Uzasadnienie
Decyzją Nr [...] z dnia [...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Ł. na podstawie art. 138 § 1 ust. 1 Kodeksu Postępowania Administracyjnego oraz § 10 ust. 1 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. Nr 65 poz. 294 z późń.zm.) utrzymał w mocy decyzję Państwowego Terenowego Inspektora Sanitarnego w T. Nr [...] z dnia [...], w której nie uznano u K. D. choroby zawodowej uszkodzenia słuchu.
W uzasadnieniu swojej decyzji organ II instancji podniósł, że w przedmiotowej sprawie badania przeprowadziły dwie placówki właściwe do rozpoznania chorób zawodowych zgodnie z § 7 i § 9 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie chorób zawodowych. Stanowisko Instytutu Medycyny Pracy w Ł. jest wynikiem kilkukrotnej analizy dokumentacji popartej badaniami lekarskimi wykonanymi ponownie w maju 2001r. zgodnie z sugestią zawartą w wyroku NSA z dnia 16 stycznia 2001r. W wyniku tych badań stwierdzono u skarżącej niedosłuch typu pozaślimakowego, który ulega dalszej progresji mimo ustania narażenia na hałas, natomiast w następstwie ekspozycji na hałas przemysłowy dochodzi do uszkodzenia komórek słuchowych narządu Cortiego zlokalizowanych w ślimaku. Uszkodzenie słuchu spowodowane hałasem ma charakter trwały i nie ulega poprawie bądź progresji po zaprzestaniu aktywności zawodowej w warunkach narażenia na hałas. Porównując audiogramy wykonane w IMP w dniu 13 grudnia 1994r. i aktualne obserwuje się u skarżącej dalsze pogłębianie się niedosłuchu, co następuje z przyczyn pozazawodowych.
Organ odwoławczy podniósł, że z uwagi na treść orzeczenia lekarskiego wydanego przez Instytut Medycyny Pracy, będącego wynikiem przeprowadzonych badań u skarżącej, w sprawie nie mogła zapaść inna decyzja niż zaskarżona, mimo udokumentowanej długoletniej pracy w narażeniu na hałas.
W skardze wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżąca polemizuje z ustaleniami organu odwoławczego i podkreśla, iż organ nie wykonał zaleceń wynikających z wyroku NSA z dnia 16 stycznia 2001r. dotyczącego jej sprawy tj. nie ustalił jakie konkretne przyczyny spowodowały chorobę i dlaczego warunki pracy nie miały wpływu na powstanie schorzenia. Uważa, że organ bezpodstawnie wzbrania się od przeprowadzenia badania w Śląskim Instytucie Medycyny Pracy. W opinii skarżącej podjęta decyzja jest nieprawidłowa i w związku z tym skarżąca wnosi o jej uchylenie.
W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o oddalenie skargi podtrzymując w całości argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. W odniesieniu do zarzutu skarżącej, w przedmiocie wykazania przyczyn ubytku słuchu jaki u niej występuje organ stwierdził, że wymaga to szerokiej analizy oraz badań schorzeń jakie mogą występować u skarżacej. Przyczyny mogą być wielorakie np. wrodzone, naczyniowe, toksyczne i nie może to być objęte postępowaniem wynikającym z obowiązujących przepisów o chorobach zawodowych. Również prośba o kolejne badanie o którym pisze zainteresowana nie może być spełniona ponieważ wykorzystano już możliwości badania w trybie odwoławczym, co wynika z § 9 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie chorób zawodowych.
Na rozprawie w dniu 3 marca 2004 roku skarżąca w odpowiedzi na pytanie Sądu z jakiego powodu pozostaje na rencie, oświadczyła, że w związku ze schorzeniem reumatycznym stawów.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje
Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r. Nr 153 poz. 1271 z późń.zm.) Sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W tej sytuacji właściwy do rozpatrzenia skargi wniesionej w niniejszej sprawie jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi utworzony z dniem 1 stycznia 2004r. dla obszaru województwa łódzkiego rozporządzeniem Prezydenta RP z dnia 25 kwietnia 2003r.w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych/.../ (Dz.U. z 2003r. Nr 52 poz. 652).
Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269) obowiązującej od 1 stycznia 2004r. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.
Kognicja Sądu ograniczona jest do oceny legalności kwestionowanego skargą aktu lub czynności organów administracji publicznej i obejmuje ocenę prawidłowości zastosowania przepisów prawa i ich wykładni przez organy administracji. Jednocześnie stosownie do treści art. 134 § 1 cytowanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270), Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:
1/ uchyla decyzje lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:
a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;
3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.
Przechodząc do oceny zasadności wniesionej skargi, stwierdzić należy, że w ocenie Sadu, skargę należało uwzględnić.
Przedmiotowa sprawa jest już kolejny raz rozpatrywana przez sąd administracyjny. Należy zauważyć, że w świetle art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia". Z treści poprzedniego orzeczenia Sądu w sprawie sygn.akt II SA/Łd 558/99 z dnia 16 stycznia 2001r. wynika, że przyczyną uchylenia poprzedniej decyzji organu było m.in. niewyjaśnienie przyczyn ubytku słuchu u skarżącej. Naczelny Sąd Administracyjny wyraził wówczas pogląd, że "Dla uznania, iż dane schorzenie nie jest chorobą zawodową konieczne jest wykazanie w sposób jasny i wyczerpujący jaki inne okoliczności nie związane z warunkami pracy doprowadziły do powstania choroby" (str. 5 w/w wyroku).
Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, że organ odwoławczy nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego na powyższą okoliczność.
W świetle § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983r. w sprawie chorób zawodowych za choroby zawodowe uważa się choroby określone w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do rozporządzenia, jeżeli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy. W punkcie 15 wspomnianego Wykazu chorób zawodowych umieszczono " uszkodzenie słuchu wywołane działaniem hałasu"
W sprawie bezspornym jest fakt, iż w okresie 28 lat wykonywania pracy w charakterze tkaczki skarżąca była narażona na działanie hałasu, co jest podstawą domniemania, że uszkodzenie słuchu u skarżącej jest następstwem warunków w jakich praca była świadczona. W utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęto stanowisko, że dla uznania danej choroby za zawodową wystarczy ustalenie, że choroba ta mieści się w wykazie chorób zawodowych i została spowodowana wykonywaniem zatrudnienia w warunkach narażających na jej powstanie. Nie wyłącza to możliwości wykazania, że jej powstanie w konkretnym przypadku nastąpiło z innych przyczyn niezwiązanych z wykonywaniem zatrudnienia; ciężar dowodu spoczywa jednak wówczas na organach inspekcji sanitarnej (wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 1982r. II S.A. 372/82; ONSA 1982/1/33) W tej sytuacji w przypadku pracy zawodowej świadczonej z narażeniem na działanie hałasu uszkodzenie słuchu nie będzie mogło być rozpoznane jako choroba zawodowa tylko wówczas, gdy właściwy zakład służby zdrowia w sposób wyczerpujący i jednoznaczny w uzasadnieniu swej opinii /orzeczenia/ stwierdzi, że uszkodzenie słuchu jest następstwem wyłącznie innych, konkretnie wskazanych okoliczności.
Możliwe jest bowiem uznanie choroby za zawodową, gdy równocześnie obok zatrudnienia w warunkach narażających na powstanie choroby zawodowej występują inne czynniki chorobotwórcze. Tylko wykazanie, że choroba została spowodowana /wyłącznie/ przyczynami nie pozostającymi w związku z pracą pozwala na obalenie domniemania związku przyczynowego warunków pracy ze stwierdzonymi schorzeniami. Należy mieć również na uwadze, że choroba zawodowa to pojęcie prawne, a nie medyczne. Lekarz nie orzeka w kwestii uznania choroby zawodowej, lecz stwierdza jedynie stan chorobowy i jego przyczyny, kwalifikacji prawnej schorzenia dokonuje bowiem inspektor sanitarny uwzględniając faktyczne zagrożenie występujące w miejscu pracy narażające na dane schorzenie, uwzględniając fakt, iż ustawodawca przyjął domniemanie związku przyczynowego między określonymi zagrożeniami, a schorzeniami, czemu dał wyraz w postaci Wykazu chorób zawodowych.
Jednocześnie należy podkreślić, że nie dające się usunąć wątpliwości nie mogą być tłumaczone na niekorzyść pracownika, zatrudnionego w warunkach narażających na zachorowanie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 kwietnia 1982r. – II SA 372/82; ONSA z 1982r. z. 1, poz. 33).
W przedmiotowej sprawie nie ustalono przyczyn uszkodzenia słuchu u skarżącej. Skoro więc organ nie wykazał, że schorzenie skarżącej zostało wywołane konkretnymi czynnikami pozazawodowymi, tym samym organ nie obalił domniemania, że uszkodzenie słuchu było spowodowane czynnikami szkodliwymi występującymi w środowisku pracy skarżącej.
Stwierdzenie w odpowiedzi na skargę, że przyczyny uszkodzenia słuchu u skarżącej mogą być wielorakie np. wrodzone, naczyniowe, toksyczne, w sytuacji, gdy organy nie przeprowadziły na tę okoliczność nawet wywiadu co do ewentualnych chorób i schorzeń skarżącej przebytych w przeszłości oraz ewentualnego wpływu schorzenia w związku z którym skarżąca pozostaje na rencie, skutkuje postawieniem zarzutu niezebrania i niewyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych w sprawie, a więc naruszenia art. 7 i 77 kpa.
Należy podnieść, że decyzja, czy też postanowienie, kończące postępowanie, to akt, z którego strona winna czerpać pełną, wszechstronną, zgodnie z prawem umotywowaną informację w swej sytuacji prawnej - w zakresie prawa procesowego, jak i materialnego. To decyzja, czy też postanowienie, stanowią przedmiot zaskarżenia; z nimi polemizuje strona w skardze sądowoadministracyjnej; one to podlegają ocenie i osądowi NSA jako odzwierciedlenie, przekazanie, uzasadnienie procesu zastosowania prawa, który dokonany został w sprawie. W tym kontekście i z tego powodu wad decyzji (postanowień) istotnych w świetle wymogów art. 107 § 3 kpa nie może sanować późniejsza próba wyjaśnienia przez organ administracji pewnych okoliczności istotnych w sprawie, w formie odpowiedzi na skargę; odpowiedź na skargę nie jest aktem skarżonym i rozstrzyganym w postępowaniu sądowym.
Przedstawienie w uzasadnieniu decyzji argumentów, które w ocenie organu decydują o podjętym rozstrzygnięciu daje bowiem stronie możliwość ustosunkowania się do tych argumentów i ewentualnego przedstawienia dowodów przeciwnych.
Uchybienia powyższe stanowią naruszenie przepisów postępowania w szczególności zaś art. 7, 77, 80 i 107 § 3 kpa oraz art. 30 obowiązującej w dacie wydania zaskarżonej decyzji ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Naruszenia te miały istotny wpływ na wynik sprawy i uniemożliwiają Sądowi kontrolę, czy miało miejsce również naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności zaś § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983r. w sprawie chorób zawodowych w związku z pozycją 15 Wykazu chorób zawodowych, dlatego należało ponownie uchylić zaskarżoną decyzję.
Redakcja § 1 ust. 1 cyt. rozporządzenia w związku z art. 7 kpa zakreśla ramy interpretacyjne tego przepisu w ten sposób, że odmowa uznania choroby zawodowej jest uzasadniona wówczas, gdy wszystkie czynniki oceny wymienione w § 1 ust. 2 rozporządzenia dają podstawę do negatywnego wnioskowania dla zainteresowanej strony, tj. stanowią dostateczną podstawę do wyłączenia związku przyczynowego pomiędzy zachorowaniem, a działaniem czynnika szkodliwego dla zdrowia w środowisku pracy (orzeczenie Sądu Najwyższego z dnia 14 października 1988 r., III PRN 6/88).
Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ inspekcji sanitarnej winien zgromadzić materiał dowodowy wyjaśniający powyższe wątpliwości, a jako dowód w sprawie dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny (art. 75 kpa). Należy również rozważyć możliwość ewentualnego zbadania skarżącej w Śląskim Instytucie Medycyny Pracy.
Z powyższych przyczyn uznając, że zarzuty skargi okazały się zasadne Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270) orzekł jak w sentencji wyroku.
O kosztach postępowania, na które składają się koszty zastępstwa procesowego w kwocie 240 złotych Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270) i na podstawie § 1 ust.1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 2 grudnia 2003r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 212 poz. 2073).
Mając na uwadze treść art. 152 cytowanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zgodnie z którym, w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane, Sąd stwierdza, że wobec braku przymiotu wykonalności zaskarżonej decyzji orzekanie w tej kwestii jest bezprzedmiotowe.