami art. 40 u.s.g i w związku z tym wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Dłutów podniosła, że z treści skargi Prokuratora Rejonowego w Pabianicach nie sposób wywieść, który konkretnie zapis skarżonej uchwały jest wadliwy. Prokurator ogólnie jedynie pisze, że w obowiązującym systemie prawnym nie istnieje podstawa prawna dla rady gminy do wprowadzania opłat za podłączenie do sieci wodociągowej, nie wskazuje jednakże, w którym konkretnie zapisie skarżonej uchwały Rady Gminy Dłutów ten zakaz naruszyła.
Prokurator ponadto podnosi, że opłata za przyłączenie do sieci wodociągowej została określona w taryfie za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, przy czym pomija okoliczność, że taryfa nie jest częścią skarżonej uchwały, ale odrębnym aktem, przyjmowanym stosownie do art. 20 ustawy. Dlatego też nie mogą stanowić podstawy do kwestionowania Regulaminu zapisy zawarte w taryfie.
Organ zaznaczył, że z treści skargi wywieść można, że Prokurator kwestionuje kompetencję organu stanowiącego gminy dla wprowadzenia opłaty za przyłączenie do sieci wodociągowej. Jednak zaskarżona uchwała nie zawiera normy, która nakładałaby na adresatów uchwały obowiązek wnoszenia opłaty za przyłączenie do sieci wodociągowej. Natomiast w rozdziale V Regulaminu, w którym określone zostały warunki przyłączania nieruchomości do sieci wodociągowej, zawarta jest norma - § 27 ust. 3, zgodnie z którą Zakład Usług Komunalnych ustala wynagrodzenie za wydanie technicznych warunków i przyłączenia nieruchomości do sieci wodociągowej, przy czym wynagrodzenie to stanowi równowartość rzeczywiście poniesionych przez Zakład Usług Komunalnych kosztów i przygotowania tego dokumentu. Wynagrodzenia tego nie można jednak utożsamiać z opłatą za przyłączenie do sieci. Jest to bowiem należność o charakterze cywilnoprawnym, towarzysząca opracowaniu dokumentu w postaci technicznych warunków przyłączenia do sieci wodociągowej, na podstawie umowy zawieranej między dwiema równorzędnymi stronami, korzystającymi z wolności kontraktowej. Wynagrodzenie to winno być ustalane w kwocie odpowiadającej rzeczywiście poniesionym przez Zakład Usług Komunalnych kosztom przygotowania tego dokumentu.
Rada Gminy Dłutów podniosła, że mimo treści § 27 ust. 3 Regulaminu, Zakład Usług Komunalnych w Dłutowie nie pobierał wynagrodzenia za wydanie technicznych warunków przyłączenia do sieci wodociągowej z uwagi na fakt braku kosztów przygotowania tego dokumentu.
Poza wskazaną wyżej normą, dotyczącą wynagrodzenia przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego za wydanie technicznych warunków przyłączenia do sieci, brak jest w Regulaminie zapisów, które statuowałyby jakiekolwiek inne formy wynagrodzenia czy też opłat związanych z przyłączaniem do sieci wodociągowej.
W związku z tym Rada Gminy Dłutów wniosła o oddalenie skargi oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Stawający na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2018 r. Prokurator Prokuratury Okręgowej w Łodzi poparł skargę i precyzując zarzuty skargi podniósł, że § 13 ust. 2 pkt 2 i § 27 ust. 3 zaskarżonej uchwały zostały wydane z przekroczeniem delegacji ustawowej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje
Skarga jest częściowo zasadna.
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369) – dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem i obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.).
Skarga została złożona przez Prokuratora Rejonowego w Pabianicach, co oznacza, że nie musiała być poprzedzona wyczerpaniem środków zaskarżenia (art. 52 § 1 p.p.s.a.), a ponieważ skarga dotyczy aktu prawa miejscowego, jej wniesienie nie było też ograniczone żadnym terminem (art. 53 § 2a i § 3 p.p.s.a.).
Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności, o czym stanowi art. 147 § 1 p.p.s.a.
Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy Dłutów z dnia 10 lutego 2006 r., nr XXXII/165/2006 w sprawie wprowadzenia Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie gminy Dłutów, która to uchwała w myśl art. 19 ust. 1 ustawy jest aktem prawa miejscowego.
Akty prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Ustanawianie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organów samorządu terytorialnego, które czynią to wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. W świetle art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.
Oznacza to, że materia uregulowana wydanym aktem normatywnym powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Zasady podejmowania uchwał lub aktów organu gminy wyznaczają przepisy u.s.g. I tak, art. 40 ust. 1 u.s.g. przyznaje gminie prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych. Oznacza to, że jeżeli podstawą aktu prawa miejscowego uchwały jest upoważnienie ustawowe, rada gminy nie może w żaden sposób wystąpić poza przedmiotowe granice upoważnienia zawartego w ustawie. Przekroczenie upoważnienia ustawowego stanowi istotne naruszenie prawa, stanowiące podstawę do stwierdzenia nieważności podjętego aktu. Zgodnie bowiem z art. 91 ust. 1 zdanie 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowi art. 19 ustawy, który w ust. 1 nakłada na radę obowiązek uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie danej gminy. Zakres regulaminu określony został w ustępie 2 ww. artykułu, zgodnie z którym regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym:
- 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków;
- 2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług;
- 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach;
- 4) warunki przyłączania do sieci;
- 5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo – kanalizacyjnych;
- 6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne wykonanego przyłącza;
- 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków;
- 8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków;
- 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.
Mając na względzie poczynione na wstępie rozważania nie budzi wątpliwości, że regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie może wykraczać poza materię przewidzianą w art. 19 ust. 2 ustawy. Przepis ten stanowi bowiem delegację ustawową dla wydania aktu prawa niższej rangi, ściśle określając zakres spraw, które mogą być przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Nie daje on prawa radzie gminy do stanowienia aktów prawa miejscowego, regulujących zagadnienia inne niż wymienione w przywołanym przepisie ani do formułowania unormowań w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej.
Regulacja ta ma charakter wyczerpujący, co należy rozumieć w ten sposób, że uchwalając na jego podstawie regulamin, rada powinna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w ustawie zagadnień. Wskazując zakres zagadnień, które mogą być objęte regulaminem, ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej nie posłużył się sformułowaniem "w szczególności", "może określić", ale sformułowaniem "regulamin określa", co prowadzi do wniosku, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej.
Skoro w regulaminie mogą znaleźć się tylko takie postanowienia, których przedmiot mieści się w zakresie wyznaczonym w art. 19 ust. 2 ustawy, to wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w tym przepisie przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części.
Przechodząc do oceny zaskarżonej uchwały należy wskazać, że Prokurator zarzucił w złożonej skardze, że zaskarżona uchwała podjęta została z naruszeniem art. 7 ust. 1 pkt 3 oraz art. 18 ust. 1 u.s.g. Tymczasem żaden ze wskazanych przepisów nie zawiera normy delegacyjnej do podejmowania aktów prawa miejscowego i żaden z powołanych wyżej przepisów nie został wymieniony w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały. Uchwała w sprawie wprowadzenia Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie gminy Dłutów została bowiem podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. w zw. z art. 19 ust. 1 ustawy, co w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie budzi zastrzeżeń w zakresie podstaw prawnych do uchwalenia skarżonego Regulaminu. Doprecyzowane na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2018 r. zarzuty powodują, że przedmiotem oceny stały się postanowienia § 13 ust. 2 pkt 2 i § 27 ust. 3 Regulaminu.
Niemniej jednak całokształt argumentów zawartych w uzasadnieniu skargi, które odnosiły się do kwestii związanych z nakładaniem ciężarów finansowych w związku z podłączeniem do sieci wodociągowej powoduje, że wzorcem kontroli zaskarżonej uchwały stał się art. 19 ust. 2 w związku z art. 15 ustawy, co musiało doprowadzić do zakwestionowania również § 28 Regulaminu.
Zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy, przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane zapewnić budowę urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych, ustalonych przez gminę w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, w zakresie uzgodnionym w wieloletnim planie rozwoju i modernizacji, o którym mowa w art. 21 ust.
1. Realizację budowy przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego zapewnia na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci (art. 15 ust. 2 ustawy).
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowane jest stanowisko, że delegacja ustawowa, wynikająca z art. 19 ust. 1 i 2 ustawy, nie uprawnia gminy do określania w regulaminie zasad naliczania jakichkolwiek opłat czy świadczeń rzeczowych, związanych z przyłączeniem odbiorcy do instalacji wodociągowo-kanalizacyjnej. Przyłączenie do sieci nie może być uzależnione od poniesienia przez odbiorcę jeszcze innych kosztów, niż wymienione w art. 15 ust. 2 ustawy. Innymi słowy ustawa nie upoważnia gminy do uzależniania przyłączenia odbiorców do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej od partycypowania w kosztach jej budowy. Ewentualne sfinansowanie przynajmniej części kosztów budowy sieci organy gminy mogą uzyskać albo w drodze opłat adiacenckich (czyli już po wybudowaniu sieci), albo też mogą zarządzić przeprowadzenie referendum w sprawie samoopodatkowania się mieszkańców właśnie na cel budowy sieci kanalizacyjnej.
Inne formy mniej lub bardziej ukrytego finansowania zadań nałożonych ustawowo na gminę przez osoby ubiegające o przyłączenie do sieci, niezależnie czy dokonywane w drodze umów cywilnoprawnych, czy też aktów administracyjnych, nie mogą być dowolnie kreowane przez organ gminy (por. wyroki: NSA z dnia 10 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1658/11 czy WSA w Łodzi z dnia 23 stycznia 2018 r., II SA/Łd 978/17, CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W ocenie Sądu, przepisy § 28 ust. 1 Regulaminu nakładają obowiązek ponoszenia przez przyszłego odbiorcę kosztów budowy bliżej niesprecyzowanych urządzeń wodociągowych i/lub kanalizacyjnych. Takie rozwiązanie (pozornie wskazujące na dobrowolność świadczenia przyszłego odbiorcy poprzez użycie zwrotu "za zgodą") daje bowiem gminie możliwość uzależnienia wydania "technicznych warunków przyłączenia" – które są niezbędne do dokonania przyłączenia – od wspomnianej "dobrowolnej" zgody odbiorcy. Jeżeli bowiem odbiorca odmówi poniesienia dodatkowych kosztów budowy urządzeń, to gmina może nie wydać mu "technicznych warunków przyłączenia".
Z kolei "dobrowolna" zgoda odbiorcy pociąga za sobą obowiązek zawarcia umowy z Zakładem Usług Komunalnych, regulującej tryb i zasady przejęcia przez ZUK urządzeń wybudowanych w całości lub w części ze środków własnych przyszłego odbiorcy, co jednoznacznie wynika z § 28 ust. 2 i ust. 3 Regulaminu. Z kolei ust. 6 i 7 § 28 Regulaminu w sposób władczy narzucają formę zawieranej umowy oraz jej poszczególne elementy, co sprzeciwia się funkcjonującej na gruncie prawa cywilnego zasadzie swobody zawierania umów. Forma umowy nie może zatem zostać określona w akcie prawa miejscowego (por. wyroki WSA we Wrocławiu z dnia 1 sierpnia 2006 r., sygn. akt II SA/Wr 378/06 oraz z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 59/14, CBOSA).
Jednocześnie warto zauważyć, że zgodnie z art. 31 ust. 1 ustawy osoby, które wybudowały z własnych środków urządzenia wodociągowe i urządzenia kanalizacyjne, mogą je przekazywać odpłatnie gminie lub przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu, na warunkach uzgodnionych w umowie. Powyższy przepis reguluje zatem w sposób wyczerpujący zasady odpłatnego przekazania urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych wybudowanych z własnych środków na rzecz gminy. Natomiast treść upoważnienia zawartego w art. 19 ust. 1 ustawy nie daje podstaw do konkretyzacji czy modyfikacji w drodze regulaminu uchwalonego przez radę gminy regulacji ustawowej. Z tego wniosek, że określone w § 28 Regulaminu zasady regulujące przejmowanie urządzeń wybudowanych przez przyszłego odbiorcę ze środków własnych naruszają również art. 31 ust. 1 ustawy, a ponadto ingerują w prawo strony do swobodnego ukształtowania stosunku prawnego (por. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 2033/08, CBOSA).
Za wykraczające poza delegację ustawową należy uznać także postanowienia § 27 ust. 3 Regulaminu, wprowadzające wynagrodzenie za wydanie "Technicznych warunków przyłączenia", do czego brak upoważnienia, a w konsekwencji również § 13 ust. 2 pkt 2 w zakresie, w jakim nakłada on obowiązek zawarcia we wniosku oświadczenia wnioskodawcy o poinformowaniu o ponoszeniu na rzecz ZUK dodatkowych opłat.
Reasumując, należy uznać, że zarówno § 28, jak i § 27 ust. 3 oraz § 13 ust. 2 pkt 2 Regulaminu w zakresie, w jakim przewiduje zawarcie we wniosku oświadczenia o poinformowaniu o obowiązku ponoszenia na rzecz ZUK dodatkowych opłat zostały wydane z przekroczeniem delegacji ustawowej, określonej w art. 19 ust. 1 i 2 w zw. z art. 15 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, co obligowało Sąd do stwierdzenia nieważności ww. przepisów.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. W pozostałej części skarga jako bezzasadna podlegała, w oparciu o art. 151 p.p.s.a., oddaleniu. Sąd nie stwierdził bowiem, aby pozostałe przepisy zaskarżonej uchwały naruszały prawo.
A.B.