Uzasadnienie
Decyzją z 22 grudnia 2023 r., nr KO.441.285.2023, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.) – dalej "k.p.a." – utrzymało w mocy decyzję z 20 września 2023 r., nr GOPS.5142.71.2023, wydaną z upoważnienia Wójta Gminy L. przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w L., w przedmiocie odmowy przyznania R. L. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką T. L..
Kolegium przedstawiło ustalenia oraz motywy rozstrzygnięcia organu I instancji, a następnie wskazało, że w odwołaniu od ww. decyzji Wójta Gminy L. z 20 września 2023 r., nr GOPS.5142.71.2023, pełnomocnik strony zarzucił:
- 1) naruszenie prawa materialnego poprzez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b u.ś.r. bez uwzględnienia okoliczności, iż na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. o sygn. akt K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP;
- 2) naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wydanie przedmiotowej decyzji, tj. art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. poprzez uznanie, że stan zdrowia osoby niepełnosprawnej oraz zakres sprawowanej nad nią opieki nie wymaga rezygnacji z zatrudnienia przez wnioskodawcę oraz nie istnieje związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną.
Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uwzględnienie odwołania i uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz orzeczenie co do istoty sprawy, a więc przyznanie skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawną matką.
Dalej organ II instancji odwołał się do treści art. 3 pkt 21 lit. a), art. 17 ust. 1, ust. 1a, ust. 1b i ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 390 ze zm.) – w skrócie "u.ś.r." – a następnie stwierdził matka skarżącego T. L. (ur. [...].09.1950 r.) jest wdową (według danych rejestru PESEL) i legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Tomaszowie Mazowieckim nr [...] z 9 lutego 2023 r., na podstawie którego została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe. W tymże orzeczeniu wskazano, że nie da się ustalić, od kiedy niepełnosprawność ta istnieje, zaś ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 5 lutego 2021 r.
Kolegium podkreśliło, że w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 oraz stanowiska orzecznictwa ugruntowanego na kanwie tego wyroku, iż nie jest dopuszczalne wydanie decyzji administracyjnej po wejściu w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, na podstawie przepisu w takim jego kształcie normatywnym, który Trybunał uznał za niezgodny z Konstytucją RP, co oznacza, że nie jest dopuszczalne wydanie decyzji administracyjnej na podstawie literalnego brzmienia art. 17 ust. 1b u.ś.r. Skutkiem tego wyroku jest zmiana zakresu zastosowania art. 17 ust. 1b u.ś.r. odnośnie treści w nim ujętej, ponieważ zakwestionowana norma została ostatecznie wyeliminowana z systemu prawnego, co oznacza, że dalsze stosowanie tego przepisu wraz z normą prawną uznaną za niekonstytucyjną prowadzi do niedopuszczalnego - z punktu widzenia zasady równości - ukształtowania sytuacji prawnej opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych.
Norma prawna uznana za niekonstytucyjną stanowi wadliwą podstawę prawną, a wydana na takiej podstawie decyzja administracyjna również musi być uznana za wadliwą. Przyjęcie, że stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu nie przekłada się na ukształtowanie nowego stanu prawnego jest sprzeczne z zasadami państwa prawa, które organy mają obowiązek wcielać w życie.
W związku z powyższym rozpoznanie wniosku skarżącego o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wiąże się ze zbadaniem, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 u.ś.r. z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną.
Organ odwoławczy uznał, że w analizowanej sprawie pomimo błędnej wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r. organ pierwszej instancji zasadnie odmówił przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wnioskowanego na matkę T. L.. W rozpatrywanej sprawie spełnione są bowiem dwie z trzech określonych w art. 17 ust. 1 u.ś.r. przesłanek pozytywnych przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, tj. legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności osoby wymagającej opieki i pozostawanie skarżącego i jego matki w grupie osób związanych obowiązkiem alimentacyjnym. W okolicznościach sprawy brak jest natomiast bezpośredniego związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia przez skarżącego, a sprawowaną opieką nad matką. Kolegium tym samym podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji, iż taki związek w rozpoznawanej sprawie nie wystąpił.
Organ II instancji stwierdził, że z poczynionych przez organ ustaleń, których skarżący nie kwestionował w toku postępowania wyjaśniającego między innymi na podstawie wywiadu środowiskowego przeprowadzonego 20 czerwca 2023 r. wynika, że T. L. mieszka sama. Stan jej zdrowia pogorszył się po śmierci męża. Wówczas zajmował się nią naprzemiennie brat skarżącego – A. L. (zmarł 2 lata temu) oraz siostra skarżącego – M. Z.. R. L. pomagał matce przed pracą i po pracy. Od maja 2023 r. zrezygnował z pracy, by opiekować się matką. Skarżący oświadczył, że zajmuje się matką od 7.30 do 18.00 każdego dnia. Jest z nią w stałym kontakcie telefonicznym, w gotowości, aby jej pomóc, gdy będzie taka potrzeba. T. L. w ciągu nocy jest sama, ponieważ nie stanowi zagrożenia dla siebie i innych. R. L. twierdzi, że matka wymaga stałej opieki osoby drugiej.
Skarżący przygotowuje i podaje jej posiłki oraz napoje, 3 razy dziennie podaje leki, wozi raz na kwartał do neurologa, gdzie dostaje zastrzyki w szyję z toksyny botulinowej, myje matkę, pomaga w ubieraniu, obcina paznokcie, wykupuje leki. T. L. pokonuje małe odległości sama. Przy pokonywaniu dłuższej trasie trzeba ją prowadzić, bo ma problemy z utrzymaniem równowagi, nie używa kul ani balkonika. Nie jest pampersowana, samodzielnie korzysta z toalety. Do wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dołączony został wykaz czynności skarżącego wykonywanych podczas opieki nad matką T. L., tj.: kąpiel raz w tygodniu; mycie codziennie; przygotowywanie ubrań każdego dnia; masaż od czasu do czasu, kiedy potrzeba; mierzenie ciśnienia najmniej 2 razy dziennie, w razie potrzeby częściej; podawanie leków 3 razy dziennie; przygotowywanie i podawanie posiłków; sprzątanie, pranie, prasowanie; wizyty lekarskie - według potrzeby; opłacanie rachunków raz w miesiącu; realizacja recept - 2 razy w miesiącu, robienie zakupów - według potrzeby; załatwianie spraw urzędowych - według potrzeby; wyjścia do kościoła, potrzeby religijne - "od święta zawożę mamę"; wyjścia na spacery; przygotowanie i przynoszenie opału, palenie w piecu - w okresie grzewczym; odśnieżanie - według potrzeby; czynności ogrodnicze - według potrzeby; czytanie książek, pism urzędowych - według potrzeby; ćwiczenia rozwijające mowę, czytanie, pisanie, myślenie - według potrzeby; układanie do snu - według potrzeby; masaże, oklepywanie - według potrzeby i stanu zdrowia.
Kolegium wskazało również, że skarżący ma dwoje rodzeństwa, tj. K. L. (od 2008 r. przebywa w zakładzie karnym w S.) oraz M. Z., która podczas przeprowadzania z nią wywiadu środowiskowego 4 lipca 2023 r. oświadczyła, że uczestniczy w opiece nad niepełnosprawną matką T. L., świadcząc pomoc osobistą. Z uwagi na trudną sytuację finansową rodziny, nie jest w stanie zapewnić pomocy finansowej. Odwiedza matkę raz w tygodniu na około 3 godziny. Jeśli zachodzi potrzeba dokonuje na rzecz mamy drobnych zakupów spożywczych czy leków.
W ocenie Kolegium, pomimo posiadania przez matkę orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, zakres sprawowanej opieki przez skarżącego nie wyklucza możliwości podjęcia przez niego, choćby częściowego, jakiejkolwiek pracy, gdyż opieka nie wymaga jego całodobowej obecności przy niepełnosprawnej matce. Zdecydowana większość czynności wymienionych w wywiadzie środowiskowym oraz oświadczeniach nie wymaga ani codziennej, ani wielogodzinnej w ciągu dnia obecności wnioskodawcy. Zdaniem Kolegium, opieka skarżącego nie wykracza poza zwykłe czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego, które wykonywane są w każdej rodzinie przez osoby pracujące w pełnym wymiarze czasu pracy oraz nie przekraczają zakresu opieki przez osobę, na której ciąży obowiązek alimentacyjny.
Skarżący nie wykonuje przy matce czynności pielęgnacyjnych, ściśle związanych z jej osobą, wymagających ciągłej obecności i pomocy w podstawowych czynnościach życia codziennego (niepełnosprawna nie jest osobą leżącą, pampersowaną, cewnikowaną), nie wymaga karmienia czy szczególnej pielęgnacji. Zakres samodzielności matki wnioskodawcy, choć ograniczony, to jednak nie wyklucza podjęcia zatrudnienia, choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Z akt administracyjnych sprawy nie wynika także, aby podopieczna wymagała ekstraordynaryjnych czynności pielęgnacyjnych jak robienie zastrzyków, sporządzanie opatrunków itp. Z akt administracyjnych sprawy nie wynika także, aby podopieczna miała zabiegi rehabilitacyjne. Pomoc skarżącego, zasadniczo sprowadza się do wykonywania czynności dnia codziennego, jakie wykonuje się zwykle w każdym gospodarstwie domowym, również w tych rodzinach, gdzie wszyscy ich członkowie pracują. Sprawowana opieka wstanie faktycznym sprawy stanowi naturalną formę pomocy w rodzinie, a jej zakres nie stoi na przeszkodzie jednoczesnemu wykonywaniu pracy zarobkowej.
Zdaniem organu odwoławczego skarżący opiekuje się matką, jednak zakres i częstotliwość wykonywanych względem niej czynności opiekuńczych nie wiąże się i nie wiązał z koniecznością niepodejmowania lub rezygnacji przez niego z zatrudnienia. Brak jest więc bezpośredniego i ścisłego związku między rezygnacją z zatrudnienia a koniecznością opieki nad niepełnosprawną matką. Z tego powodu uznać należało, że w sprawie nie zostały spełnione wynikające z art. 17 ust. 1 u.ś.r. przesłanki do przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką.
Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożył pełnomocnik R. L., zarzucając naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wydanie przedmiotowej decyzji tj. art. 17 ust. 1 uś.r. poprzez uznanie, że stan zdrowia osoby niepełnosprawnej oraz zakres sprawowanej nad nią opieki nie wymaga rezygnacji z zatrudnienia przez skarżącego oraz w sprawie nie występuje związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia przez skarżącego a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną.
Mając na uwadze powyższy zarzut pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie od organu zwrotu kosztów procesu w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W ocenie pełnomocnika skarżącego organ formułując wskazane w decyzji tezy nie wziął w ogóle pod uwagę ustaleń wywiadu środowiskowego, w trakcie którego pracownik socjalny w żaden sposób nie zakwestionował samego faktu sprawowania opieki jak i zakresu czynności opiekuńczych deklarowanych przez samego skarżącego w złożonym oświadczeniu. Organ dokonał nadto pobieżnej oceny oświadczenia wnioskodawcy odnoszącego się do zakresu i harmonogramu sprawowanej opieki. Zdaniem wnioskodawcy wskazane dokumenty w wystarczający sposób potwierdzają, że matka wnioskodawcy potrzebuje w opisanym w tych dokumentach zakresie codziennej, stałej opieki. Co nadto istotne, okoliczność, że matka skarżącego nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować bez stałej lub długotrwałej opieki drugiej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, została potwierdzona przez wyspecjalizowany w tym zakresie organ zaliczający osobę niepełnosprawną do grupy osób ze znacznym stopniem niepełnosprawności.
Natomiast z wywiadu środowiskowego sporządzonego w niniejszej sprawie wynika, że osoba niepełnosprawna jest przewlekle chora. W wywiadzie szczegółowo opisano codzienne czynności wykonywane w ramach stałej, całodobowej opieki sprawowanej przez skarżącego nad matką. Czynności te składają się na kompleksową opiekę i pomoc w zwykłych czynnościach życia codziennego dla osoby, która - jak orzekł uprawniony organ, jest niezdolna do samodzielnej egzystencji. Obok przygotowywania i podawania leków, systematycznego mierzenia ciśnienia, organizacji wizyt lekarskich, wyjazdów na badania lekarskie, wskazano również takie najbardziej podstawowe i niezbędne, czynności egzystencjalne, wykonywane przy osobie niezdolnej do samodzielnej egzystencji, jak przygotowanie ubrań i pomoc w ubieraniu, przygotowywanie posiłków i przygotowanie do snu, pomoc przy zabiegach higienicznych i dbałość o miejsce zamieszkania, ale również pranie, sprzątanie i prasowanie.
W ocenie pełnomocnika skarżącego, Kolegium pochopnie wykluczyło zwykłe czynności życia codziennego z zakresu opieki i pomocy uzasadniającej prawo do świadczenia. Wszystkie te czynności są konieczne, aby zapewnić osobie niezdolnej do samodzielnej egzystencji właściwe warunki życia i zadbać o jej dobrostan adekwatnie do orzeczonego znacznego stopnia niepełnosprawności. Kolegium nie zdołało podważyć wynikającej ze zgromadzonego przez organ I instancji materiału dowodowego potrzeby sprawowania przez skarżącego całodobowej i kompleksowej opieki nad matką niepełnosprawną w stopniu znacznym, niezdolnej do samodzielnej egzystencji. Kolegium nie przedsięwzięło bowiem jakiejkolwiek inicjatywy dowodowej w celu wykazania zbędności podejmowania określonych czynności w ramach opieki i pomocy nad matką, uzasadniających konieczność rezygnacji z zatrudnienia (niepodejmowania zatrudnienia).
Pełnomocnik skarżącego wskazał, że świadczenie pielęgnacyjne ma zrekompensować utratę uzyskiwanego dotychczas, czy też potencjonalnego dochodu. Zatem osoba ubiegająca się o przyznanie tego świadczenia albo, będąc zdolną do podjęcia pracy zarobkowej, rezygnuje z podjęcia takiej pracy, albo rezygnuje z faktycznie wykonywanej pracy zarobkowej. Niepodejmowanie lub rezygnacja z pracy zarobkowej ma jednak służyć opiece nad osobą niepełnosprawną. Istotą tego świadczenia jest pomoc osobom zdolnym do pracy, ale rezygnującym z niej po to, aby opiekować się niepełnosprawnym członkiem rodziny.
Zdaniem pełnomocnika skarżącego wykładni zawartej w przepisie art. 17 ust 1 pkt 4 u.ś.r., a spornej w tej sprawie przesłanki wyrażonej sformułowaniem "nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności" należy - w ocenie skarżącego - dokonywać przez pryzmat zasad i wartości wyrażonych w Konstytucji RP, z uwzględnieniem celu tych unormowań. Wykładnia przepisów art. 17 ust. 1 pkt 4 i 1a u.ś.r. w oderwaniu od całej regulacji tej ustawy i wartości przyjętych w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowić może w konsekwencji naruszenie prawa materialnego mogące mieć wpływ na treść decyzji. Celem tej regulacji jest natomiast udzielenie przez państwo pomocy osobie, która podejmuje się sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną i na czas tej opieki dobrowolnie pozbawia się możliwości zarobkowania.
Świadczenie pielęgnacyjne ma tym samym zrekompensować jej utratę uzyskiwanego dotychczas, czy też potencjonalnego dochodu. Zatem osoba ubiegająca się o przyznanie tego świadczenia albo, będąc zdolną do podjęcia pracy zarobkowej, rezygnuje z podjęcia takiej pracy, albo rezygnuje z faktycznie wykonywanej pracy zarobkowej. Niepodejmowanie lub rezygnacja z pracy zarobkowej ma jednak służyć opiece nad osobą niepełnosprawną. Istotą tego świadczenia jest pomoc osobom zdolnym do pracy, ale rezygnującym z niej po to, aby opiekować się niepełnosprawnym członkiem rodziny. Świadczenie pielęgnacyjne ma na celu m.in. rekompensatę dla osób, które rezygnują z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad członkiem rodziny, niezdolnym do samodzielnego funkcjonowania z uwagi na znaczną niepełnosprawność. Przyznanie tej rekompensaty jest wynagradzaniem przez Państwo osób opiekujących się członkami rodziny, gdyż w innym wypadku to Państwo musiałoby się wywiązać z obowiązku opieki nad swoim obywatelem.
Pełnomocnik skarżącego wskazał ponadto, że rolą organów orzekających w sprawie zasiłku pielęgnacyjnego nie jest weryfikacja samej potrzeby zapewnienia osobie niepełnosprawnej pomocy innych osób, albowiem w tej kwestii wiążąco wypowiedział się właściwy organ w orzeczeniu o niepełnosprawności, ale weryfikacja zakresu tej pomocy wymagającego rezygnacji z zatrudnienia. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. wskazuje wyraźnie przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Niedopuszczalne jest wprowadzanie przez organy administracyjne dodatkowych negatywnych przesłanek przyznania świadczenia. Kolegium powinno zbadać okoliczności odnoszące się do rezygnacji bądź niepodejmowania zatrudnienia przez skarżącego oraz związku tej okoliczności z potrzebą sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką w takim zakresie, w jakim świadczy ją skarżący.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniosło o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga podlega oddaleniu.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) – dalej przywoływanej jako: "p.p.s.a." – sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.).
Jednocześnie należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto, w ramach sprawowanej kontroli sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).
Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz analizując dokumenty zawarte w aktach administracyjnych, Sąd nie dopatrzył się tego rodzaju uchybień, które musiałyby skutkować wyeliminowaniem z obrotu prawnego kwestionowanego rozstrzygnięcia.
W ocenie Sądu, organy administracji obu instancji wypełniły zawarty w art. 7 k.p.a. nakaz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz określony w przepisie art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Ponadto wypełniły obowiązki wynikające z art. 80 k.p.a. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Organy w sposób wystarczający wskazały fakty, które uznały za udowodnione, dowody na których się oparły oraz przyczyny, z powodu których nie uwzględniły stanowiska skarżącego.
Jednocześnie w sposób wystarczający wyjaśniły podstawę prawną decyzji oraz przytoczyły przepisy prawa, mające zastosowanie w okolicznościach sprawy. Fakt, że pełnomocnik skarżącego domaga się odmiennego interpretowania zastosowanych w sprawie przepisów prawa nie oznacza, że wydane w sprawie rozstrzygnięcia są wadliwe. Wręcz przeciwnie organy podjęły niezbędne czynności do dokładnego wyjaśnienia sprawy i wydały trafne rozstrzygnięcia, prawidłowo dokonując subsumpcji stanu faktycznego do norm prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie.
Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia organów administracji stanowi art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje także innym - niż wymienione w poprzednich punktach tego ustępu - osobom, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli osoby te nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.
Jak wskazał organ II instancji, zasadniczą przeszkodą do przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego był brak podstaw do uznania, aby w przedmiotowej sprawie zachodził związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją z pracy oraz niepodejmowaniem innego zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką.
Zdaniem Sądu, organ odwoławczy prawidłowo uznał, że w przedmiotowej sprawie skarżący nie wypełniła przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki. Mając na uwadze zebrany w sprawie materiał dowodowy, nie budzi wątpliwości Sądu fakt, że organ prawidłowo ustalił, że z materiału dowodowego sprawy nie wynika, aby opieka nad niepełnosprawną matką sprawowana przez skarżącego wykluczała podjęcie przez niego jakiejkolwiek pracy zarobkowej, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Takie czynności, jak przygotowanie posiłków i ich podawanie, przygotowywanie ubrań czy też sprzątanie i pranie, opłacanie rachunków, przygotowanie i przynoszenie opału, palenie w piecu - w okresie grzewczym, odśnieżanie, czynności ogrodnicze – czyli szeroko rozumiane prowadzenie gospodarstwa domowego – są czynnościami, które nie mogą być uznane za czynności wymagające całodobowej dyspozycyjności skarżącego, gdyż są to typowe czynności dnia codziennego, które są wykonywane przez osoby, które na co dzień pracują zawodowo i wykonują je przed rozpoczęciem pracy i po jej zakończeniu (por. m.in. wyrok NSA z 24 czerwca 2021 r., I OSK 351/21).
Natomiast czynności związane z opieką nad matką, polegające na pomocy w codziennej higienie osobistej (np. myciu, kąpaniu, obcinaniu paznokci), jak również pomoc w zakresie podstawowej opieki zdrowotnej jak podawanie leków czy mierzenie ciśnienia, a także czynności o charakterze okazjonalnym (w razie potrzeby) jak rozmasowywanie bolących miejsc, ćwiczenia intelektualne, umawianie wizyt lekarskich, realizacja recept, załatwianie spraw urzędowych, zapewnianie towarzystwa i umilanie czasu (czytanie książek, wyjścia do kościoła i na spacery) nie są czynnościami oznaczającymi stałą lub długotrwałą opiekę innej osoby w rozumieniu art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych uniemożliwiającą podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia, choćby na część etatu (zob. np. wyrok NSA z 16 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 2859/20).
Z powyższego bezspornie wynika, że zakres oraz rozmiar czasowy opieki sprawowanej przez skarżącego nad niepełnosprawną matką jest do pogodzenia z równoczesnym podjęciem przez niego zatrudnienia choćby w niepełnym wymiarze czasowym. Zwrócić należy natomiast uwagę, co istotne dla ustalenia zakresu sprawowanej opieki, a co za tym idzie ustalenia tzw. związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia, czy rezygnacją z pracy a opieką nad niepełnosprawną matką, że jak wynika z wywiadu środowiskowego T. L. mieszka sama, nie jest osobą leżącą, nie używa przyrządów ortopedycznych, kul ani balkonika, sama pokonuje małe odległości, nie jest pampersowana, nie wymaga cewnikowania ani karmienia, samodzielnie korzysta z toalety. W nocy jest sama, ponieważ nie stanowi zagrożenia dla siebie i innych. Matka skarżącego, pomimo posiadanego stopnia niepełnosprawności, nie jest więc osobą wymagającą całkowitej i całodobowej opieki.
Nie sposób zatem stwierdzić, żeby skarżący wykonywał przy matce czynności pielęgnacyjne ściśle związane z jej osobą, wymagające ciągłej obecności i pomocy w podstawowych czynnościach życiowych (fizjologicznych), gdyż matka skarżącego nie będąc osobą leżącą, nie wymaga szczególnej pielęgnacji, tak jak osoba, która nie jest w stanie wykonać samodzielnie żadnych czynności. Wobec powyższego nie można twierdzić, że opieka sprawowana przez skarżącego nad matką wyklucza podjęcie przez niego zatrudnienia lub pracy zarobkowej w jakiejkolwiek formie, wskazanej w art. 3 pkt 22 u.ś.r.
Przypomnieć zatem w tym miejscu należy, iż system świadczeń rodzinnych został tak skonstruowany, aby rekompensować utratę dochodów z powodu konieczności pielęgnacji członka rodziny wymuszającej rezygnację lub niepodejmowanie zatrudnienia. Jednak wówczas wnioskujący musi sprawować stałą opiekę nad osobą niepełnosprawną i być jej niezbędny w tak znacznym wymiarze, że w związku z tym rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a między obiema tymi okolicznościami zachodzi bezpośredni związek przyczynowo - skutkowy. Zdaniem Sądu, zebrany materiał dowodowy był wystarczający dla stwierdzenia, że pomiędzy sprawowaną przez skarżącego opieką nad matką, a rezygnacją przez niego z podjęcia zatrudnienia nie istnieje taki związek.
Zauważyć też należy, że z ustaleń organów administracji wynika, iż matka skarżącego ma jeszcze córkę, która również partycypuje w sprawowaniu nad nią opieki. Okoliczność, że są inne osoby zobowiązane do alimentacji względem osoby wymagającej opieki nie jest bez znaczenia dla rozpoznania sprawy. Obowiązek alimentacyjny, wynikający wprost z treści art. 129 § 1 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, ciąży w równym stopniu na wszystkich dzieciach. Zatem fakt, że siostra skarżącego oświadczyła, że nie jest w stanie podjąć się opieki nad niepełnosprawną matką ze względu na trudną sytuację finansową nie przesądza jeszcze, że w ogóle nie może ona wspierać brata w opiece nad niepełnosprawną matką.
Poza tym, pracownik socjalny zaproponował pomoc w postaci usług opiekuńczych, co pozwoliłoby na zapewnienie opieki w godzinach, w których skarżący mógłby podjąć zatrudnienie. Skarżący nie wyraził jednak zainteresowania tego rodzaju pomocą.
Sąd nie kwestionuje przy tym ustalonego stanu zdrowia matki skarżącego i konieczności pomocy w opiece przez jej syna, należy jednak podkreślić za organami, które nie negują również faktu należytego sprawowania opieki przez skarżącego, że sama konieczność sprawowania opieki nie stanowi w świetle art. 17 ust. 1 u.ś.r. samodzielnej podstawy do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Słusznie, w ocenie Sądu, organ drugiej instancji stwierdził, że ustawodawca wymaga, aby brak podejmowania zatrudnienia lub rezygnacja z zatrudnienia przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych pozostawały w bezpośrednim związku przyczynowo-skutkowym z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Aby spełnione były przesłanki określone w art. 17 ust. 1 u.ś.r., opieka taka musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Zatem związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem), a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły (por. wyrok NSA z 12 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 516/19, dostępny w CBOSA). W każdej sprawie właściwy organ musi dokonać oceny, czy w okolicznościach konkretnej sprawy istotnie osoba sprawująca opiekę nie ma możliwości podjęcia zatrudnienia lub zmuszona jest zrezygnować z zatrudnienia (por. wyrok NSA z 13 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2820/13, dostępny w CBOSA).
Zaznaczyć należy również, że ustalenia związku między niepodejmowaniem pracy (rezygnacją z zatrudnienia) a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną, tj. ustalenie wymiaru faktycznie sprawowanej opieki w kontekście braku możliwości podjęcia pracy, nie można utożsamiać z oceną wskazań, dotyczących osoby niepełnosprawnej wynikających z treści orzeczenia o niepełnosprawności. Ocena spełnienia przesłanki związku przyczynowo - skutkowego w danym przypadku wymaga ustalenia czy rodzaj bądź/i ilość czynności z zakresu faktycznie sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, wykonywanych przez osobę ubiegającą się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, uniemożliwia tej osobie podjęcie i wykonywanie pracy zarobkowej. Ocena charakteru sprawowanej rzeczywiście opieki nad osobą niepełnosprawną nie oznacza przy tym zakwestionowania stanu jej zdrowia wynikającego z treści orzeczenia o niepełnosprawności (por. wyrok NSA z 16 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 2859/20, z 24 czerwca 2021 r., sygn. akt I OSK 351/21, z 7 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1049/19).
W rezultacie zaakceptowanie rozumienia przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w formie wskazywanej przez pełnomocnika w skardze, prowadziłoby do przyjęcia, iż sam fakt sprawowania opieki przez osobę niepodejmującą zatrudnienia nad niepełnosprawnym członkiem rodziny o wymaganym stopniu niepełnosprawności jest decydujący dla ustalenia prawa do omawianego świadczenia i nie ma tu żadnego znaczenia rzeczywisty charakter oraz wymiar tej opieki, a co stanowi niedozwoloną interpretację ww. przepisu. Tymczasem legitymowanie się przez osobę wymagającą opieki określonym - w stosownych przepisach - orzeczeniem o niepełnosprawności nie może wykluczać możliwości wywodzenia braku związku przyczynowego ze stopnia faktycznie sprawowanej opieki nad taką osobą. Tak też wypowiadał się Naczelny Sąd Administracyjny we wskazywanych powyżej wyrokach.
Należy jeszcze końcowo wyjaśnić, że sąd administracyjny, oceniając zasadność skargi, bada zaskarżony akt pod względem jego zgodności z przepisami prawa, nie może natomiast rozpoznać sprawy kierując się kryteriami słuszności czy sprawiedliwości społecznej. Powyższe wynika wprost z przytoczonych na początku niniejszego uzasadnienia zasad, jakie wiążą sąd administracyjny w procesie dokonywanej przezeń kontroli. Dostrzegając zatem i nie kwestionując trudnej sytuacji skarżącego Sąd wyjaśnia, że o ile państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny, a rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych (art. 71 ust. 1 Konstytucji RP), to nie każdy wniosek o udzielenie pomocy rodzinie znajdującej się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej powinien być zaspokojony. Państwo może określać warunki udzielania pomocy, w tym przesłanki odmowy jej udzielenia.
Zróżnicowanie uprawnień do pomocy ze strony państwa nie stanowi przy tym naruszenia zasady równości, o której mowa w art. 32 Konstytucji RP ani też zasady niedyskryminacji, określonej w art. 18 ustawy zasadniczej.
Reasumując, Sąd uznał działanie organów administracji w przedmiotowej sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Skład orzekający nie dopatrzył się również naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec czego, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł w wyroku o oddaleniu skargi w całości.
Na zgodny wniosek stron postępowania niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. i art. 120 p.p.s.a. ds