Uzasadnienie
Decyzją z 30 lipca 1997 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z 12 czerwca 1997 r. (...) nakazującą na podstawie art. 49 ust. 2, art. 52 ust. 2, art. 64 ust. 1 i art. 66 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska oraz przepisu par. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 30 września 1980 r. w sprawie ochrony środowiska przed hałasem i wibracjami Janowi P. i Jarosławowi P. właścicielom Zakładu Elektromechaniki Pojazdowej "FB" na posesji przy ul. B. N. 10 w K. wykonanie w terminie do 15 lipca 1997 r. właściwych badań akustycznych potwierdzających realizację punktu 3 decyzji Prezydenta Miasta K. z 5 sierpnia 1996 r. (...) dotyczącego zachowania w porze dziennej dopuszczalnego natężenia hałasu przenikającego do środowiska wynoszącego maksymalnie 50 dB oraz uzyskanie opinii sanitarnej dla zakładu od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego- Decyzja Prezydenta Miasta wydana została w wyniku licznych skarg Marii Ż., właścicielki sąsiedniej nieruchomości, która podnosiła w nich uciążliwości wynikające z sąsiedztwa zakładu rzemieślniczego. W uzasadnieniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. podano m.in., że właściciele zakładu rzemieślniczego przedstawili wyniki pomiarów wykonanych w dniu 11 lipca 1997 r. przez Wojewódzką Stację Sanitarno-Epidemiologiczną w K., które nie wykazały aby działalność zakładu powodowała nadmierną emisję hałasu do pomieszczeń mieszkalnych. Państwowy Terenowy Inspektor Sanitarny w K. postanowieniem z 1 lipca 1997 r. (...) zaopiniował pozytywnie wyżej wymieniony zakład pod warunkiem zapewnienia odpowiedniej akustyki pomieszczeń oraz przy wykonywaniu wszystkich hałaśliwych czynności przy zamkniętych bramach. Z wyjaśnień uzyskanych w toku postępowania przed kolegium wynikało, że zalecenia te zostały wykonane. Ponadto zaznaczono, że decyzją z 4 września 1996 r. (...) Prezydent K. wraził zgodę na zmianę sposobu użytkowania boksów garażowych przy ul. B. N. 10 i 10a w K. na warsztat montujący urządzenia antywłamaniowe.
W skardze na decyzję złożonej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Maria Ż. podnosi, iż warsztat samochodowy nie należy do prowadzących działalność cichą i nie uciążliwą i w związku z tym powinien być przeniesiony na tereny działek rzemieślniczych. Podnosi też, iż w czasie przeprowadzania badań akustycznych właściciele warsztatu specjalnie prowadzili takie pracy aby nie wykazano przekroczenia norm hałasu. Prosi też o zbadanie czy warsztat powinien znajdować na takiej działce jak do tej pory.
W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie powtarzając argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ponadto podnosząc, iż zarzuty skargi dotyczące przeniesienia zakładu w inne miejsce nie były przedmiotem prowadzonego w sprawie postępowania administracyjnego w związku z czym nie można na nie udzielić wyjaśnień.
Rozpatrując niniejszą sprawę Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Stosownie do art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska /Dz.U. 1994 nr 49 poz. 196 ze zm./ terenowy organ administracji państwowej stopnia wojewódzkiego, w przypadku, gdy hałas lub wibracje w środowisku przekraczają dopuszczalne natężenie, określa dla jednostek organizacyjnych lub osób fizycznych w drodze decyzji dopuszczalny poziom hałasu lub wibracji przenikających do środowiska. W rozpoznawanej sprawie decyzją ostateczną z 5 sierpnia 1996 r. Prezydent Miasta K. określił dopuszczalne natężenie hałasu w porze dziennej przenikającego do środowiska na 50 dB. Jeżeli okazałoby się, że dopuszczalny poziom hałasu określonego decyzją jest przekroczony, Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska działając w porozumieniu z wojewodą mógłby wstrzymać działalność powodującą przekroczenie. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 września 1980 r. w sprawie ochrony środowiska przed hałasem i wibracjami /Dz.U. nr 24 poz. 90/ w paragrafie 9 ust. 2 pkt 5 umożliwia "terenowym organom administracji państwowej" nakładanie w miarę potrzeby na prowadzących działalność gospodarczą obowiązki w zakresie prowadzenia pomiarów natężenia hałasu przenikającego do środowiska. Przepis ten nie precyzował, który z terenowych organów administracji państwowej mógł to czynić, przyjąć więc należy, że uprawnienie to przysługiwało zarówno organom stopnia wojewódzkiego, jak i podstawowego, co w konsekwencji oznacza, że po wprowadzeniu samorządu terytorialnego uprawnienie to przysługiwało także organom gminy /miasta/. Rozporządzenie nie określa precyzyjnie formy prawnej nałożenia owego obowiązku. Można rozważać czy powinna to być decyzja administracyjna w rozumieniu art. 104 Kpa czy też postanowienie dowodowe w rozumieniu art. 77 par. 2 Kpa. W orzecznictwie NSA przyjmuje się stanowisko, podzielane przez skład orzekający w niniejszej sprawie, zgodnie z którym decyzją administracyjną jest każdy wydany na podstawie powszechnie obowiązującego przepisu prawa, władczy i jednostronny akt organu administracyjnego, rozstrzygający Konkretną sprawę i skierowany do indywidualnie oznaczonego adresata, nie związanego z organem ani węzłem zależności organizacyjnej, ani też podległości służbowej /por. J. Świątkiewicz: Zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego - w świetle orzecznictwa sądowego - RPEiS 1984 nr 1 str. 23-30/. Nie może ulegać wątpliwości, iż nałożenie na strony obowiązku przeprowadzenia badań akustycznych w zakresie emisji hałasu do środowiska jest władczą i jednostronną ingerencją w aferę praw i obowiązków podmiotów pozostających poza strukturą organizacyjną organu nakładającego ten obowiązek. Jest więc decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 Kpa. Wykonanie obowiązków nałożonych tą decyzją w postaci przeprowadzenia przez Wojewódzką Stację Sanitarno-Epidemiologiczną w K. w dniu 11 lipca 1997 r. pomiarów poziomu dźwięku w mieszkaniu skarżącej doprowadziło do wydania przez tą Stację w dniu 14 lipca 1997 r. dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 Kpa w postaci wyników pomiarów jednoznacznie stwierdzających, iż dopuszczalny poziom hałasu przenikający do mieszkania skarżącej nie został przekroczony. W przypadku, gdyby jednak okazało się, że emisja hałasu przekracza dopuszczalne normy, wynik owego pomiaru mógłby posłużyć organom administracji do podjęcia innych działań przewidzianych w ustawie o ochronie i kształtowaniu środowiska - np. wojewódzki inspektor ochrony środowiska działając w porozumieniu z wojewodą mógłby na podstawie art. 51 ust. 3 tej samej ustawy wstrzymać działalność powodującą przekroczenie hałasu. Ten sam organ - wojewódzki inspektor ochrony środowiska mógłby też na mocy art. 110 ust. 1 pkt 2 tej samej ustawy wymierzyć karę pieniężną za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu, określonego w decyzji ostatecznej Prezydenta Miasta K. z 5 sierpnia 1996 r., w trybie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 1995 r. w sprawie wysokości, zasad i trybu nakładania kar pieniężnych za nieprzestrzeganie wymagań ochrony środowiska oraz współczynników różnicujących wysokość kar pieniężnych /Dz.U. nr 79 poz. 399/. Przekroczenie dopuszczalnej emisji hałasu rodzić też mogłoby po stronie właściciela lub posiadacza nieruchomości, z której korzystanie jest połączone z uciążliwościami powodowanymi naruszeniem przepisów o ochronie środowiska uprawnienie do wystąpienia do sądu powszechnego z roszczeniem o zaniechanie takiego naruszenia - art. 81 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska. W każdym z tych postępowań dowodem byłyby wyniki pomiaru hałasu, określające przekroczenie dopuszczalnych norm emisji hałasu przenikającego do środowiska.
Nie można uznać nałożenia obowiązku przeprowadzenia pomiarów natężenia hałasu przenikającego do środowiska wyłącznie jako postanowienia o przeprowadzeniu dowodu - z dwóch powodów. Po pierwsze, podstawą prawną takiego postanowienia mogłyby być wyłącznie przepisy Kpa a nie przepisy prawa materialnego, jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie. Po drugie, rozszerzenie w 1995 r. zakresu sądowej kontroli administracji sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny miało na celu objęcie zakresem tej kontroli możliwie najszerszego spektrum prawnych form działania administracji, o czym świadczy konstrukcja art. 16 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./. Przyjęcie, iż nałożenie obowiązku na strony /osoby fizyczne prowadzące działalność gospodarczą/ następowałoby w drodze postanowienia o przeprowadzeniu dowodu powodowałoby pozbawienie stron prawa kwestionowania takiego postanowienia w drodze samoistnego środka zaskarżenia, bowiem na takie postanowienie nie przysługuje zażalenie, a także skarga do NSA, ponieważ takie postanowienie nie kończy postępowania ani nie rozstrzyga o istocie sprawy - art. 16 ust. 1 pkt 2 ustawy o NSA.
W tej sytuacji uznając, iż nałożenie obowiązku przeprowadzenia pomiarów natężenia hałasu w trybie par. 9 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie ochrony środowiska następuje w drodze decyzji administracyjnej, Sąd przesądził o dopuszczalności złożonej skargi.
Zarzuty podniesione w skardze nie zasługują jednak na uwzględnienie. W znacznej części pozostają one poza zakresem postępowania objętego zaskarżoną decyzją, a także poprzedzającą ją decyzją organu I instancji. Okoliczności związane z lokalizacją warsztatu - Zakładu Elektromechaniki Pojazdowej w sąsiedztwie miejsca zamieszkania skarżącej, nie były przedmiotem tych decyzji. Maria Ż. mogła podnosić je w toku postępowania zakończonego wydaniem decyzji z 4 września 1996 r. Prezydenta Miasta K. (...) w przedmiocie wyrażenia zgody na zmianę sposobu użytkowania boksów garażowych na warsztat montujący zabezpieczenia antywłamaniowe. Podnoszone zaś w skardze zarzuty dotyczące nie respektowania innych wymogów określonych decyzją z 5 sierpnia 1996 r. - wykonywanie prac na zewnątrz garaży, nie znalazły potwierdzenia w zebranym w aktach administracyjnych materiale dowodowym. Z pisma Komendanta Straży Miejskiej w K. z 9 września 1997 r. wynika, iż wszelkie prace związane z zakresem działania Zakładu Elektromechaniki Pojazdowej przeprowadzane były wewnątrz Zakładu i przy zamkniętych drzwiach.
Sąd na podstawie art. 51 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym nie jest związany granicami skargi, może więc badać zaskarżoną decyzję pod kątem wszelkich ewentualnych naruszeń prawa, nie tylko zaś tych, które były podniesione w skardze. Działając z urzędu Sąd stwierdził, iż organ I instancji w swej decyzji powołał niewłaściwe przepisy jako jej podstawę prawną. W szczególności podstawy tej nie mógł stanowić art. 52 ust. 2 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska, gdyż przepis ten nie może stanowić podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej, a może jedynie być podstawą prawną do ustanowienia w drodze przepisów gminnych ograniczeń co do czasu pracy lub korzystania z urządzeń technicznych oraz środków transportu i komunikacji stwarzających uciążliwości z powodu hałasu lub wibracji /także wyrok NSA z dnia 30 grudnia 1996 r., SA/Wr 2949/95 - nie publ./. Dodać należy, iż art. 66 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska nie dzieli się na ustępy -lecz punkty. Także art. 5 ust. 17 lit. "e" i "g" ustawy z dnia 17 maja 1990 r., o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz.U. nr 34 poz. 198 ze zm./, abstrahując już od tego, iż ustawa ta w swej wewnętrznej systematyce dzieli artykuły na punkty, a nie ustępy, odnosi się do prawa wodnego, a nie ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska. Także błędnie, jako podstawę prawną tej decyzji powołano par. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 września 1980 r. w sprawie ochrony środowiska przed hałasem i wibracjami, podczas, gdy właściwą podstawą prawną tej decyzji był przepis par. 9 ust. 2 pkt 3 tego rozporządzenia. Wskazane naruszenia prawa procesowego w postaci uchybień w zakresie powołania podstawy prawnej decyzji nie miały jednak żadnego wpływy na wynik sprawy, skoro w przepisach obowiązującego prawa istniały przepisy umożliwiające organom administracji wydanie w przedmiotowej sprawie decyzji administracyjnej.
Z powyższych względów skoro zaskarżona decyzja mię naruszała prawa na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ orzeczono jak w sentencji.