Uzasadnienie
II SA/Łd 1976/03
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] Starosta Z., po ponownym rozpatrzeniu sprawy, odmówił L. G. ustalenia odszkodowania za nasadzenia roślinne, drzewa i krzewy zniszczone w latach 1989-1990 na nieruchomości położonej przy ul. A 8 w S., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 131 oraz umorzył postępowanie w sprawie wykupu działki nr 5 położonej przy ul. A 9 w S. Od decyzji z dnia [...] Starosty Z. odwołanie złożyła L. G. Zarzuciła organowi administracji, iż nie rozpoznał sprawy w wyczerpujący sposób. Ustalenia dokonane przez organ uważa za nieprawidłowe. Wniosła o wykup działki nr 5, stwierdzając, iż działka, ta po wybudowaniu kolektora sanitarnego, nie nadaje się do rolniczego użytkowania. Podniosła, iż inwestor budujący w latach 1989-1990 r. kolektor sanitarny samowolnie zajął jej działkę nr 131 i dokonał na niej zniszczeń naniesień roślinnych, za które do tej pory nie otrzymała odszkodowania.
Decyzją z dnia [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Organ odwoławczy wskazał, iż decyzją z dnia [...] Naczelnik Miasta i Gminy w S. zezwolił Dyrekcji Budowy Oczyszczalni Ścieków i Wodociągu S.-Ł. w Ł. na zajęcie, w terminie od dnia l czerwca 1985 roku do dnia l czerwca 1987 roku, m.in. 201 m² działki numer 131 i 8198 m² działki numer 5, w związku z budową kanalizacji sanitarnej. Decyzja powyższa stała się wykonalna z dniem 31 lipca 1985 r. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, iż roboty budowlane na działce nr 131 rozpoczęły się po dniu 22 października 1987 r. Wobec powyższego organ odwoławczy stwierdził, iż Wojewódzkie Przedsiębiorstwo Usług Inwestycyjnych w Ł., będące wykonawcą inwestycji, dokonał zajęcia działki nr 131 po utracie ważności decyzji zezwalającej na czasowe zajęcie nieruchomości w dniach od 1 czerwca 1985 r. do 1 czerwca 1987 r. Rozpoczęcie robót nastąpiło zatem bez podstawy prawnej i zgody właściciela nieruchomości. Doszło również niewątpliwie do zniszczeń nasadzeń roślinnych.
Jednakże stosownie do art. 128 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 200 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.) ustalenie odszkodowania za zniszczenia dokonane w drodze postępowania administracyjnego następuje wyłącznie w sytuacjach, w których do zajęcia nieruchomości doszło na podstawie ważnej decyzji zezwalającej na takie zajęcie. W przedmiotowej sprawie zajęcie nieruchomości, które doprowadziło do powstania szkód, nastąpiło bez podstawy prawnej, po utracie ważności stosownej decyzji administracyjnej. W takim przypadku właściwym do dochodzenia roszczeń jest, zdaniem organu odwoławczego, sąd powszechny.
Odnosząc się natomiast do umorzenia postępowania w sprawie wykupu działki nr 5, z uwagi na niemożność jej użytkowania, organ II instancji powołał się na treść art. 124 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten stanowi, iż jeżeli założenie lub przeprowadzenie ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w ust. l, uniemożliwia właścicielowi albo użytkownikowi wieczystemu dalsze prawidłowe korzystanie z nieruchomości w sposób dotychczasowy albo w sposób zgodny z jej dotychczasowym przeznaczeniem, właściciel lub użytkownik wieczysty może żądać aby odpowiednio starosta lub występujący z wnioskiem o zezwolenie, o którym mowa w ust. 2, nabył od niego na rzecz Skarbu Państwa, w drodze umowy, własność albo użytkowanie wieczyste nieruchomości.
Ponieważ wykup nieruchomości realizowany jest wyłącznie w formie cywilnoprawnej, w drodze stosownej umowy między stronami, nie może stanowić przedmiotu postępowania administracyjnego. Roszczenie takie może być przez stronę dochodzone jedynie przed sądem cywilnym.
Na decyzję z dnia [...] Wojewody [...] skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyła L. G. Podniosła, iż sprawa bezprawnego zajęcia jej nieruchomości ciągnie się już kilkanaście lat. Już w 1985 roku zajęto jej działkę nr 5, pod budowę kolektora sanitarnego. Oświadczyła, że otrzymała wówczas odszkodowanie za zniszczone plony. Obecnie żąda jednak odszkodowania za bezumowne korzystanie z nieruchomości. Działka bowiem nie nadaje się obecnie do żadnego użytkowania, z uwagi na usytuowanie na niej szamb nawierzchniowych. Z kolei działka nr 131 została samowolnie zajęta w latach 1989-1990. Znajdujące się na działce krzewy i drzewa owocowe zostały zniszczone. Po wybudowaniu kolektora inwestor opuścił działkę, nie przywracając na niej porządku.
Skarżąca podniosła, iż w ten sposób stracił majątek życia, gromadzony przez kilka pokoleń.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...], podnosząc argumenty przytoczone już w zaskarżonej decyzji, wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z treścią art. 184 Konstytucji RP oraz art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Przeprowadzając taką kontrolę, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność decyzji z prawem, gdyż obowiązkiem sądu jest rozpoznanie sprawy rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją ostateczną z punktu widzenia zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i zastosowania przepisów prawa materialnego.
Granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny są wyznaczone przez kryterium legalności decyzji administracyjnej.
Sąd administracyjny nie będąc związany przy rozpoznawaniu skargi na decyzję administracyjną granicami skargi, jest związany zakresem rozstrzygnięcia objętego decyzją. Uwzględnienie skargi może zatem nastąpić także ze względu na inne uchybienia niż te, które przytoczyła strona skarżąca. Tego rodzaju sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi rozpoznając skargę stwierdził, że zaskarżona decyzja w części odmawiającej ustalenia odszkodowania za nasadzenia roślinne na działce oznaczonej Nr 131 wydana została z naruszeniem prawa materialnego oraz z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, mającym istotny wpływ na wynik sprawy.
Przede wszystkim podnieść należy, że jak to wynika z treści materiału dowodowego zgromadzonego w aktach postępowania administracyjnego, a w szczególności z licznych oświadczeń w tym zakresie składanych przez skarżącą, roboty związane z budową kolektora sanitarnego i 3 szamb na działce oznaczonej Nr 131, wykonywane były w latach 1989-1990. W dniu 12 lipca 2002 r. skarżąca złożyła ponadto oświadczenie, że działka ta zajęta została przez wykonujących roboty, w części nie objętej zezwoleniem wynikającym z decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w S. z dnia [...] Bezsporne jest zatem, że szkoda powstała na skutek budowy przedmiotowego kolektora, wywołana została działaniem jednostki wykonującej to urządzenie, które to działanie pozostawało poza zakresem wynikającym z powyższej decyzji.
Ta okoliczność nie dawała podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy poprzez wydanie przez organy orzekające decyzji o odmowie ustalenia odszkodowania. W takiej bowiem sytuacji, gdy prace wykonywane były bez zezwolenia organu administracji, ewentualnego odszkodowania można dochodzić wyłącznie na drodze postępowania sądowego przed sądem powszechnym (vide wyrok NSA z dnia 5 listopada 1982 r., sygn. akt S.A./Ka 359/82-ONSA 1982/2/103; postanowienie SN z dnia 15 marca 1983 r., sygn. akt IV CZ 15/83-OSNC 1983/9/146). Organ odwoławczy zatem w żadnym razie nie był władny dokonywać oceny wydanej przez organ pierwszej instancji decyzji; mógł tylko uchylić zaskarżoną decyzję w całości i umorzyć postępowanie pierwszej instancji (art. 138 § 1 pkt 2 kpa), ponieważ postępowanie pierwszej instancji było - jak stanowi art. 105 § 1 k.p.a. – bezprzedmiotowe.
Z powyższych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz c) i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzeczono jak w pkt 1 i 3 sentencji.
Skarga w pozostałej części nie zasługuje na uwzględnienie. Żądanie wykupienia przez organ administracyjny działki Nr 5 zgłoszone zostało po raz pierwszy w dniu 1 czerwca 1999 r. (pismo sporządzone przez skarżącą w dniu 18 maja 1999 r.). Organy rozstrzygające sprawę prawidłowo przeto powołały się na regulację prawną zawartą w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj.: Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.). Akt ten mieści się w obszernym katalogu ustaw zawierających ograniczenia w korzystaniu z prawa własności. W art. 6 pkt 2 tej ustawy uznano, że budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z nich, służy celom publicznym. Taki ich charakter, zgodnie z art. 124 ust. 1 i 6 u.g.n., uzasadnia ingerencję w sferę własności i może przybrać postać decyzji administracyjnej wydanej przez starostę w postępowaniu wszczętym z urzędu lub na wniosek zarządu jednostki samorządu terytorialnego oraz innej osoby i jednostki organizacyjnej - w przypadku, gdy właściciel (użytkownik wieczysty) nie wyraził zgody na wzniesienie urządzeń albo postać obowiązku znoszenia uciążliwości związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń, podlegającego wymuszeniu w drodze decyzji administracyjnej.
Jednakowoż arbitralny charakter omawianych ograniczeń nie pozbawia właściciela nieruchomości (użytkownika wieczystego) roszczeń, których źródłem są przepisy, ogólnie rzecz ujmując, o ochronie własności. W myśl art. 124 ust. 5 u.g.n., jeżeli założenie lub przeprowadzenie ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w ust. 1, uniemożliwia właścicielowi albo użytkownikowi wieczystemu dalsze prawidłowe korzystanie z nieruchomości w sposób dotychczasowy albo w sposób zgodny z jej dotychczasowym przeznaczeniem, właściciel lub użytkownik wieczysty może żądać, aby starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej lub występujący z wnioskiem o zezwolenie, o którym mowa w art. 124 ust. 2, nabył od niego na rzecz Skarbu Państwa, na podstawie umowy, własność albo użytkowanie wieczyste nieruchomości. Ustawodawca wyraźnie odstąpił zatem od poprzedniego rozwiązania przewidującego możliwość złożenia wniosku o wywłaszczenie.
Skoro zatem, w okolicznościach określonych cytowanym przepisem, nabycie nieruchomości może nastąpić tylko w drodze umowy, to spór na tym tle może mieć tylko charakter cywilnoprawny. Do załatwiania zaś spraw cywilnych powołane są sądy powszechne, chyba że przepis stanowi inaczej (art. 2 § 1 i 3 k.p.c.).
Wobec tego, iż w art. 124 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie ustanowiono kompetencji organów administracji publicznej, to w przypadku odmowy nabycia nieruchomości osoba uprawniona może tylko wystąpić do sądu powszechnego o zobowiązanie do nabycia nieruchomości (art. 64 k.c.). Prawomocne orzeczenie sądu zastąpi zaś oświadczenie woli zobowiązanego do zawarcia umowy (art. 1047 § 1 k.p.c.).
Jeżeli zatem brak było podstaw do działania organu pierwszej instancji, prawidłowo organy administracyjne uznały, że wszczęte postępowanie administracyjne było - jak stanowi art. 105 § 1 k.p.a. – bezprzedmiotowe.
Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w pkt 2 sentencji.
O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata R. M. ustanowionego z urzędu orzeczono na podstawie § 19 pkt 1 w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.) – pkt 4 wyroku.